構筑功能定位清晰、優勢互補、輻射帶動強的開發區新格局
——浙江開發區整合優化提升思路研究

浙江省發改委外資處課題組

構筑功能定位清晰、優勢互補、輻射帶動強的開發區新格局
——浙江開發區整合優化提升思路研究

浙江省發改委外資處課題組

開發區特指經國務院或省政府批準、劃定一定范圍、設立指定管理機構、進行土地集中連片開發和招商引資、開展大規模高強度的工業化城市化開發的陸域空間，包括國家級經濟技術開發區、國家級高新技術產業開發區、省級經濟開發區和省級工業園區（產業園區）及省級產業集聚區。浙江開發區建設起步早、數量多，已成為浙江對外開放和工業經濟發展的主平臺，但也存在布局分散、規模偏小、產業層次不高、體制機制有待理順等問題，亟需進行整合優化提升。

“多而散”，“小而弱”。浙江興辦開發區時間較早，數量位居全國前列，但各類開發區布局比較分散，除嵊泗、洞頭、泰順、文成4縣外，全省其余各市縣都擁有目錄內開發區。2013年全省目錄內117家開發區，除之江度假旅游區外，平均工業總產值393億元，其中不足500億元的占四分之三。

同一區域、多個主體。各個市縣基本都有自己管理的開發區，特別是設區市本級，往往有多個不同類型的開發區，存在著多個不同的開發主體，有的還存在空間區域交叉現象。由于分屬不同的利益主體，甚至連同屬一個行政區域、區塊相鄰的開發區，往往也難以實現協調、聯動、融合發展，普遍各自為政，規劃難以統一，資源難以共享，各開發主體爭投資、爭項目、爭市場、爭資源等情況嚴重。尤其在招商引資方面，開發區為了得到項目競相壓價或提供各種過度優惠，致使區域整體利益受損。此外，省級層面組織領導機構還有待健全，目前浙江尚未建立統一的開發區統籌協調機制，不利于形成整體推進合力。

同質競爭，無序開發。每一個開發主體，都有自己的發展規劃，都會追求“五臟齊全”。由于相鄰區域的資源稟賦、產業基礎、環境設施非常接近，各個開發區在產業定位乃至發展形態上難免會出現了趨同現象。紡織業、通信設備和計算機及其他電子設備制造業、電器機械及器材制造業、通用設備制造業、紡織服裝和鞋帽制造業等五大行業占開發區主要行業產值比重將近一半，電子信息、汽車零部件、新材料、節能環保、生物醫藥等戰略性新興產業趨同率達到70%。

浙江開發區優化升級的總體思路是：以黨的十八屆三中全會和省委十三屆四次全會精神為指導，以改革創新為動力，銜接國家新一輪開發區清理整改工作，在保持國家和省級業務部門指導和管理關系不變的同時，發揮市、縣（市、區）黨委政府積極性和創造性，整合開發區空間布局，優化開發區管理體制，提升開發區發展水平，加快構筑功能定位清晰、優勢互補、輻射帶動作用強的開發區新格局。

（一）優化開發區布局

與新型城市化戰略相適應，合理布局開發區。按照都市區、區域中心城市、縣城和中心鎮的不同特征，加快整合開發區，形成與新型城市化戰略相適應的開發區布局。一是加大設區市市本級各類開發區整合力度，同一行政區域內，區塊相鄰的開發區，原則上以國家級各類開發區和產業集聚區為主體，進行整合優化提升。二是分類指導縣城和中心鎮，適合大規模高強度開發的工業大縣（市），以國家和省級經濟開發區、高新區為主體，整合各類工業園區，不斷提升發展水平；對不適合大規模高強度開發的生態縣（市），引導工業企業向省域中心城市集聚或跨行政區域轉移，原則上不再布局開發區。

與主體功能區定位相銜接，合作共建開發區。加強與各類規劃的銜接，按照優化發展區域、重點發展區域、限制開發區域和禁止開發區域等四類主體功能區，科學劃定開發區的功能邊界，做到耕地紅線、建設用地紅線和生態功能紅線“多線分明”，鼓勵各地優先利用低丘緩坡和荒灘未利用地建設開發區。鼓勵工業強區與生態地區之間，按照“市場導向、政府推動、優勢互補、利益共享”原則，采用“飛地”等形式合作跨行政區域共建開發區。

與行政管理區域相一致，加快整合開發區。一個行政主體，原則上重點打造一個開發主體。對同一行政區域內、區塊相鄰的開發區，打破類別、地域和層級界限，整合成一個開發主體，實行“多區合一”、“一區多園”。一是沒有進入目錄的省級以下各類“低、小、散”園區退出或加快整合，實現土地集約利用和資源優化配置。二是對于四至范圍交叉、一個功能區塊上存在多個主體的開發區，按照“一個主體、一套班子、多塊牌子”的原則進行空間整合和體制融合。三是對符合“布局集中、用地集約、產業集聚”要求，且區域獨立、四至范圍明確的國家和省級各類開發區，積極支持其整合優化。

（二）優化開發區管理體制

建立“一個發展平臺、一個管理主體”的管理體制。對各類開發區管理體制進行全面優化，在保留國家和省級部門授予的各類牌子、保持國家和省級業務部門指導和管理關系不變的同時，按照“小政府大社會、小機構大服務”的原則，形成“一個發展平臺、一個管理主體、一套班子隊伍”的管理體制，建立“統一規劃、統一招商、統一協調”的管理機制。

建立“政府牽頭協調、部門密切配合”的業務管理和指導體制。貫徹國家對各類開發區的管理要求，爭取國家部委對各類開發區的支持指導，保留國家和省級部門授予的各類牌子，強化省政府牽頭協調、省級部門密切配合的工作機制，適時啟動新一輪開發區發展規劃的研究編制，提前開展各類開發區設立、擴區、調區的相關準備工作。

建立“科學公正、優勝劣汰”的考核評價機制。優化統計管理體系，建設統一的“全省開發區信息化管理系統”，各職能部門共同享用，實現“一套統計報表、一次錄入數據，多方共享使用”。優化評價考核體系，在省政府統一協調下，按照“誰主管、誰負責”的原則，對各類開發區實施分類考核，提高反映開發區發展質量和效益的指標權重，更好地發揮評價結果對開發區轉變發展方式的導向作用，引導開發區實現均衡發展、和諧發展和創新發展。

（三）提升開發區發展水平

提升開發區產業核心競爭力。充分發揮各類開發區經濟發展主平臺的作用，實施大產業大項目帶動戰略，發展壯大石化、汽車、船舶、裝備、電子信息等優勢產業，改造提升輕工、紡織、建材等傳統產業，大力培育戰略性新興產業，強化政策扶持和要素傾斜，結合產業集聚區發展，精心打造一批技術含量高、市場前景好、支撐帶動能力強的產業龍頭企業，形成產業集聚、錯位發展的格局，不斷提升開發區主導產業的競爭能力和企業核心競爭力。

提升開發區創新發展水平。堅持走新型工業化道路，加快優化調整產業結構，大力發展戰略性新興產業和生產性服務業，加快建設高水平創新型園區。加快高端人才的培養、引進和集聚，支持開發區依托現有基礎和優勢產業，積極設立研發中心、創業中心、孵化器、加速器等各類創新創業載體和平臺，努力建成高端人才集聚區、科技創新先行區和高新技術產業示范區。加快推進高新園區和其他各類開發區融合發展，引導開發區加快科技成果研發和轉化步伐，扎實推進產業集聚區、經濟開發區、工業園區創建高新園區，不斷拓展高新產業發展空間。

提升開發區國際化水平。把開發區打造成為引領開放，引領國際經濟合作的開放區域，成為帶動區域發展的開放高地。以開放促發展促轉型，率先實現開發區的產業結構和引資質量優化發展，繼續保持開發區在區域中率先發展的態勢。以招商國際化、平臺國際化、產業國際化、企業國際化、人才國際化構筑國際化產業高地。

提升開發區集約化發展水平。重點抓好以國家級各類開發區、省級產業集聚區為主體的核心主平臺建設，引導和支持大產業大項目向核心主平臺集聚，土地指標、環境容量、能源供應、財政專項資金等要素資源向主平臺傾斜。重大工業項目一般安排在各類開發區內，原則上不再對開發區外的工業項目安排建設用地指標。對開發區引進的投資50億元以上重大產業項目、世界500強企業投資項目、戰略性新興產業項目以及研發中心、現代服務業項目，應重點保障建設用地。對開發區內列入省重大產業項目庫的項目，優先安排用地指標。堅持“畝產論英雄”，建立健全用地退出機制。

提升開發區綠色循環低碳發展水平。堅持資源節約和環境保護，推進綠色發展、循環發展、低碳發展，提高開發區生態文明水平。嚴格項目標準，堅持招商選資，嚴禁高能耗、高污染的項目入區，加大騰籠換鳥工作力度，淘汰一批落后產能和高耗能重污染行業企業。加大環境整治的投入，構建綠色產業鏈和資源循環利用鏈，形成資源節約、環境友好的發展模式。落實《浙江省園區循環化改造推進工作方案》（浙政辦發〔2013〕146號），全面推進開發區（園區）循環化改造工程，大力發展低碳經濟，鼓勵創建低碳園區，提高資源利用效率。