家庭醫生制度與醫保支付制度聯動機制研究
——以上海為例

雷 鵬王克利吳 龍曾如亭何江陳水根陳其斌吳擢春

（1復旦大學公共衛生學院 上海 200032；2上海市徐匯區人力資源和社會保障局 上海 200030；3上海市徐匯區衛生和計劃生育委員會 上海 200030；4上海市醫療保險協會 上海 200040；5上海市徐匯區斜土街道社區衛生服務中心 上海 200032）

家庭醫生制度與醫保支付制度聯動機制研究
——以上海為例

雷 鵬1,2王克利3吳 龍4曾如亭2何江2陳水根2陳其斌5吳擢春1

（1復旦大學公共衛生學院 上海 200032；2上海市徐匯區人力資源和社會保障局 上海 200030；3上海市徐匯區衛生和計劃生育委員會 上海 200030；4上海市醫療保險協會 上海 200040；5上海市徐匯區斜土街道社區衛生服務中心 上海 200032）

本研究以上海為例，闡述家庭醫生制度推行的階段成效和難點問題，運用SWOT分析法對家庭醫生制度與按人頭付費相結合的可行性和預期效果進行全面論證，并以此為基礎探討家庭醫生制度與醫保支付制度聯動機制，為家庭醫生制度改革攻堅提供參考和借鑒。

家庭醫生 支付制度；按人頭付費；聯動機制

近年來，北京、上海、深圳、寧波等地陸續開展家庭醫生服務試點，取得一些進展和成效，但也面臨諸多瓶頸問題。理論研究和實踐探索均證明，家庭醫生制度要取得實效，必須與醫保支付制度改革同步，但對于具體的銜接和聯動機制鮮有詳細、系統的論述。本研究以上海為例，采用SWOT分析法（態勢分析法），探索行之有效的家庭醫生制度與醫保支付制度聯動機制。

1 上海市家庭醫生制度推行情況

1.1 階段成效

上海市社區衛生服務經過多年發展，已具備較好的硬件基礎設施和服務可及性、綜合全面的功能定位。在此基礎上，上海市將家庭醫生制度試點作為醫藥衛生體制改革五大基礎性工程之一，從2011年4月起在長寧、閔行、徐匯、浦東等10個區縣率先啟動。2013年《關于本市全面推廣家庭醫生制度的指導意見》出臺，正式在全市范圍內推廣家庭醫生制度。截至2014年第三季度，上海市共有244家社區衛生服務中心，其中232家全面開展家庭醫生制度建設，占總數的95%；試點社區衛生服務中心注冊全科醫師數量5834人，占醫師總數的59%；簽約常住人口936萬人，占試點社區常住人口的42%。上海市衛生發展研究中心監測評估數據顯示，全面推廣家庭醫生制度以來，制度覆蓋區域范圍不斷擴大，社區衛生服務中心門診人次、雙向轉診人次和健康管理服務增長明顯。從過程指標來看，第一階段目標基本實現，即完善組織架構、擴大服務范圍、明確服務內容、探索轉診渠道。

1.2 難點問題

1.2.1 社區首診問題：機構功能定位不清

在社會經濟發展水平和傳統觀念制約下，自由就診的趨高性仍然廣泛存在，初級衛生保健未能充分發揮其健康管理功能。一方面市民對于家庭醫生和專科醫生的認識存在誤區，容易忽視其服務職責、內容和方式的區別，片面地將臨床醫學專業技術職稱、特定領域疾病診治經驗作為衡量醫生能力高低的標準，對家庭醫生缺乏了解、信賴和認可。另一方面，各級醫療機構的功能定位弱化，對“優質醫療資源”概念的認識存在誤區，將其等同于三級醫院，不利于在全社會培養科學就醫習慣，助長了不同等級醫療衛生機構之間的無序競爭和患者就醫的趨高性。目前家庭醫生制度采取的是“軟簽約”的柔性操作方式，雖然保障了市民選擇醫療機構的自主權，但難以促成社區首診的落實。

1.2.2 激勵機制問題：供方內在動力缺乏

家庭醫生團隊服務人口數量眾多，承擔著大量基本醫療和公共衛生任務。實施家庭醫生制度以后，服務內容和形式日趨豐富，工作量和勞動強度逐漸加大，但在上有封頂的績效工資制度下，其經濟報酬和職業發展空間與二、三級醫院醫生相比存在很大差距。由此導致家庭醫生崗位在醫療衛生領域缺乏足夠吸引力，人力資源數量和質量均嚴重不足。按照2014年上海常住人口2425.68萬人和國務院指導意見提出的1:2000的配置比例標準測算，上海至少需要約12000名全科醫生，存在較大的數量缺口。

1.2.3 雙向轉診問題：資源縱向整合困難

各級各類醫療機構行業管理權限分散，呈現無序競爭局面，供方層面難以通過醫聯體等模式對醫療資源進行有效的縱向整合，從而在體制機制層面建立通暢、長效的雙向轉診渠道。社區衛生服務中心和二級醫院行政主管部門一般為各區縣衛計委，而三級醫院管理權限歸屬比較復雜，包括國家衛計委、市衛計委、大學、軍隊等，彼此間的銜接與合作存在主觀和客觀上的困難。在此背景下，家庭醫生轉介和協調功能的發揮受到很大限制。

1.2.4 信息流通問題：健康管理功能受限

有效的健康管理是一個動態、連續、雙向的環路，必須依賴有序的信息流通才能實現。上海市雖建成了全市互通的“醫聯網”平臺，然而缺少具備前瞻性的統一規劃，健康檔案、電子病歷等重要信息無法在機構間互通共享和按需調閱。這就導致家庭醫生無法充分發揮其健康管理職責。

2 家庭醫生制度與按人頭付費結合的利弊和條件分析

2.1 優勢

按人頭付費是一種對一定時期、一定人數醫療費用實行包干的預付制，主要由服務供方承擔經濟風險。如能與家庭醫生制度實現有效銜接，可使社區衛生服務中心成為服務、資源和費用管理中心，從而激勵其發揮專業優勢主動約束目前醫療服務市場普遍存在的過度醫療行為，在一定程度上查堵醫、患、保三方信息不對稱導致的監管漏洞，同時更加重視預防保健，積極開展健康管理，減少和延緩疾病的發生所帶來的成本支出，以實現自身利益最大化。這一轉變將促進醫療保險向健康保險轉變，提高各渠道衛生資源配置效率，契合醫藥衛生體制改革的成本效益導向。

2.2 劣勢

以按人頭付費方式賦予社區衛生服務中心和家庭醫生資源調配和費用管理權限，可能會導致其在經濟利益驅動下簡單機械壓縮服務成本，降低服務數量和質量，甚至出現根據年齡、健康狀況等風險因素逆向選擇簽約對象、人為限制向上轉診人次等問題。有基于專家咨詢法的研究結果表明，在國內外8種主要醫療費用支付方式中，按人頭付費被認為最不利于保證醫療質量和安全。

2.3 機遇

一是上海市社區衛生服務網絡體系比較完善，易于通過必要的競爭提高服務效率和質量。二是當前正處于深化醫藥衛生體制改革的寶貴機會窗口，源于改革意愿、原則、方向的支持有利于衛生、人社、財政、發展改革等主要相關部門在人、財、物、體制機制方面加強協作、形成合力。三是社區衛生服務中心在功能定位上以常見病、多發病、慢性病診療和公共衛生服務為主，面向人群較為固定，診斷和治療方案相對明確，成本核算相對比較容易。這些特點決定了按人頭付費方式較適合在社區衛生服務中心應用。

2.4 挑戰

2.4.1 診療秩序

“一卡通”就醫模式和分散化管理體制下社區首診、分級就診、雙向轉診的有序就醫模式尚未建立，凌亂的就醫秩序沒有明顯改觀。出于家庭醫生制度推行初期鼓勵居民積極簽約的考慮，并未硬性規定簽約對象首診必須選擇社區衛生服務中心再由醫生決定是否需要向上級醫院轉診，這樣就增加了人頭和費率的測算難度。

2.4.2 激勵機制

由于上海市社區衛生服務中心普遍實行“收支兩條線”管理，即使將醫保費用以按人頭支付的方式交由家庭醫生管理，家庭醫生也無法享有醫?；鸾Y余的分配權，難以調動其積極性和起到預期的激勵效果。

3 政策建議

將按人頭支付方式引入家庭醫生制度，建立“費用跟著人頭走”的競爭機制，使家庭醫生成為健康服務和醫保費用的雙重“守門人”，在理論研究和政策實踐領域已基本取得共識，有較大可能成為未來發展趨勢。但家庭醫生制度與按人頭支付有效銜接的必備支撐條件目前尚不成熟，因此必須要充分認識家庭醫生制度與醫保支付制度的相互依賴關系，對醫保支付制度各方面，包括支付內容、待遇標準、清算方法等，而不僅僅是支付方式進行系統性改革，促進二者的聯動和協同，才能進一步落實家庭醫生制度在重構診療秩序、整合醫療資源、提升健康管理中的樞紐功能。

3.1 通過調整支付內容和待遇標準引導社區首診

應在明確各級各類醫療機構功能定位的基礎上重新討論和辨證認識“優質醫療資源”的概念，盤活社區衛生服務中心和家庭醫生的寶貴資源。

由于短期內全面實現社區首診和按人頭支付的現實可能性不大，可以考慮采取漸進式改革。先結合家庭醫生制度的特點對支付內容和待遇標準進行調整，提高簽約和社區首診的吸引力，逐步擴大和穩定服務人群。

在具體措施上，建議：一是將家庭醫生團隊提供的預防保健、健康管理項目以及部分常用非基本藥物納入醫保支付范圍，提高和家庭醫生簽約的含金量，引導廣大居民理性、全面認識家庭醫生的功能定位，樹立科學的健康觀，從而提高社區基本醫療和基本公共衛生服務的利用率；二是進一步拉大不同級別醫療機構之間以及簽約與非簽約人群之間的報銷比例，運用經濟杠桿引導居民優先利用社區衛生服務。

3.2 通過調整支付方式和清算方法建立激勵機制

為了保持政策穩定性，減輕對改革的顧慮和阻力，在不突破總額預付框架的前提下，從長期穩定在社區首診、與家庭醫生配合良好的簽約人群開始，穩步探索試行按人頭支付方式（如對診斷明確、病情穩定的慢性病患者予以一次性滿足其治療性藥品1-2個月用量的“長處方”政策）。對簽約對象在各級各類醫療機構就醫費用歷史數據進行測算，并結合簽約對象年齡、性別、患病、失能等指標進行健康風險評估，以此為基礎科學核定人頭費率，將費用預付給社區衛生服務中心，賦予家庭醫生費用管理、轉診協調和服務監控權限，從臨床診療規范角度約束過度醫療行為，提高醫?；鸨O管效能，降低收支失衡風險。有效激勵機制的建立必須遵循責、權、利相匹配的原則，因此在資金清算方法上要敢于解放思想，增強家庭醫生開展健康管理和服務管控的內在動力。衛生、人社部門可建立科學的過程和結果指標體系，對社區衛生服務中心和家庭醫生進行嚴格有效的績效管理，探索從醫保費用結余中提取或另行撥付資金用于對家庭醫生的獎勵。

[[] 何江江, 楊穎華, 張天曄, 等.上海市家庭醫生制度的實施進展與發展瓶頸[J].中國衛生政策研究, 2014, 7(9): 14-18.

[2] 邱創良, 鄧劍, 甘勇, 等.我國實施家庭醫生制度支撐條件研究[J].中國社會醫學雜志, 2014, 31(3): 149-151.

[3] 耿晴晴, 楊金俠, 盛吉莉.基于契約理論的家庭醫生式服務支付機制設計[J].中國衛生事業管理, 2015, 1: 12-14.

Analysis on the Linkage Mechanism between Family Doctor System and Payment System of Medical Insurance

Lei Peng1,2, Wang Keli3, Wu Long4, Zeng Ruting2, He Jiang2, Chen Shuigen2, Chen Qibin5, Wu Zhuochun1(1School of Public Health, Fudan University, Shanghai, 200032;2Xuhui District Human Resources and Society Security Bureau, Shanghai, 200030;3Xuhui District Health and Family Planning Committee, Shanghai, 200030;4Shanghai Medical Insurance Association, Shanghai, 200040;5Xietu Community Health Services Center, Xu Hui District, Shanghai, 200032)

The authors elaborated the efforts and dif fi culties confronted in the implementation of family doctor system in Shanghai, and evaluated the feasibility and potential effects of linking family doctor system and per capita payment system of medical insurance by using SWOT analysis.Based on this, we explore a linkage mechanism between them, and put forward some suggestions for policy makers.

family doctor, payment system of medical insurance, per capita payment, health management, linkage mechanism

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）4-9-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.4.2

2015-3-23

雷鵬，復旦大學社會醫學與衛生事業管理專業博士研究生，上海市徐匯區人力資源和社會保障局副主任科員，主要研究方向：衛生政策、衛生項目評價、醫療保險。