地方政府生態職能履行：困境與出路

王建蓮

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

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地方政府生態職能履行：困境與出路

王建蓮

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

政府生態職能的主要內容是提供生態公共產品、承擔生態責任、實現生態公正。當下地方政府在生態環境治理中經常陷入職能虛位化的困境。為此，應根據提供生態公共產品的要求對政府職責進行重組與優化，實現從“經濟至上”向“生態優先”的職能轉型，并通過樹立生態價值、加強職能整合、完善制度設計、重視職能轉移等途徑履行生態職能。

生態職能； 生態公共產品； 生態責任； 生態價值

傳統的公共行政學將政府的基本職能從內容上概括為政治、經濟、社會和文化四大職能，而生態環境保護職能僅包含在政府的社會職能中。黨的十八大將“生態文明建設”納入中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局，十八屆三中全會更強調“推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”，迫切需要將生態職能拓展和提升為政府的基本職能。生態職能作為政府的基本職能，既是順應天人和諧的科學發展觀的要求，也是治理日益嚴峻的生態危機的迫切需要。

一、政府生態職能的要素

政府生態職能指政府遵循人與自然和諧共生的現代生態文明理念，堅持科學的可持續發展觀，承擔改善生態環境的公共責任，充分發揮依法為全社會提供優質的生態公共產品和良好的生態公共服務的職責與功能。[1]政府生態職能與傳統的政府環保職能有本質差異。傳統的環保職能是一種被動式的“干預型”職能，其特征集中表現為“先污染、后治理、先破壞、后恢復”的環境治理選擇。政府生態職能的主要內容包括以下三點：

(一)提供生態公共產品。生態公共產品是指滿足人們在工作生活中所享有的非排他性和非競爭性，且偏重于滿足人的健康和生命需要的自然、物質和制度型公共產品。自然型生態公共產品包括經過保護和治理的清新空氣、清潔水源、土壤、森林資源等；物質型生態公共產品包括基本的環境基礎設施(主要是污水、廢氣、廢物處理、垃圾回收與利用)及其施工、環境監測儀器、環境保護設計、修復生態工程、植樹造林等；制度型生態公共產品包括生態保護制度、環境法律法規等。[2]生態公共產品既可由政府直接提供，也可通過契約外包等方式間接提供。近年來，我國群眾不斷增長的人居環境需求與生態產品供給不足的矛盾日益顯現。一些企業為追求自身利潤的最大化，往往會對生態環境過度開發利用，產生哈丁的“公地悲劇”，由此引發區域性生態危機。所以，政府在提供生態公共產品上必須發揮其“看得見的手”的作用，通過必要的措施防止生態環境的惡化。

(二)承擔生態責任。生態責任是政府為實現人類永續發展而承擔的政府責任。政府責任分為政治、法律、行政和道德四類責任，前三類是客觀責任，后一類是主觀責任。“客觀責任與從外部強加的可能事物相關；而主觀責任與那些我們自己認為應該為之負責的事物相關。”[3]政府是生態環境安全管理第一責任人，其他社會主體生態責任的承擔需要政府的監管、組織和引導。唯有政府成為生態的“道德代理人”，代表整體生態系統來行使生態管理權，才能避免環境主體缺失的尷尬和無奈。具體來說，政府承擔著制定整個社會生態保護戰略規劃、修復生態創傷、恢復生態平衡、處罰和糾偏各種環境污染行為、引領社會生產和生活方式生態化、培育具有生態責任意識的新型合格公民等生態責任。政府生態責任是政府的政治責任、道德責任合乎邏輯的延伸，并體現政府的法律責任和行政責任。[4]

(三)實現生態公正。生態公正強調生態利益的正當性獲得、生態享用的合理性維護、生態權利與義務的均衡性對等、生態利用與保護的戰略性平衡、生態風險承擔的公平性配置。當前，生態資源消費的不平等、環境污染的地區轉移乃至發達地區對落后地區、城市對農村的生態侵害已經成為社會不公正的重要表現之一，迫切要求政府成為生態資源合理配置和生態利益協調的主導者與裁判員。對公民環境權利的保護是政府的職責，公民的環境權可以分解為清潔空氣權、清潔水權、風景權、環境美學權、寧靜權、眺望權、通風權、日照權等權利。公民環境權的實現與政府部門的職能履行密切相關，通過政府規制和嚴格執法雙重手段維護公民的環境權，并且在環境權益受到損害時依法追究侵害人的責任，同時，也是公民考核政府履行職責的依據。

二、地方政府履行生態職能的困境

我國地方政府的生態管理面臨自然生態失衡、政府的調適職能滯后之境態。一方面，經濟發展方式未能擺脫“GDP崇拜”，另一方面，政府環保職能履行重心仍處于污染的事后控制方面。源于觀念和體制上的弊端，地方保護主義及地方發展競爭的格局，加之缺少跨區域的環境保護協作機制，使得我國地方政府生態職能履行之路依然任重道遠。

(一)生態職能虛位化現象嚴重。改革開放以來，地方政府“只要金山銀山，不要綠水青山”、“先污染后治理”現象相當嚴重，政府生態管理與服務意識極其淡薄。目前，很多地方政府延續“經濟至上”的政績理念，在經濟職能不斷被強化的同時生態環境保護職能卻被形式化和邊緣化，生態利益公正分配更是無從談起。在政治價值觀和政績評價模式遮蔽下，政府部門缺乏足夠的生態責任感和生態文明建設動力，在生態系統中的角色出現了偏差，對待環境問題政府更多采取“應付治療”性的“管末控制”態度，未能形成環境污染預防和治理、生態經濟發展乃至生態公共產品服務的有效機制。[5]經過30多年的高速發展，在GDP數字不斷翻番的同時，地方政府也造就了“生態赤字”，仍停留在“口號環保”階段，習慣性地給企業利潤讓路、給地方GDP讓路、給官員政績讓路。

(二)職能機構設置的權責不一。表現為政府間權力與責任不匹配。首先，生態職能分置難以形成履責合力。現行的按生態與環境資源要素區分設置部門分工的管理體系，使政府的生態職能被分散設置于環保、發改、建設、水利、農林、國土等若干個機構中，職能部門條塊分割嚴重，人為地分離了生態規劃、建設與環保職能，使本應該按照綜合決策和統籌管理原則建立的生態管理從職能上被割裂開來，無法對自身極具整體性的自然生態系統進行統一有效的保護利用。政府各部門在生態意識、生態責任和生態保護行為上步調不一；其次，環保部門無力統領和協調政府其他職能部門。在現有的組織體系框架下，由于環保部門行政權力的實際弱勢地位以及在財政上高度依賴同級政府，造成環保部門“統一監督管理”的功能被架空，無論是履職手段還是行政作為空間都顯得有限和無奈，往往成為公眾因生態惡化而向政府發難和泄憤的“替罪羊”，難以起到綜合協調治理應達的成效；最后，環保部門本身的權力運行相對封閉。在信息資源的共享、業務流程的銜接、違法案件的查處方面暗箱操作仍然是其權力運行的主導邏輯。因此，地方環保部門本身監管機制的不完善導致環境管理效率不高。

(三)地方政府間的生態治理合作機制尚未構建。我國環境管理一直按行政區劃進行，使跨行政區和流域的生態保護、污染控制缺少管理機制和控制措施，在局部利益驅動下，各區域、流域發展互相脫節，生態治理處于各自為政的狀態。由于缺乏行之有效的生態補償機制，流域內和區域間環境協調沒有穩定的制度保障，從而加劇了生態環境的破壞。相鄰地區在競爭中首先考慮的是當地利益，往往把污染大的項目布局在下游或與其他地區交界的地方，結果使企業為本地政府創造財富而讓外地承擔環境成本和污染危害。事實上，以大氣、海洋、江河、森林為基本載體的生態環境擁有不言而喻的整體性或者說系統性，各地方政府均難以通過排他性政策或者說技術性手段完全杜絕自身生態治理所產生的正外部收益的“外溢”，也相應無法杜絕其他行政區生態污染或者說生態治理不作為引發的負外部效應的“流入”。[6]區域性霧霾就是例證。正是橫向政府間的不合作加劇了生態治理的困境。

(四)對地方政府生態職能履行的監督不力。由于信息不對稱和法律不健全，我國中央政府對地方政府的生態責任落實監管往往只在重大污染事件的事后監督上，問責力度的隨意性更縱容與助長了地方政府在生態管理中的消極和不作為；地方人大與政協對地方政府的生態監督內容主要是事后監督，專注于環境污染出現后政府的補救性措施，這就難以從源頭上預防生態環境破壞的發生，面對環境污染絕對化而治理相對化的嚴峻現實，其監督方式顯得軟弱和單一。此外，我國公民參與生態文明建設的有效性和有序性遠未培育生成，公民環境參與大多僅限于維權性參與，我國的地方環保非政府組織數量有限，且帶有濃厚的行政色彩，目標與權責不明確，缺乏非政府組織應有的靈活性與創新性，總體上缺少與政府合作溝通的經驗，無法自主地參與生態公共治理。

三、地方政府生態職能的履行路徑

習近平總書記曾指出：“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”[7]以構建公共服務型政府為總體目標的政府職能轉變，必須把為公眾提供良好的生態環境作為政府的核心職能之一。為此，地方政府應以生態文明價值追求為范式依據，通過體制機制改革，為生態文明建設營造良好的制度環境。

(一)樹立生態價值觀，實現由“經濟至上”到“生態優先”的職能轉型。生態文明是人類糾偏工業文明所帶來的人與自然關系異化的過程中所形成的價值追求，這種追求必然成為審視和改進現有政府管理模式的價值依據。生態價值觀的權重提升是地方政府履行生態職能的前提基礎。頻發的生態危機凸現了生態價值觀的重要性，生態價值觀理應在基本價值觀中占據較高權重。通過生態規制，使政府管理活動在經濟效益、社會效益和生態效益中取得平衡，當上述三者發生沖突時，政府應堅持生態效益優先的原則。以生態價值理念為核心，帶頭牢固樹立 “四個觀念”，即樹立“天人和諧的發展觀”、“生態為善的政績觀”、“綠色環保的生產觀”、“低碳節約的生活觀”。政府只有真正立足于人民的長遠利益和代際公平，在環境保護上高度“自覺有為”，才能真正成為生態職能履行的中堅力量。

(二)加強職能整合，完善生態管理的組織體系。現行的科層管理體制已經很難適應生態治理復雜性的要求，應該從自然生態系統各種要素的整體性出發，加強政府部門的整合協調，形成“整體性治理”的體制合力。首先，強化環保部門的履職權威。使各級環保機構真正成為維護生態安全的綜合協調、監督部門；明確定位環保部門對生態建設的統籌職能，使環保部門真正擁有與其他職能部門平等的地位，在組織上給環保部門足夠的生態決策權。其次，設置綜合性跨區域和流域性的環保機構。其主要職責是協調處理跨省區域和流域重大環境糾紛，統籌各地方政府的生態合作治理，加強信息溝通，建立雙邊或多邊的協商機制，以提高生態環境治理的系統性和有效性，促進地方政府生態治理的“集體行動”。

(三)推進制度建設，構建政府生態管理與服務機制。制度建設應當在充分尊重與運用生態環境及其管理的內在規律基礎上，通過政府決策、權力監管及考核、獎懲等方面的體制創新，壓制政府部門權力尋租的制度空間，為生態文明建設提供制度支撐。政府履行生態環境保護職能的關鍵在于理順政府與市場的關系。一方面，政府應當充分發揮公共政策的規制作用，全力發展“三大生態經濟”，即綠色經濟、循環經濟和低碳經濟，實現區域產業結構的生態化；另一方面，政府需要通過構建與生態文明建設相適應的激勵機制和約束機制來引導企業的行為。市場經濟條件下企業追求利潤最大化的外部性行為是資源的掠奪性開發和生態環境持續退化的重要根源。因此，要積極探索生態環境治理機制的創新，這就要求政府提供制度安排和制度設計，各種制度的完善及相互配合是使生態文明建設得以正常運轉和發揮預期作用的根本依據。主要包括三大類的制度與機制：一是科學決策類，如戰略與規劃環境影響評價、環保規劃、主體功能區劃、生態紅線保護、環境標準、區域限批與行業限批等。二是實施執行類，如環保目標責任制、強制淘汰重污染企業補償機制、環保基礎設施建設制度、跨界環境問題協調解決機制、區域生態補償制度、環境損害賠償制度、環境應急管理及信息通報制度等。三是保障措施類，如環境經濟政策、跨行政區的環境監督制度、環境法律救濟制度、多部門聯合執法機制等。政府應通過嚴格環境執法杜絕“企業無賴，環保無奈”現象的存在，切實維護環境公正。

(四)重視職能轉移，實現多元主體的協同治理。當今政府單中心治理模式已不能適應現代民主政治發展的要求，地方政府在生態治理過程中必須學會與公民、社會組織進行理性合作，共同協商治理生態問題，以政府的“有所不為”促使其它社會主體“有所作為”。為此，政府要在滿足公眾環境知情權、拓寬環保參與渠道、保障公眾環境權益方面積極創造條件，鼓勵公眾參與環境決策和環境監督；尤其要大力扶持和培育生態民間組織，包括設立生態民間組織發展扶持資金，建設生態民間組織孵化基地，構建生態民間組織公共信息平臺，通過政府購買服務的方式發揮其專業決策咨詢、生態環保宣傳教育的作用，保障成熟的生態民間組織能夠干預和影響政策的制定和實施，促進政府環境治理的效率與質量的提高，引導全社會養成自我約束的生活方式，逐步培育社會主體的自生能力。多元主體參與的生態治理既使政府的環境保護權力、義務置于法律和社會公眾的廣泛監督之下，有利于形成以政府為主體，企業、新聞媒體、社會組織和公民廣泛參與的統一監管機制，又實現了經濟發展與生態治理的良性循環，推動政府與社會對生態治理的相互回應和彼此合作，使生態治理活動成為全體社會成員的共同行動。

[1]趙澤洪，劉利.政府生態服務職能及其實現路徑[J].唯實，2007，(2).

[2]樊繼達. 提供生態型公共產品：政府轉型的新旨向[J].國家行政學院學報，2013，(2).

[3]特里. L.庫珀.行政倫理學：實現行政責任的途徑[M].中國人民大學出版社，2001.63.

[4]姚海娟.政府生態責任的缺失與重構.[J]求索.2011，(6).

[5]蔣俊明.生態文明建設視域下的政府管理模式優化[J].江蘇大學學報(社會科學版)，2012，(2).

[6]金太軍，沈承誠.政府生態治理、地方政府核心行動者與政治錦標賽[J].南京社會科學，2012，(6).

[7]新華社.http://www.hq.xinhuanet.com 2013-04-11

(責任編輯：悠 然)

2015-02-03

王建蓮(1963-)，女，江蘇大豐人，南京市委黨校公共管理教研部主任、教授，主要研究方向為公共管理。

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1672-1071(2015)02-0055-04