國家治理能力現代化的轉型與超越

彭 姝

(深圳市委黨校 廣東 深圳 518034)

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國家治理能力現代化的轉型與超越

彭 姝

(深圳市委黨校 廣東 深圳 518034)

中國的改革正尋求國家治理的現代化轉型，要達成這一改革目標，意味著一系列的解構與重構、變革與發展。具體到政治領域，其邏輯展開至少應包含以下三個方面的調整與轉向：在國家治理理念維度，要實現從權威至上到法治至上的轉變；在國家治理方式維度，要實現國家自主性擴張到國家權力主動讓渡的轉變；在國家與社會關系的維度，要實現從行政吸納社會向多元協商民主的轉變。

國家治理；現代化；轉型

1989年，世界銀行提出“治理危機”概念。此后，“治理”一詞便廣泛地應用于政治學、行政學等各研究領域，形成內涵豐富的現代治理理論。在中國，黨的十八屆三中全會首提國家治理體系與治理能力的現代化，黨的十八屆四中全會進一步提出全面推進依法治國，這意味著全面深化改革的頂層設計已拉開帷幕，國家治理現代化何以實現的相關議題也已經激活。具體到國家治理能力而言，治理理念的解構與重構、治理方式的變革與發展和治理主體關系的轉化與調整，都將是現代化國家治理的題中之義。

一、從權威到法治：國家治理理念從權威至上到法律至上

國家治理理念的價值側重直接決定國家治理能力的培育和發展，要實現國家治理能力的現代化，首先應從觀念層面對傳統的國家治理思想加以審視，并著力構建合乎現代化轉型期需要的新的國家治理理念。

(一)權威回應型治理理念的失靈

1978年中國開啟改革開放后，逐漸走出了一條具有中國特色的社會主義發展道路。在西方學界看來，這條道路的重要特征表現為經濟領域鼓勵市場競爭，政治領域開放有限民主；認為中國的政體具備民主的成分，但始終堅持對集權的強調。研究中國問題的著名美國學者白魯恂曾指出在儒家文化背景下，中國的政體組織形式具有民主與權威并存的傳統，在這種政體形式中，上級對下級的依賴并不弱于下級對上級的依賴，并非依靠壓制就可實現有效的政府管理，而需要頗多參與性，甚至可以說有幾分民主的成分。觀之中國當下的現實，一方面社會主義民主的制度建設和實踐充分發展，另一方面治國理念中對于黨的一元化領導的強調和對于民主集中制效率的推崇，也在事實上呈現出權威至上性在中國政治生活中的深刻影響力。因此，中國政治中權威與民主共存、服從與回應共處，有其深厚的文化傳統，也有其現實的成長環境。

當前的中國需要高效而穩定地推動現代化。對于這樣的一個國家，政治生活中存在一個當然且有力的權威，其優勢是不言而喻的，中國改革開放以來取得的一系列矚目成就即是有力證明。然而，隨著公共事務復雜性程度的提高和社會多元化的發展，權威回應型政治機制失靈的現象已越來越突出，社會參與治理的呼聲與實踐也越來越多見。不僅如此，權威至上的治理理念所帶來的權力制約和監督機制的缺位和失效，使得權力尋租和貪腐幾乎成為一種政治頑疾而難于根治。依靠權威智識和道德自律實現高效治理的理念遭遇空前的挑戰，實現對權威的有效約束從而保護中國民主政治的可持續發展已成為全社會的基本共識和現實努力。

(二)法治至上的理念是國家治理現代化的首要之義

對權威的有效約束、對社會權利的有力保護，必然依靠法治的推進。自1997年中共十五大推行依法治國方略以來，已歷時十余載，中共十八屆四中全會重啟“依法治國”議題，固然體現了黨對法治主題的高度重視，但也內在隱含了對多年來法治建設效果未達預期的深刻反思。總的來看，先前的法治建設成果主要體現為法律規范的完善與法律體系的建設，而短板則在于法治理念的生根和法治規則的落地。

首先，國家治理現代化需要在全社會形成法治至上的理念。治理理念內涵治理主體的多元化和平等化，在現代化的治理格局中，執政黨、政府、社會機構、公民個人等都是政治活動主體，“只要其行使的權力得到公眾的認可，這些部門或個人就可能成為不同層面上的權力中心”。[1]多元化的治理主體要實現在治理過程中的平等參與，則必然要有一個共同承認且公平合理的活動規則，這個規則除法律則無它。并且，徒法不足以自行，要進一步實現法律從紙上條文向行為規制的變現，才能真正促進法治理念的形成。即使基于不同領域、不同層次、不同對象的國家治理活動，可能會有治理主體分工和重要性、參與性程度的不同，也絕不能由其中起到主要作用的主體越過基本的法律規則推行自身的意志。唯如此，法律能真正成為各個主體背后的支撐力量，也才能真正在社會中逐漸形成法治至上的理念和風氣。

其次，社會法治理念的培育又有賴于執政黨的率先垂范，即要嚴格保證執政黨自身嚴格在憲法和法律范圍內活動。無數案例告訴我們，任何政府、任何政治領導人，不管是由世襲而來還是由民選產生，如果沒有法律制約和監督，都會走向權力的濫用乃至腐敗。共產黨作為中國唯一的執政黨，是現代化當然的領導力量，如果黨缺乏法治理念，不能依法執政，甚至破壞法治原則，那么全社會就不可能再有法治產生的土壤。因此，制定“執政黨與公權力機構關系法”等相關法律，來完善執政黨在憲法規定的范圍內活動、依法執政的法律依據，也成為學界的一種聲音。

最后，法治至上意味著法治是國家治理現代化的目標原則而非方式手段。如果以工具主義的態度對待法律，法律則淪為達之于某種目的的眾多手段之中的一種，如果訴諸法律途徑的成本高昂，便利性、有效性比不上非法律途徑甚至是非法手段，投機主義就會戰勝法律原則，即使法律體系再完備也不過形同虛設。落實依法治國的方略，要將憲法和法律作為國家治理的最高原則，對所有機構、個人具有普遍的規范和約束的能力，讓法律不僅成為維護自身利益和權利的保障，也成為自我約束的守則和內在遵循的信條。

二、從自主到自覺：國家自主性的擴張到國家權力的自覺退出

現代文明的一個重要特征就是國家作用的空前發展。隨著上個世紀八十年代國家理論的興起，國家能力(state capacity)建設成為政治學界研究的熱點問題。國家能力建設與國家治理現代化內在皆以善治為目標皈依，而在具體的觀念維度和實踐向度上卻存在一定的錯位。

(一)國家能力概念對國家自主性的強調

“國家自主性”理論認為，國家是“一套自為的組織”，具有自身的邏輯和利益，能夠提出獨立于社會各階級、各成員群體的利益和目標，并采取相關行動，以實現其“潛在的自主性”。[2]要真正實現對公共利益的追求和維護，國家必須有自己的偏好和行動，具體體現為國家通過自身的能力和行為超越不同群體的利益，以提供更多更好的公共產品。埃文思(Peter Evans)在其代表作《回歸國家》中指出，國家本身就是一個行動者，國家具有自主性和能力。

在國內，與“國家自主性”概念形成對應關系的是“國家能力”概念。1993年，王紹光教授和胡鞍鋼教授共同撰寫了《中國國家能力報告》，將國家能力定義為國家(中央政府)將自己的意志、目標轉化為現實的能力，主要包括汲取能力、調控能力、合法化能力、強制能力等。這一定義在某種程度上是對上世紀80年代中國放權式改革所帶來的中央財政汲取能力減弱的現實狀況的回應，同時也為上世紀90年代強化中央權能的改革提供了理論依據。之后，王紹光教授進一步把國家能力分為專斷性國家能力和基礎性國家能力，并將基礎性國家權力細化為強制能力、汲取能力、濡化能力、監管能力、統領能力、再分配能力、吸納能力、整合能力等不同類型。[3]這一概括成為學界援用“國家能力”概念進行相關研究的主要參考。

不難看出，我們對國家能力的認識主要強調了國家自主性的方面，對國家能力的界定強調國家對社會的汲取和吸納，注重國家權力的強制性與擴張性。這種理念較為偏重強化國家能力對推動國家民主化和維護政治秩序方面的積極作用，但對國家能力強化的負面后果則缺少關注。多年來，國家能力的迅速擴張，實際上帶來了權力傲慢的增長和權力約束的空心化；加上傳統的全能主義管理模式慣性的影響，國家權力滲透到社會生活的各個方面，在一定程度上覆蓋和遮蔽了社會自主性的發展。

(二)國家治理能力現代化應內含權力退出的自覺

國家治理能力現代化這一改革目標的提出，在本質上體現了對國家能力的創新性理解和詮釋，意味著對國家能力的重新定義成為可能。有學者指出，國家能力這一概念的提出有特殊的時代背景，有些定義今天已經不合時宜，國家能力要從國家給整個社會提供的服務來定義，要從輸出方面來考量國家能力，要對國家強制力加以限制。這一觀點看到了國家自主性一味擴張的危險，也強調了服務性與受制性應該是國家能力定義的應有之義，但其對國家能力的理解仍然沒有擺脫國家中心論的基調，并不能完整回應國家治理現代化的時代所需。

無論是對國家汲取能力的側重，還是對國家服務輸出的強調，本質上都是在提倡國家自主性的積極擴張。在國家治理現代化轉型的背景下，真正考驗國家治理能力和水平的不是國家權力的大顯身手而是國家權力如何從諸多領域自覺引退。對于該收手的領域，國家權力要約束自己的作為甚至是無為而治，給社會力量讓渡出更多發揮作用的空間。只有讓權力主體深入認識國家能力的限度，抑制權力天生的擴張欲望，并建立科學的權力退出機制,才能有效推進國家治理的現代化。

三、從吸納到容納：從“行政吸納社會”到多元協商民主

“國家現代化轉型的過程，也是執政層不斷地檢視國家能力，發展制度功能以適應社會轉型所帶來的秩序沖擊的過程。”[4]國家權力對自身加以檢視并施以約束只是國家治理現代化改革的起點，其目的在于通過國家權威的合理嬗變與治理方式的有效調整，釋放社會的自主性力量，激活社會天生的時代自適性，形成國家主導與社會自主兩不偏廢的“復合治理”格局。多元協商民主由此在理論和現實意義上皆成為一種可期的選擇。

(一)傳統管理模式強調“行政吸納社會”

“行政吸納社會” 是關于中國大陸國家與社會關系的一種解釋范式，指政府或國家通過“控制”和“功能替代”的方式，將社會的力量吸納進國家體制的范疇，使得市民社會及反抗國家之類的社會結構無法出現。其中，“‘控制’是為了防止民間組織挑戰政府權威；‘功能替代’是通過培育‘可控的’民間組織體系，并利用它們滿足社會的需求，消除‘自治的’民間組織存在的必要性，從功能上替代那些‘自治’的民間組織，進而避免社會領域中出現獨立于政府的民間組織。”[5]隨著社會的發展和改革開放的推進，中國政府對這種行政吸納的體系進行了針對性的改造：“一是讓個人或群體的利益通過政治過程予以滿足;二是讓被限制的政治結構恢復表達功能;三是創新履行表達功能的政治結構。”[6]

不難看出，行政吸納式的國家管理模式正是前面所述國家能力擴張的典型表現。吸納能力作為國家的基礎性能力之一，其運用的原則和方法在于將民間的不同意見和可能的異己力量吸納進國家體制內渠道加以消化或同化，而其內在本質則是借助國家自主性的擴張來覆蓋和防范社會自主性的發展。這種模式被視作中國實現經濟騰飛的同時仍能保持政局穩定的重要經驗，但隨著時間的推移，一元獨大的政治結構難免呈現出因職能超載、消化不良所導致的政治膨大癥癥狀，由此帶來的并發癥則包括黨內難以根治的腐敗和行政體制活力難以遏制的衰退等。

(二)國家治理現代化應發展多元協商民主

作為一種復興的民主范式，協商民主承載了發展社會主義民主理論和改造一元獨大的現實政治管理模式的期待。[7]促進協商民主廣泛多層制度化發展的改革路徑充分體現了對國家治理現代化改革目標的積極回應。

首先，多元協商民主有利于制約公權力的獨大與傲慢，在社會參與領域推動公權力的讓渡與退出。20世紀中后期以來，政府享有超量的管理權能，而無需承擔同等的民主責任，權力的委托與問責的反饋機制不斷虛化，社會對政府權力的擴張難以形成有效制約，造就了行政權力的傲慢與非民主化傾向。協商民主的規則下，所有參與者擁有平等的利益表達機會，其利益訴求擁有被充分討論的權利，因此，“只有協商模式才能規范、建構現代公共行政。”[8]

其次，多元協商民主有利于擴大有序的公民政治參與，促進協同治理的發展。協商民主強調一種廣泛參與的直接民主，強調參與主體的利益相關性和自主協同性。它承認并接受利益多元化的現實，主張以公共利益為目標，而不是單就個人利益討價還價。這種民主形式能夠提高公民政治參與的效能感，培養他們對于差異性的包容態度以及通過理性合作達至共識的自治能力。只有公民具有相應的政治品德和公民素養，國家治理的多元化主體才能由社會自主產生，而不是單純依靠國家的政治動員與行政吸納。正如桑德爾所言：“共享自治意味著與公民伙伴就共同善展開協商，并致力于塑造政治共同體的命運。”[9]

[1]常欣欣.現代國家治理的中國特色與制度自信[J].科學社會主義，2014，(1).

[2][美]西達·斯考切波.國家與社會革命：對法國、俄國和中國的比較分析[M].何俊志等譯，上海：人民出版社,2007.27-28.

[3]王紹光.祛魁與超越[M].北京：中信出版社,2010.125-137.

[4]陶建鐘.社會秩序的生成與建構——風險社會視野下的一種政治學考察[M].杭州：浙江工商大學出版,2014.190.

[5]康曉光，盧憲英，韓恒.改革時代的國家與社會關系——行政吸納社會[A]中國民間組織30年——走向公民社會[C]．北京：中國社會科學出版社,2008.333.

[6]儲建國.當代中國行政吸納體系形成及其擴展與轉向[J].福建行政學院學報，2010，(2).

[7]彭姝.協商民主：國家治理現代化轉型的政治邏輯[J].甘肅理論學刊,2014，(4).

[8]陳家剛.協商民主與政治協商[J].學習與探索，2007，(2).

[9][美]邁克爾·桑德爾.民主的不滿——美國在尋求一種公共哲學[M].曾紀茂譯，南京：江蘇人民出版社，2012.6.

(責任編輯：悠 然)

2015-02-15

彭姝(1982-)，女，湖南汨羅人，中共深圳市委黨校科社教研部講師，武漢大學政治與公共管理學院博士，研究方向為政治過程與社會治理。

D63-3

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1672-1071(2015)02-0051-04