日本社會(huì)治理的新走向

日本社會(huì)治理的新走向

第二次世界大戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)在較短時(shí)期內(nèi)取得了飛速發(fā)展，但同時(shí)也付出了慘重的代價(jià)，引發(fā)了一系列新的問題和挑戰(zhàn)。面對(duì)嚴(yán)峻的社會(huì)形勢(shì)，日本政府逐步放寬了對(duì)于民間組織的管理，并致力于探索新型的官民關(guān)系，推進(jìn)了社會(huì)治理方式的創(chuàng)新。

日本發(fā)展進(jìn)程中的社會(huì)問題

二戰(zhàn)結(jié)束后，日本從戰(zhàn)爭廢墟中急速崛起。1956—1973年，日本實(shí)際國民生產(chǎn)總值每年平均增長10%以上。1968年，日本的經(jīng)濟(jì)規(guī)模躍居全球第二，成為僅次于美國的世界經(jīng)濟(jì)大國。20世紀(jì)70年代，日本進(jìn)入經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長期。這一時(shí)期的日本已經(jīng)在一定程度上實(shí)現(xiàn)基本富裕，國民收入持續(xù)增加，財(cái)富差距逐漸縮小，城市居民生活安定，被稱為“新中間階層”的中產(chǎn)階級(jí)獲得空前成長，國民滿足感大大增強(qiáng)，有“一億總中流”之說。

然而，日本發(fā)展經(jīng)濟(jì)背后付出的代價(jià)也不容忽視。日本走的是一條產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、以政治手段保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路。這種以犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長模式產(chǎn)生的公害問題，嚴(yán)重?fù)p害了市民的身體健康。高速道路、新干線、國際機(jī)場、發(fā)電廠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了一些負(fù)面效應(yīng)，大城市人口過密及大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)的生活方式帶來了環(huán)境、交通、水污染等與市民生活息息相關(guān)的社會(huì)問題。20世紀(jì)70年代，日本政府出臺(tái)了“日本列島改造計(jì)劃”，在大規(guī)模開發(fā)浪潮下，不少歷史建筑物、歷史街區(qū)被拆毀或?yàn)l臨拆毀，一些城鎮(zhèn)和社區(qū)缺乏個(gè)性，地區(qū)文化獨(dú)特性逐漸消失，引起了當(dāng)?shù)鼐用竦膽n慮并極力抗議。

80年代，針對(duì)日本政治腐敗、貪污、浪費(fèi)公款、信息不公開、金權(quán)政治、密室政治等現(xiàn)實(shí)問題，市民要求擴(kuò)大政治參與。要求信息公開的運(yùn)動(dòng)在全國范圍內(nèi)展開。泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后，日本經(jīng)濟(jì)一直未能走出低谷。1995年的阪神大地震和奧姆真理教沙林毒氣事件，令日本安全神話破滅，日本社會(huì)治理處于歷史性轉(zhuǎn)折期。2011年3月11日，日本東北沿岸突發(fā)9.0級(jí)大地震，強(qiáng)震、海嘯與次生的核電危機(jī)災(zāi)難疊加，使日本面臨著二戰(zhàn)后最為嚴(yán)峻的歷史考驗(yàn)。

自上世紀(jì)90年代以來，日本社會(huì)還面臨著諸多嚴(yán)峻的新問題，如：少子老齡化程度日趨加深，老年人的養(yǎng)老保障得不到滿足，終身雇傭制面臨崩潰，契約社員、派遣社員增加，勞動(dòng)環(huán)境惡化，失業(yè)率增高，貧富差距擴(kuò)大，年輕人流向大城市導(dǎo)致地方社會(huì)缺少活力，等等。這些社會(huì)問題引起了國民的普遍關(guān)注。

放寬對(duì)民間組織的管理

1995年阪神大地震之前，日本政府對(duì)民間組織的態(tài)度比較謹(jǐn)慎。阪神大地震后，日本各地市民團(tuán)體、志愿者在災(zāi)后救援工作中發(fā)揮了積極作用，使政府認(rèn)識(shí)到了民間組織的正面作用。1998年出臺(tái)的《特定非營利活動(dòng)促進(jìn)法》降低了非營利組織成立的門檻，使眾多促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的非政府組織、非營利組織較容易獲得合法身份。之后，非營利組織數(shù)量大規(guī)模增長，涉及環(huán)境保護(hù)、反對(duì)戰(zhàn)爭、婦女權(quán)益、社會(huì)福利、城市改造、社區(qū)建設(shè)、國際奉獻(xiàn)、災(zāi)害救助、文化教育等眾多領(lǐng)域。

非營利組織在社區(qū)開展了多種多樣富有創(chuàng)造性的活動(dòng)，不僅滿足了人們的需要，還密切了鄰里關(guān)系，促進(jìn)了情感交流，給地方社會(huì)帶來了活力。一些非營利組織針對(duì)有育兒負(fù)擔(dān)的雙職工家庭，在社區(qū)設(shè)立育兒沙龍，提供圖書借閱和育兒咨詢服務(wù)。一些非營利組織利用學(xué)校放學(xué)后的教室、校園以及既有公共設(shè)施、民間設(shè)施，招募一些熱心公益事業(yè)的社區(qū)居民作為志愿者，在課余和周末為那些雙親上班的中小學(xué)生開展各種活動(dòng)，極大地減輕了父母的負(fù)擔(dān)。針對(duì)日益嚴(yán)峻的老齡化問題，一些非營利組織開展了細(xì)致入微的服務(wù)。如：為身體不好的獨(dú)居老人開辦送餐業(yè)務(wù)，派遣社區(qū)志愿者陪獨(dú)居老人聊天，針對(duì)護(hù)理困難的家庭開設(shè)“托老所”。這些服務(wù)既滿足了居民日常生活的需要，也緩解了政府公共服務(wù)提供不足的困境。

除了在立法上對(duì)非營利組織進(jìn)行支持外，日本政府還在資金、稅收、場地、人員指導(dǎo)等方面鼓勵(lì)其發(fā)展。如：針對(duì)一些從事國際交流和國際援助的非政府組織，外務(wù)省導(dǎo)入了“非政府組織（NGO）事業(yè)補(bǔ)助金制度”；當(dāng)日本NGO在發(fā)展中國家實(shí)施官方開發(fā)援助（ODA）遇到困難時(shí)，政府給予了大力支持；在應(yīng)對(duì)老齡化對(duì)策上，政府采取購買服務(wù)的方式，鼓勵(lì)非營利組織設(shè)立托老所、養(yǎng)老院、社區(qū)福利中心等。

建立政府、民眾、非營利組織之間的新型合作互補(bǔ)關(guān)系

泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后，日本歷屆政府均提出了結(jié)構(gòu)改革的方案與具體措施，主要內(nèi)容之一是建立市場機(jī)制作用下的公共部門管理，大幅度削減政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能和作用。實(shí)踐證明，只依賴行政一元化的服務(wù)，不能滿足居民日常生活多方面的需要。

目前，日本政府和民間已達(dá)成了這樣一種共識(shí)：政府與民眾不是管理與被管理的關(guān)系，而要用治理代替管理，由管理向治理、自治過渡，走一條社會(huì)公共治理的道路，走一條由大政府向小政府轉(zhuǎn)變的道路。

首先，依靠民間組織了解民眾需求。民間組織內(nèi)部匯聚了各類社會(huì)邊緣群體以及居民個(gè)體，代表了不同市民群體的利益和要求。政府與民眾借助民間組織的平臺(tái)，進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。大多數(shù)非營利組織經(jīng)常進(jìn)行調(diào)查、研究，提供分析和專門知識(shí)，并及時(shí)把對(duì)政府的要求、愿望、建議、批評(píng)集中起來轉(zhuǎn)達(dá)政府，向政府提案并監(jiān)督政策的實(shí)施。這種對(duì)政策決定過程與政策內(nèi)容予以批判性的監(jiān)督，對(duì)政府的行為也構(gòu)成了有力的制約。

其次，提倡“新公共”，建立政府、民眾、非營利組織之間的新型合作互補(bǔ)關(guān)系。上世紀(jì)90年代以來，日本中央集權(quán)的官民型社會(huì)已經(jīng)開始變革，政府和民間都在探討一種政府與市民相互合作與協(xié)調(diào)的新模式。2010年，日本政府發(fā)表《新公共宣言》，指出要建設(shè)人與人、地區(qū)與地區(qū)之間的紐帶，建設(shè)一個(gè)合作、富有活力的社會(huì)，特別是在教育、幼兒保育、社區(qū)營造、防止犯罪、防災(zāi)、醫(yī)療福祉等與地區(qū)相關(guān)的領(lǐng)域吸收民眾的參與。

近年來，政府、行政、非營利組織、市民團(tuán)體、社區(qū)居民之間正在形成一種新型互助、互動(dòng)關(guān)系，它們之間既不是對(duì)立的，也不是完全相互依賴的。政府既是管理者，又是被監(jiān)督者。政府通常負(fù)責(zé)制定規(guī)劃、提供經(jīng)費(fèi)支持及進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，具體事項(xiàng)交給非營利組織等民間團(tuán)體來負(fù)責(zé)和運(yùn)營。

擴(kuò)大公民表達(dá) 疏通利益訴求渠道

戰(zhàn)后很長時(shí)間，日本社會(huì)運(yùn)動(dòng)一直持續(xù)不斷。在20世紀(jì)60年代日本經(jīng)濟(jì)高速增長期，各種社會(huì)矛盾激化，不同利益群體對(duì)立嚴(yán)重。勞動(dòng)運(yùn)動(dòng)、政治運(yùn)動(dòng)、學(xué)生運(yùn)動(dòng)在全國展開，如火如荼的安保運(yùn)動(dòng)更是給這一時(shí)期的社會(huì)運(yùn)動(dòng)打上了鮮明的時(shí)代烙印。70年代以后，日本的社會(huì)運(yùn)動(dòng)由政治領(lǐng)域逐漸轉(zhuǎn)到生活領(lǐng)域，消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)、反公害運(yùn)動(dòng)、生活者運(yùn)動(dòng)等“新社會(huì)運(yùn)動(dòng)”成為社會(huì)運(yùn)動(dòng)的主流。這些運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)雖不盡相同，但參與者都希望改變生活現(xiàn)狀，渴望過上一種充實(shí)、富裕、安全的生活。在大拆大建、城市快速發(fā)展的70年代，日本市民發(fā)起了保護(hù)家園、保護(hù)家鄉(xiāng)歷史文化遺跡的運(yùn)動(dòng)，也誕生了不少市民組織。市民組織在民眾和政府之間起到了溝通作用，促使政府在出臺(tái)城市建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的政策中盡可能考慮民眾的要求，官民由對(duì)立轉(zhuǎn)向合作。80年代以來，針對(duì)日本政治中權(quán)錢交易、權(quán)力過度集中等腐敗現(xiàn)象，很多地方要求擴(kuò)大自治，民眾要求擴(kuò)大民主、要求政府多提供服務(wù)、少干預(yù)民間活動(dòng)的呼聲日益高漲，信息公開運(yùn)動(dòng)、居民投票運(yùn)動(dòng)、生活者運(yùn)動(dòng)等要求型社會(huì)運(yùn)動(dòng)開始活躍并逐步興盛起來。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主化進(jìn)程的推進(jìn)，隨著公民參與渠道的擴(kuò)大，社會(huì)運(yùn)動(dòng)由先前那種大規(guī)模的、與政府對(duì)立、抗議、表達(dá)強(qiáng)烈不滿的“對(duì)抗型”，轉(zhuǎn)為向政府提出要求、希望政府重視并予以改變的“要求型”。

公民的廣泛參與是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、和諧的有效手段，是官民共治的社會(huì)基礎(chǔ)。當(dāng)今日本，公民參與政治、監(jiān)督政治、表達(dá)利益訴求主要通過三個(gè)渠道：第一，通過參與非營利組織來參與政治。政府重視公民以及民間組織的自我管理、自我監(jiān)督，給公民以充分的自主權(quán)，政府僅做技術(shù)性指導(dǎo)。第二，當(dāng)前日本公民社會(huì)治理的主要目標(biāo)是加強(qiáng)居民自治，并為此采取了一系列措施，如讓市民參與除共同表決投票方式之外的決策過程、由當(dāng)?shù)鼐用駚硌a(bǔ)充完善政府服務(wù)、城市內(nèi)部分權(quán)等。第三，近年來，在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展方面，越來越多地采用一種“社區(qū)營造研習(xí)會(huì)”（workshop）的市民參與方式，參加者自發(fā)組織、自由發(fā)言、全員參與體驗(yàn)。會(huì)場多選在公共禮堂、美術(shù)館、寫字樓、工作室、學(xué)校教室等。

大力開展公民教育

日本社會(huì)較高的文明程度和國民素質(zhì)，與戰(zhàn)后以來日本社會(huì)重視公民教育有著密切的關(guān)系。其公民教育主要通過以下渠道：

一是遍布日本各地的公民館。公民館經(jīng)常舉辦以青少年為主要對(duì)象的文化補(bǔ)習(xí)、定期講座、展覽會(huì)、討論會(huì)。

二是包括都道府縣圖書館、市町村圖書館在內(nèi)的各個(gè)公立圖書館、婦女中心、展覽館、藝術(shù)館等。

三是學(xué)校對(duì)學(xué)生進(jìn)行公民教育，“在全體有國籍的人中間確立起共同的價(jià)值觀”。

四是企業(yè)也注重對(duì)員工特別是新員工的培養(yǎng)，培養(yǎng)他們的技能、知識(shí)以及人際交往能力，還對(duì)員工進(jìn)行企業(yè)價(jià)值觀、企業(yè)責(zé)任、企業(yè)作風(fēng)、企業(yè)良心等內(nèi)容的教育。

五是市民們通過參與非營利組織的活動(dòng)提升了自己的公民素質(zhì)。大多數(shù)非營利組織都將吸引廣大市民參與作為組織發(fā)展目標(biāo)之一，并且重視對(duì)會(huì)員和市民的培訓(xùn)。

（ 胡 澎 ）