從救災捐贈角度分析災害社會治理政策發展

王東明

從救災捐贈角度分析災害社會治理政策發展

王東明

國家鼓勵和支持社會組織依法協助政府開展災害救助工作。自然災害救助遵循的“以人為本、政府主導、分級管理、社會互助、災民自救”的原則，就體現了多主體協作救災的治理內涵。從汶川到玉樹再到蘆山，每次重大自然災害發生后，社會組織都在不斷探索適合它們參與災害救助的新領域、新業務和新方式。實踐證明，社會組織在救助資金募集、志愿服務開展、災后重建支持等方面發揮著越來越突出的作用。社會組織已然成為政府主導下的自然災害救助工作不可或缺的力量。但在救災實踐中，社會組織參與災害救助的不斷拓展和深入與政府救災的主導職責、統籌思維、監管方式又時有沖突，亟需進一步完善災害救助治理政策。

一、救災捐贈政策的發展與爭議

以調節政社關系為核心的災害救助治理政策，主要是協調和支持以社會組織為主的社會力量通過有效方式有序參與災害救助，并引導和監督救災捐贈款物等資源安全用于災害救助，實現政府與社會合作救災效果的最大化。當前我國的自然災害救助治理政策，其一要涉及救災捐贈，并且是由管理政策逐漸演變而來。救災捐贈是自然災害發生時，有組織、有管理的以救災為目的的捐贈活動，并且捐贈人對捐贈款物的使用有明確意向，如適用范圍、地區等，但不指定特定受益人的捐贈。重大自然災害發生后，率先響應并在災害救助中發揮重要作用的是具有公募資質的紅十字會、慈善會及公募基金會等社會組織。但是，在上世紀90年代救災捐贈剛起步時，相關政策主要針對境外捐贈款物的管理使用，以政府部門為主，并不涉及政府與社會組織關系問題。例如，1988年云南西南部發生強烈地震，國際社會給予關注并主動提供了援助款物，為此，民政部向云南省民政廳發出了《關于做好外援抗震救災款物接收、發放、使用、管理工作的通知》（民救函〔1988〕289號）；1991年我國安徽、江蘇等省份遭受嚴重洪澇災害后，中國“國際減災十年”委員會代表政府向國際社會發出支援災區的緊急呼吁，國際社會積極響應，捐助了大量救災款物，為此，國務院辦公廳發出《關于做好境外救災援助和捐贈款物管理工作的通知》（國辦發明電〔1991〕20號），除政府部門外，也僅涉及群眾團體。直到經歷了2008年汶川地震和2010年玉樹地震兩次大規模救災捐贈實踐，政府與社會組織在災害救助中的關系問題才引起重視。

2008年汶川地震救災捐贈實踐充分彰顯了社會組織資源募集能力，國務院及民政部、財政部等有關部委針對救災捐贈出臺了一系列文件，反復強調款物管理使用的規范與安全。在汶川地震災后恢復重建對口支援的大背景下，地方上的捐贈資金多數由地方政府統籌用于對口援建，中國紅十字會總會、中華慈善總會及中國扶貧基金會等全國性基金會獨立安排使用捐贈資金。雖然有專家對汶川地震捐贈資金絕大多數由政府統籌使用的模式提出了質疑，但當時并沒有引起社會過多爭論。2010年玉樹地震發生后，針對玉樹地震災區的特殊情況，民政部等5部委制定了《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》（民電〔2010〕89號），其中要求“13個全國性基金會分別將捐贈資金撥付青海省民政廳、紅十字會、慈善總會任一賬戶，由青海省依據國務院有關規定、相關法律法規以及本辦法有關規定及時撥付實施方”的規定，引發了社會的激烈爭論。社會強烈呼吁政府的救災捐贈管理政策做出變革，實現政府主導與社會組織獨立運作之間的均衡，更好維護捐贈人、受贈者和受益人權益。

二、導向機制的建立及其實踐

2012年7月，李立國部長在全國民政工作年中分析會上明確提出，民政部將盡快建立救災捐贈導向機制，發生重特大自然災害進行社會捐贈動員時，民政部門不再指定個別或者少數公益慈善組織接受捐贈。導向機制的主要內容包括兩項，一是建立需求導向，量化災區不同階段需求內容，統一發布需求信息，引導救災捐贈活動有的放矢；二是建立組織導向，公開公益慈善組織目錄和活動信息，引導捐贈者向年檢合格、評估等級高的公益慈善組織捐贈，發揮優秀公益慈善組織的骨干作用。2012年11月，民政部發出《關于完善救災捐贈導向機制的通知》（民發〔2012〕208號）。該通知要求各級民政部門發揮救災捐贈引導、服務和監督職能，支持社會組織依法開展救災捐贈活動，加強捐贈信息公開和社會監督，形成政府、社會組織、公眾之間良性互動的救災合力。

2013年四川蘆山地震發生后，民政部接連發出《關于四川蘆山7.0級強烈地震抗震救災捐贈活動的公告》《關于社會組織接收和使用四川蘆山“4·20”強烈地震救災捐贈款物統計情況的通報》《關于盡快落實蘆山地震抗震救災捐贈資金使用事宜的公告》《關于做好蘆山“4·20”強烈地震抗震救災捐贈資金支持災后恢復重建工作的通知》等系列文件，成功應用救災捐贈導向機制，取得較好社會反響。以《民政部關于完善救災捐贈導向機制的通知》為基礎、《民政部關于四川蘆山7.0級強烈地震抗震救災捐贈活動的公告》為代表的四川蘆山地震救災社會參與管理新模式，被評為2013年公益慈善事業十大熱點事件之一。

救災捐贈導向機制僅是自然災害救助治理政策發展的開始。不管是加快推進政社分開、發揮政府和社會兩方面積極作用、努力形成救災合力的外在要求，還是順應政府應急管理從強調部門協作聯動發展到注重支持和推動社會協同的內在要求，必須借助社會治理的理念制定支持社會組織參與災害救助的相關政策，并明確加強救災社會治理的政策目標。

三、加強救災社會治理的可行路徑

加強救災社會治理應從資源調配、規范行為、加大扶持、信息公開等方面下功夫。一是調節社會力量和資源在減災救災領域的分布。綜合運用多種手段，調節有意參與災害救助的各方社會力量和資源投入領域，改變過于集中在救災應急和災后恢復重建階段的狀況，鼓勵和支持社會力量和資源加大對減災和備災的投入。引導社會組織將有限資源投入到多災易災地區的社區減災和備災能力建設上。二是規范社會組織依法募集和高效使用救災資源。建立完善救災捐贈需求信息發布、捐贈資金用于災后恢復重建等機制。支持骨干社會組織牽頭建立民間救災協調機制，引領社會組織協調行動并與政府救災應急工作相銜接。積極引導社會力量將有限資源理性投入救災應急和災后重建，促使社會組織對捐贈款物、志愿服務等資源的投入與政府的應急安排和災后恢復重建規劃要求相一致。三是支持社會力量提供減災救災專業服務。鼓勵和支持自然災害風險和影響評估、受災群眾需求評估，災后心理援助、災害社會工作、災后家庭生計恢復等專業服務開展，政府部門要注重發揮社會力量在減災救災專業服務提供方面的優勢，綜合運用購買社會服務、鏈接捐贈資源、組織志愿服務等手段支持社會力量根據受災群眾需求和減災救災工作需要提供各類專業服務。四是加強減災救災信息管理和服務。進一步規范減災救災信息采集、報送、核實、更新、公開等工作要求，加大救災信息公開力度，對于公眾和社會組織的減災救災信息咨詢，在不涉及國家秘密的情況下，及時給予力所能及的答復。與媒體建立開展全面的合作，提供多樣的減災救災信息產品。

國家減災中心）