關于政府購買養老服務指導理念的思考*

周兆安 周 濤 張旻宇

關于政府購買養老服務指導理念的思考*

周兆安 周 濤 張旻宇

隨著人口老齡化的逐步加劇，政府購買養老服務越來越成為我國化解養老難題的重要舉措，因而成為我國政府和社會各界關注的重要問題之一。基于上述原因和研究興趣，我們在2014年對長沙、廣州兩城市的政府購買養老服務進行了集中調研，本文基于調研發現并進行相應的思考，試圖提出政府購買養老服務應確立的幾個主要指導理念。

一、人口老齡化和政府購買養老服務

全球在21世紀迎來了人口老齡化的時代。占世界人口總數1/5的中國在1999年進入老齡化國家的行列之后，一直在“跑步”前進。隨著人口老齡化、高齡化的加劇，失能、半失能老年人的數量也在持續增長。因此，應對老齡化是我國政府在21世紀面臨的一大挑戰。

政府與社會組織在公共服務領域的合作是化解諸多社會問題的良策之一。自上世紀90年代英國率先在公共服務和公共物品供給領域提出公私合作理念以來，其逐步進入我國養老服務領域，經過部分城市十多年來的探索和實踐而成為我國化解養老難題的重要舉措。政府向社會組織購買養老服務，就是政府與社會組織在養老服務領域的一種合作過程。具體而言，我國政府購買養老服務的運作模式主要包括行動主體、服務內容和實現形式等。第一，該模式涉及三大行動主體，即需求主體、購買主體和承接主體。第二，其內容一般包括居家養老服務、社區養老服務、機構養老服務、養老服務人員培訓、養老評估方面服務。第三，其實現形式是購買，涉及資金來源、購買程序、監管方式等相關規定。無論是從長遠發展還是從現實情況來看，政府購買養老服務都是我國政府和社會合力應對老齡化時代的重要舉措。但是，由于政府購買養老服務在我國起步較晚，在具體實踐中還存在許多值得探討的問題。

二、政府購買養老服務中普遍存在的問題及原因分析

（一）長沙市、廣州市政府購買養老服務存在的主要問題

1. 老年人的需求難以得到滿足。通過對兩市部分養老機構的調研發現，老年人的以下需求往往難以得到滿足：個性化需求、精神慰藉需求和“醫養結合”的需求。第一，無論是居家養老服務，還是社區養老服務或機構養老服務，都不同程度地存在政府“一刀切”式的“配菜”服務供給模式，容易造成老人、家屬、工作人員和社會組織或養老機構相互埋怨、相互指責的局面。長沙市一公私合營的服務公司負責人認為這種局面的持續存在主要是機構的人手不夠，服務流程缺乏規范。第二，在養老服務需求“經濟支持、日常照料和精神慰藉”的基本框架中，精神慰藉往往最難滿足，也最容易被忽視。第三，由于醫療事業和養老服務長期以來一直處于條塊式分割，加之醫療資源相對短缺、社會組織或養老機構資金短缺等原因，“醫養結合”工作的推進阻力重重。

2. 社會組織賴以生存和發展的條件有待完善。資金、人才和制度是社會組織賴以生存和發展的基本條件，但從目前來看，各項條件均不成熟，資金和制度尤甚。從2013年開始，政府購買養老服務的承接主體由社會組織擴展至社會力量，社會力量一般是指社會組織、養老企業和公辦民營的養老機構等非官方性的各類組織。從正在承接政府購買養老服務的社會力量來看，主要存在難以及時獲得政府購買服務的費用、成長所需的社會環境較不成熟、政府的相關制度配套尚不完善、員工流失率高和招聘難的雙重困難、同類組織的不平等競爭等問題。

3. 政府的政策設計和監管體制有待完善。就目前而言，購買主體存在的問題主要有：首先，政府購買養老服務涉及多個同級政府部門，很容易形成各自為政的局面。其次，由于政府購買服務是最近十多年興起于部分經濟發達省份的城市，人們的了解和認識并不全面。第三，政府在評估和監管方面干預過多。地方政府部門是主要的評估和監管方而非服務的享用者，違背了“誰享用誰評估”的一般性原則。第四，比較完善和有效的政府內部監督管理制度和社會對政府的監督體制尚不完善。

（二）問題背后的原因分析

誠如上文所言，政府購買養老服務涉及到多個行動主體，并且在具體實踐中又是一個極其復雜的過程，加之我國東西部經濟發展差距較大，因而很難形成一個全國性的工作模式。但是，其背后多多少少隱藏著一些共同性的制度和文化因素。具體而言，第一，隨著“少子化”時代的來臨，大多數家庭都存在“代際傾斜”的問題，老年人的需求很容易被忽視，傳統文化中的敬老觀念也逐步被消解；第二，隨著中國社會轉型和人口的大遷徙，大量年輕人、農民工離開自己的家鄉進入異地或城市工作甚至定居，因而產生了大量的“留守老人”和“空巢老人”；第三，由于服務型政府理念尚未完全融入政府的行為之中，在具體工作執行中容易忽視部分被服務人群的需求和個性差異等。總之，我們認為在牽涉多個行動主體、實踐過程復雜、制度文化環境差異較大的政府購買養老服務中，要實現有序的執行和合作，需要建構能夠被各個行動主體接受或內化的價值理念。

三、政府購買養老服務應有的指導理念

（一）悅納老人。“悅納”一詞更多的是從個體層面談論自我接納及自我接受。然而，從個人和社會的關系來看，個人是構成社會的基本單位，處在中間的家庭是連接二者的基本紐帶，因此我們認為，無論個人處于哪一個生命階段，都要從自我的角度接受人人都會變老這樣一個客觀事實，以此為起點推演到家庭理念和社會理念。這樣，我們試圖使用悅納老人來從自我擴展至家庭和社會的養老理念。盡管老年人在歷史上被認為是具有極高價值的社會成員，但隨著現代化和社會變遷的沖擊，尊老敬老的傳統文化漸被消解。因此，個人的教化和重塑是應對老齡化社會的基本前提，也是國家主導養老事業的基本起點。

（二）回歸家庭。自古以來，家庭就是承擔養老最重要和最基本的組織單位，但隨著國家在養老服務領域的逐步介入和干預，國家在養老領域的作用越來越重要，“去家庭化”的主張開始顯現。但是，無論社會經濟如何發達，家庭永遠是人們最理想的養老棲居地。因此，盡管政府購買養老服務具有很強的“國家主導性”，但基于家庭對于個人生命歷程的不可替代性、尊重我國傳統養老文化以及吸收西方國家近些年從機構養老向家庭養老回歸的經驗，我們在政府購買養老服務中要逐步融入“回歸家庭”的理念，合理劃分國家、家庭以及市場在養老領域的職責，防止責任的偏離和可能出現的責任推諉。

（三）問需于民。政府購買養老服務是政府利用行政手段干預社會事務的政府行為，具有很強的國家主導性。因此，在具體執行中要尊重民意、傾聽民聲，尤其要解決目前政府購買養老服務中普遍存在的“政府配菜”之弊端。事實上，中央政府相關部門已明確提出“以老年人基本養老服務需求為導向，將政府購買服務與滿足老年人基本養老服務需求相結合”的相關要求。在具體實踐中，廣州市的相關經驗值得學習，即相關部門在評估群眾需求的基礎上，篩選相應的服務項目，設定具體服務指標、人員配備、服務要求等標準，由民辦社會工作服務機構根據群眾需求提供更加人性化、專業化、多樣化的服務。

（四）公私合作。公私合作理念肇始于上世紀90年代的英國，也是目前我國政府購買養老服務得以實踐的理念源頭。事實上，從近幾年中央政府頒布實施的養老政策來看，公私合作的政策主張愈發明顯，特別是養老服務承擔主體由“社會組織”向“社會力量”的變化，體現出我國政府在解決老齡化問題上國家與社會通力合作的基本思路。另外，在公私合作中，我們要注意政府購買養老服務中的主體平衡性，政府、家庭和市場是圍繞老年人這一中心主體而展開的互動合作格局，因而中心主體不是政府或市場，政府要扮演好協調者、服務者和家庭無法承擔養老服務時的“補位者”等角色。

（五）政社分開。政府購買養老服務是構建多元參與的公共管理新格局的產物，需要“政社分開”。“政社分開”的本質是改革，就是要在公共管理和公共服務中促進實現社會各類角色的合理分化，讓政府不再承擔全能者的角色，努力實現向社會放權和釋放更多的公共空間。實現政社分開要重視兩個關鍵環節，一是政府在轉移職能和責任的同時也要向社會組織轉移公共權力和資源；二是要積極培育社會組織的發展和能力建設。事實上，在調研中也可以發現，大量的社會組織或養老機構具有“官方”背景，一些草根組織也有“攀附”政府的強烈愿望，究其原因就是政府依然控制著大量的公共權力和資源，“政社分開”改革推行力度不夠。因此，“政社分開”仍然是我國政府購買養老服務的基本方向，也是政府購買養老服務的基本理念之一。

（作者單位：湖南省長沙民政職業技術學院）

* 湖南省高校科研青年項目（11B010）；湖南省2012年哲學社會科學基金項目（項目編號：12YBA018）