論公共治理的基本策略

劉家明

（嘉應(yīng)學院 政法學院，廣東 梅州 514015）

論公共治理的基本策略

劉家明

（嘉應(yīng)學院 政法學院，廣東 梅州 514015）

當代宏觀環(huán)境、治理復雜性和治理的本質(zhì)屬性產(chǎn)生了對公共治理戰(zhàn)略的需求。根據(jù)治理理念和戰(zhàn)略管理原理，探討公共治理的基本策略十分有必要。這些基本策略包括：網(wǎng)絡(luò)整合與協(xié)同治理，戰(zhàn)略績效管理與問責型治理，多邊公共平臺與平臺型治理，社會資本培育與治理文化建設(shè)，陽光治理與透明政府建設(shè)，分類型、分重點與預防治理，治理工具選擇的多元綜合策略。

公共治理；治理戰(zhàn)略；協(xié)同治理；治理工具

公共治理的實質(zhì)決定了其戰(zhàn)略性特征。當代公共治理的宏觀環(huán)境、治理過程的復雜性產(chǎn)生了對公共治理戰(zhàn)略的需求。因此，根據(jù)治理的理念和戰(zhàn)略管理的原理、方法，探討公共治理的基本策略十分有必要。

一、網(wǎng)絡(luò)整合與協(xié)同治理策略

1.網(wǎng)絡(luò)化治理與網(wǎng)絡(luò)協(xié)同。網(wǎng)絡(luò)化治理具有鼓勵創(chuàng)新、增加靈活性和決策民主等主要優(yōu)勢，從協(xié)同政府、第三方政府到網(wǎng)絡(luò)化政府意味著更高的公私合作程度和更強的網(wǎng)絡(luò)管理能力，公共治理當前最緊要的問題，就是如何靠管理多元化的網(wǎng)絡(luò)來創(chuàng)造公共價值。［1］協(xié)商治理的戰(zhàn)略，只是要求利益相關(guān)方形成合作參與和民主協(xié)商的治理網(wǎng)絡(luò)，但網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的建構(gòu)、資源和能力的整合、網(wǎng)絡(luò)運作的管理、治理行為的協(xié)同是協(xié)商治理戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵。根據(jù)協(xié)同學理論，社會大系統(tǒng)內(nèi)部性質(zhì)不同、功能各異的各個子系統(tǒng)分工協(xié)作，才能使公共治理從混亂、無序到和諧、有序，最終滿足協(xié)同治理的整體要求。在復雜性社會，協(xié)同治理能夠充分發(fā)揮政府、私營部門、社會組織及群體、公民個人等治理主體各自在資源、技術(shù)、信息、知識、能力等方面的優(yōu)勢，因而，網(wǎng)絡(luò)的整合協(xié)同是公共治理的最佳策略和理想模式。由于沒有任何單獨的行動者能夠單方面地決定公共治理的過程，網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理強調(diào)公共治理的多中心、多主體、多機制、多方法等子系統(tǒng)和子要素之間的相互協(xié)作與相互協(xié)調(diào)，促進各方行動的整體功效和利益融合。

2.網(wǎng)絡(luò)整合基礎(chǔ)上的協(xié)同治理。協(xié)同主要針對的是動態(tài)的治理行為及其功效，協(xié)同的行為及其功效受制于網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)及其整合的程度。因此，治理活動的協(xié)同是建立在網(wǎng)絡(luò)整合的基礎(chǔ)上。整合是為了實現(xiàn)系統(tǒng)目標而將子系統(tǒng)、要素通過某種途徑和方式有機地結(jié)合，使之成為一個動態(tài)有序的整體，發(fā)揮出各子系統(tǒng)單獨無法發(fā)揮的功能。整合可以克服特定子系統(tǒng)的缺陷和弊端，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。網(wǎng)絡(luò)整合的關(guān)鍵是選擇適當?shù)膮⑴c者和資源，創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)的運行環(huán)境。例如，參與平臺和溝通、反饋渠道。關(guān)系的均衡與平等，共同分享的政治觀點，技能知識的互補，相互了解與信任是整合的基礎(chǔ)。［2］協(xié)作的需要源自參與者之間相互依賴的需要，利益相關(guān)方整合成網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)生了協(xié)同的需要和基礎(chǔ)，接下來就是形成彼此認同的、清晰具體的共同治理目標和愿景，目標和方向的一致是協(xié)同的前提。治理活動的協(xié)同關(guān)鍵在于行動機制的協(xié)同以及在長期治理過程中形成的信任和默契。

二、戰(zhàn)略績效管理與問責型治理策略

1.戰(zhàn)略績效管理的實施重點。就是從治理戰(zhàn)略目標體系出發(fā)，通過績效計劃系統(tǒng)、績效評估和問責機制，將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為行動的過程，從而為治理戰(zhàn)略的成功實施奠定可靠的基礎(chǔ)。可從如下4個方面著手：第一，要在科學發(fā)展觀和和諧理念的指導下，以戰(zhàn)略目標為導向，以治理戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，將戰(zhàn)略貫穿于治理過程的始終，將滿足公共需求、實現(xiàn)公眾滿意作為公共績效的最終標準。第二，根據(jù)平衡記分卡的基本原理，將戰(zhàn)略目標分解為關(guān)鍵績效指標，從戰(zhàn)略行動中識別關(guān)鍵成功因素，為戰(zhàn)略實施和戰(zhàn)略評估提供行動的框架和突破口。第三，不僅注重治理期終的績效評估和問責，更要注重治理前期的績效計劃，治理活動過程中的績效跟蹤、指導和改進，還要注重治理后期的績效診斷、整改和績效提升。第四，在績效管理過程中，通過對政府績效管理體系功能與價值的審視、對政府績效管理制度的評審以及對績效評估主體、指標體系、方法體系、評估程序等績效評估系統(tǒng)的再評審來審查績效評估體系存在的問題，不斷完善績效管理系統(tǒng)。

2.問責型治理的完善策略。公共治理戰(zhàn)略必須有一套責任機制來落實，問責型治理機制是戰(zhàn)略績效管理的動力。多元治理主體的責任與責任履行方式的多樣性，決定了問責類型的多元化。問責的類型必然涵蓋社會問責、行政問責、政黨問責、經(jīng)濟問責、專業(yè)問責、民主問責等多種方式。針對過去問責制行政化的弊端和困境，第一，公共治理應(yīng)基于契約與法治、信息透明與數(shù)據(jù)支持、競爭與權(quán)力制衡、民主與倫理規(guī)范的責任履行過程與責任實現(xiàn)機制，重點推進非黨政主導的法治問責、社會問責與民主問責相結(jié)合的綜合問責模式。第二，公共治理責任的履行，需要內(nèi)、外部控制機制相結(jié)合，以市場化、競爭與問責文化作為公共治理責任的外部驅(qū)動力量，以治理主體的責任意識、倫理規(guī)范和個人權(quán)益作為內(nèi)部驅(qū)動因素。法治化是問責型治理策略的戰(zhàn)略取向，應(yīng)以健全的法治體系、責任體系、績效管理體系與治理機制作為治理問責的制度前提，以信息制度、民主制度、競爭與制衡機制為保障機制。第三，要完善問責型治理的實施機制，主要包括：回應(yīng)與交互機制、審計機制、信息披露機制、聽證檢查與爭議解決機制、評估機制、整改機制、獎懲機制。

三、多邊公共平臺與平臺型治理策略

1.多邊公共平臺的內(nèi)涵。政府與其他部門、組織、群體的合作共治，要借助一定的條件、渠道、設(shè)施與技術(shù)，即需要借助平臺的運行環(huán)境與機制才能實現(xiàn)。平臺作為資源與能力的集合體，適合于復雜性公共事務(wù)的綜合治理。多邊公共平臺是指基于民主平等的主要價值指向，聯(lián)接政府生態(tài)系統(tǒng)成員中的多邊群體，提供具有公平、共享、透明等為主要特征的機會、條件、環(huán)境與規(guī)則，由法律政策、制度機制、資源保障、空間、條件構(gòu)成的治理支撐系統(tǒng)。多邊公共平臺是公共品供給的一種集約化運行模式，也是公共治理的平坦化機制，其實質(zhì)是在水平思維、民主平等理念的指導下，公平正義價值取向的價值創(chuàng)造模式，是集制度、技術(shù)、信息及其他資源為一體的綜合解決方案。［3］

2.平臺型治理的創(chuàng)價路徑。第一，通過治理伙伴的資源整合、能力集成、流程協(xié)同，從而產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)聚集效應(yīng)，實現(xiàn)了公共服務(wù)的一體化、一站式供給。第二，基于多邊平臺的多元權(quán)利主體間的權(quán)利分享、廣泛而平等的參與、對話協(xié)商等運行機制創(chuàng)造了民主、公平的價值；通過標準化、平坦化運作，有助于實現(xiàn)公共服務(wù)平等的價值；通過穩(wěn)固根基，為治理參與方創(chuàng)造一種安全保障，為公共事務(wù)的合作共治奠定了基礎(chǔ)。第三，通過借助模塊化的動態(tài)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公共服務(wù)多樣性、柔性的人性化價值。第四，通過平臺的延伸和平臺之間的移植，使資源和業(yè)務(wù)進一步整合，有助于公共利益的增加；通過平臺之間的兼容與對接，實現(xiàn)跨平臺間的共享與協(xié)作。第五，通過政府等公共部門的平臺型領(lǐng)導，有助于創(chuàng)造一種規(guī)范化、透明化、平坦化、制度化的秩序價值。多邊公共平臺的優(yōu)勢以及屬性，使得平臺能夠支撐、兼容多元，甚至相互沖突的公共價值，為民主、公平等政治價值的實踐落實提供了可行性，為公共事務(wù)治理與政府的掌舵提供了路徑與方向。

四、社會資本培育與治理文化建設(shè)策略

1.社會資本對于治理文化建設(shè)的價值。以治理文化為根基的公共治理軟資源戰(zhàn)略和強社會戰(zhàn)略必然注重社會資本的培育。社會資本是在公民社會中積累的一種社會資源，主要是一種精神資源、道德資源與合作網(wǎng)絡(luò)資源，以信任、規(guī)范、合作為核心特征，表現(xiàn)為公民在公共事務(wù)治理方面的合作、信任和相互寬容等精神和美德。社會資本著重于那些文化價值和態(tài)度，這使得公民容易產(chǎn)生合作、信任、理解和彼此共鳴的傾向；社會資本很重要，因為它形成了一股力量。這種力量能提高社會凝聚力，“把人們從缺少社會道德心或共同責任感的利己主義者和以自我為中心的算計者轉(zhuǎn)變?yōu)槔婀蚕怼⒇熑喂矒陀猩鐣娓械纳鐣蓡T”。［4］因此，豐富的社會資本有利于創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，培養(yǎng)公民誠信、守法、負責、公平、合作的公共治理精神，從而降低公共治理的合作交易和監(jiān)督管理成本，提高社會自治的能力和社會運行的效率。

2.社會資本的培育路徑。第一，以政治文明建設(shè)為前提。政治的民主化、法治化為社會自治騰出了廣闊的空間，社會組織的發(fā)展離不開政治空間的拓展，必須擺脫行政體制的重重束縛。政治文明建設(shè)要求政治系統(tǒng)改革創(chuàng)新、開放包容、嚴格法治，注重社會正義，如果法律制度在實現(xiàn)誠信、守約、公平、團結(jié)等方面創(chuàng)造出“無瑕疵的記錄”，那么信任等社會資本就會增加。［5］政治文明建設(shè)在社會資本的培育過程中只能起到創(chuàng)造必要條件、教育和掌舵的作用，但不能用政治機制直接干預或強制推行社會資本的積累，要讓社會資本在廣闊的政治空間、文明的政治氛圍中形成自主自發(fā)的道德秩序。第二，大力發(fā)展社會組織，培育社會網(wǎng)絡(luò)。帕特南指出，培育社會資本的環(huán)境是各種水平型的社會自治網(wǎng)絡(luò)，民主平等的社會網(wǎng)絡(luò)會使公民學會如何參與、合作、互惠，從而促進普遍信任和互惠的擴展，最終提高公共治理的績效。［6］因此，必須推進非政府組織、非營利組織自主化、自治化的發(fā)展，放松管控，授權(quán)賦能，致力于發(fā)展公私伙伴關(guān)系。第三，積極培育公民精神。密爾認為，造就理性、寬容、妥協(xié)、負責任的優(yōu)秀公民，培育積極參與的公民精神——即培養(yǎng)社會資本——是良好政府的第一要素和幾乎全部目的。［7］提供治理參與平臺，鼓勵公民參政議政，降低參與成本，在法理型信任基礎(chǔ)上逐漸推進政府與社會以及公民社會內(nèi)部的關(guān)系型信任。第四，通過輿論引導、政府營銷、社會營銷、學校教育、志愿行動等多種渠道進行公民教育，培養(yǎng)公民的理性精神、平等意識、合作態(tài)度、法制水平、愛心和誠信等美德，倡導志愿精神，重拾社會誠信和道德良心。

五、陽光治理與透明政府建設(shè)策略

1.陽光治理與透明政府建設(shè)的必要性。由于現(xiàn)代社會分工和專業(yè)化繼續(xù)增強，公共治理的復雜性和信息成本的存在，公共治理主體之間的信息不對稱現(xiàn)象愈發(fā)嚴重。信息不對稱會嚴重降低市場和社會的運行效率，產(chǎn)生“逆向選擇”、道德風險、公共池塘問題和委托代理等問題，造成搭便車等集體行動的囚徒困境。信息作為一種稀缺的資源，成了公共需求，同時，也是公眾參與治理的一種權(quán)利。現(xiàn)代公共治理的過程，就是政府與公眾在信息透明的條件下，通過開誠布公的協(xié)商與參與，以尋求政治合法性和增進公共利益的過程。治理必定會越來越多地包括公民與政府之間開誠布公的會話，協(xié)商與合作必須以信息透明為基礎(chǔ)。只有當民眾擁有最多的信息時，民主才會最好的運轉(zhuǎn)起來。因此，公共信息的自由流動與傳播，對于發(fā)展民主政治，實現(xiàn)公共事務(wù)合作共治不可或缺。世界銀行聯(lián)合國、OECD等國際組織紛紛表示，信息公開、透明是良好治理的必備要件，且可以加強政府責任。當前，公共治理的透明性已被視為善治的公認標準之一。諾獎得主斯賓塞提出的信號傳遞模型告訴我們，為了解決公共治理活動中存在的信息不對稱，政府作為信息優(yōu)勢方，為了信譽（政治合法性、公共責任），選擇某種信號，首先將自己的信息披露出來，以便信息劣勢方識別；信息劣勢方（公民和其他社會組織）發(fā)出判別信號或進一步誘使優(yōu)勢方披露信息；劣勢方在確認優(yōu)勢方的信號后，與優(yōu)勢方簽訂合作合同。公共治理的后現(xiàn)代話語指向，實際上是一種信息溝通的過程，政府在公共能量場和信息制度建設(shè)中負有不可推卸的責任。

2.陽光治理與透明政府的建設(shè)方式。第一，必須在服務(wù)理念、法治理念和責任理念的指導下，確立以下關(guān)于信息的行政倫理：視信息公開為公共服務(wù)和公共治理的基本手段；視信息透明為義務(wù)和責任，而不是可為可不為；視公務(wù)信息為公共資源，防止信息壟斷與腐敗。第二，在理念和倫理轉(zhuǎn)向的基礎(chǔ)上，陽光治理一靠法治，二靠技術(shù)。政府信息公開法，不僅要求政府的機構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限和主要職責的公開；而且要求政府所有的規(guī)定、決定公之于眾，且接受公眾的參與和監(jiān)督；還要設(shè)計與行政公開原則相匹配的程序制度，諸如通知制度、咨詢制度、告知權(quán)利制度、說明理由制度、聽證制度等，實現(xiàn)行政行為的公開；以及公民對社會敏感問題的信息公開申請，如三公經(jīng)費，只要不屬于依法應(yīng)保密的范圍，都應(yīng)向社會公開。在技術(shù)方面，主要運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，完善電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，通過門戶網(wǎng)站、電子郵箱、電子投票、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、博客問政、網(wǎng)上論壇等信息手段和工具建設(shè)透明政府并推動陽光治理。

六、分類、分重點與預防治理策略

1.分類治理的依據(jù)和前提。分類是根據(jù)公共服務(wù)需求的不同性質(zhì)、特征進行劃分和歸類，以便找出公共事務(wù)治理的規(guī)律性。因此，第一，分類治理是復雜性治理的重要策略，有助于簡化公共治理的復雜性，為治理職能、能力和資源的整合奠定基礎(chǔ)。分類不是簡單的類型劃分，而是根據(jù)公共事務(wù)的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，首先進行綜合，避免公共事務(wù)的零碎化，將相同或相似的事務(wù)合并，不同事務(wù)分開，初步劃分出治理的不同領(lǐng)域，如公共危機治理、腐敗治理等領(lǐng)域。然后，根據(jù)治理的結(jié)構(gòu)屬性、程序需要和機制類型，將行政管理、自治管理、聯(lián)合治理分開，對治理領(lǐng)域進一步劃分，如公共危機進一步分為公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害、突發(fā)性群體事件等等。第二，公共事務(wù)的分類治理需要政府按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，建立決策科學、權(quán)責對等、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的大部門管理體制，從而為分類治理創(chuàng)造選擇空間和體制環(huán)境。

2.分重點治理的領(lǐng)域。公共事務(wù)的分類治理是重點治理和預防治理的重要基礎(chǔ)和前提。重點治理是根據(jù)公共事務(wù)的影響及戰(zhàn)略地位，對影響廣泛深遠、重要緊急的公共事務(wù)，有的放矢，抓住關(guān)鍵成功要素，確保治理資源的重點投入和戰(zhàn)略優(yōu)先等級，避免不分主次本末、輕重緩急。重點治理要注意避免“運動式”治理——掀起治理風暴，一陣風過去，就沒了下文，而應(yīng)形成常規(guī)治理機制，常抓不懈。當前，反腐敗與廉政治理、民主建設(shè)、公共危機治理、城市化后遺癥治理、綠色治理、基本公共服務(wù)均等化等領(lǐng)域符合重點治理的特征。

3.預防型治理的重要價值。隨著改革的深入以及國際、國內(nèi)環(huán)境的深刻變化，我國經(jīng)濟社會和公共治理面臨一個更為復雜的環(huán)境，群體事件、公共衛(wèi)生、質(zhì)量安全、環(huán)境污染、自然災(zāi)害等公共危機幾乎天天出現(xiàn)。新公共管理運動主張“有預見性的政府——預防而不是治療”的治理范式，認為公共管理的目的是“使用少量的錢預防，而不是花大量錢治療”［8］。事前的預防重于事后的補救，公共事務(wù)和公共危機的預防治理策略，要求針對未來可能發(fā)生的困境和危機，政府應(yīng)該樹立前瞻性戰(zhàn)略思維，注重長期規(guī)劃和前饋控制，健全預測體系，建設(shè)信息監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，完善預警機制，培育預防文化。

七、治理工具選擇的策略

1.治理工具選擇的依據(jù)。在實踐中，公共治理的工具選擇是一件復雜的策略行為，需要綜合考慮內(nèi)外部環(huán)境中的多個因素。Ringlin的研究表明，治理工具的選擇涉及合法性、可接受性、可行性和有效性等四個維度的權(quán)衡。治理工具的開發(fā)、選擇和組合使用，不僅要受到正式規(guī)則的制約，而且還需接受非正式規(guī)則或文化的考量；既要關(guān)注規(guī)范性的價值，又需要重視治理工具的合目的性和結(jié)果導向。治理活動及其目標的復雜性和單一工具的局限性，必然要求公共治理工具選擇的多元綜合主義策略，即在治理實踐中，從多視角、多層次、多向度進行多變量操作，對多元治理工具進行混搭、嵌套與匹配，取長補短，實現(xiàn)工具選擇的多重理性，使之共同服務(wù)于公共治理戰(zhàn)略。

2.治理工具選擇的邏輯模型。筆者根據(jù)政府供給是否具有強制性、時間緊迫性、交易成本的高低、是否可以依賴市場運作等變量，構(gòu)建了治理工具的選擇邏輯模型。

3.治理工具選用的趨勢。在當今的網(wǎng)絡(luò)治理模式下，公共治理工具的選擇強調(diào)非強制性治理工具的應(yīng)用，更加注重公共服務(wù)的民營化和市場機制、財政性工具與誘因機制以及放松管制等，充分發(fā)揮社會組織在公共治理和公共服務(wù)中的作用，通過網(wǎng)絡(luò)溝通、激勵機制、績效監(jiān)控與評估等方式，強化協(xié)商對話與網(wǎng)絡(luò)合作，注重信息技術(shù)和信息系統(tǒng)在溝通、合作中的應(yīng)用。治理工具選擇總的趨勢是從公私對立到公私合作，從指揮服從到授權(quán)賦能，從強權(quán)、管制到協(xié)商和勸說，從單一型工具向網(wǎng)絡(luò)型、綜合化方向發(fā)展。

［1］（美）斯蒂芬·戈德史密斯，威廉?埃格斯．網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)［M］．北京：北京大學出版社，2008：9-18.

［2］（法）皮埃爾·卡藍默．破碎的民主：試論治理的革命［M］．上海：三聯(lián)書店，2005：153.

［3］劉家明．論政府第三方平臺建設(shè)［J］.江西行政學院學報，2014（03）．

［3］（英）肯尼斯·紐頓．社會資本與民主［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2000（02）．

［4］（美）克勞斯·奧弗．我們怎樣才能信任我們的同胞［A］．馬克·沃倫．民主與信任［C］.北京：華夏出版社，2004：58．

［5］（美）羅伯特·帕特南．使民主運轉(zhuǎn)起來［M］.南昌：江西人民出版社，2002：192-195.

［6］［英］斯圖亞特·密爾．代議制政府［M］.北京：商務(wù)印書館，1984：25-27.

［7］（美）戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克．政府改革手冊：戰(zhàn)略與工具［M］．北京：中國人民大學出版社，2004：483-489.

［8］Ringling，A．B．InstrumentsinFour：The Elementsof PolicyDesign．InHowlett，M．，Eliadis，P．＆Hill，M．Eds．Designing Govern-ment：From Instrumentsto Governance［M］.Montreal：McGill-Queen'sUniversity Press，2005：186.

責任編輯：劉建文

D 63-3

A

1671-2994（2015）03-0139-04

2015-04-23

劉家明（1981-），男，湖北安陸人，嘉應(yīng)學院政法學院副教授，博士研究生。研究方向：公共管理戰(zhàn)略。

*本文系2015年廣東省高等教育“創(chuàng)新強校”項目《公共治理的平臺戰(zhàn)略研究》（CQX024）的階段性成果。