我國(guó)大部制改革中的行政權(quán)力監(jiān)督

張亞勻

（首都師范大學(xué) 政法學(xué)院，北京 海淀 100048）

我國(guó)大部制改革中的行政權(quán)力監(jiān)督

張亞勻

（首都師范大學(xué) 政法學(xué)院，北京 海淀 100048）

隨著大部制改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)行政權(quán)力監(jiān)督體系存在的問題也逐漸顯露出來，如行政權(quán)力監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)督主體缺乏獨(dú)立性、監(jiān)督主體權(quán)責(zé)不清晰、監(jiān)督法治化程度低等。針對(duì)這些問題，我們要加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立有限政府，構(gòu)建多元高效的監(jiān)督機(jī)制，營(yíng)造良好的法治環(huán)境，以確保權(quán)力受到嚴(yán)格有效的監(jiān)督。

大部制改革；行政權(quán)力監(jiān)督；有限政府；多元監(jiān)督機(jī)制

大部制是一種政府政務(wù)綜合管理組織體制。黨的十七大以來，已成為我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)和發(fā)展趨勢(shì)，在一定程度上緩解了我國(guó)政府機(jī)構(gòu)之間為了爭(zhēng)取小團(tuán)體的利益而忽略整體的局面，以及在轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率、降低行政成本等方面都發(fā)揮了不可代替的作用。然而，隨著大部制改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)現(xiàn)存的行政權(quán)力監(jiān)督體系存在的問題也逐漸顯露出來，嚴(yán)重地阻礙了我國(guó)高效、廉潔、法治政府的建設(shè)，需要我們加以重視。

一、大部制改革中行政權(quán)力監(jiān)督存在的問題

（一）行政權(quán)力的監(jiān)督意識(shí)淡薄

1.行政權(quán)力主體的自我監(jiān)督意識(shí)較弱。一是行政權(quán)力主體個(gè)人道德的自我約束心理，二是行政權(quán)力主體個(gè)人對(duì)法律的敬畏心理。前者是指“行政權(quán)力主體對(duì)行政倫理規(guī)范的遵循程度”，［1］即對(duì)自身行政行為的合法性和正當(dāng)性的道德共識(shí)和道德自律。現(xiàn)實(shí)生活中，作為行政權(quán)力主體的部分領(lǐng)導(dǎo)干部自我監(jiān)督意識(shí)淡薄，貪污腐敗，以權(quán)謀私，生活腐化，道德敗壞，丑化公務(wù)員隊(duì)伍的形象，嚴(yán)重背離了為人民服務(wù)的宗旨。后者是指行政權(quán)力主體對(duì)法律的敬重和畏懼的心理，“這種心理具有警戒與自省的功能，能夠引領(lǐng)和調(diào)控公民的言行舉止”。［2］法律是道德的底線，敬畏法律是現(xiàn)代公民最基本的素養(yǎng)。然而，當(dāng)前在公務(wù)員隊(duì)伍中，人們對(duì)法律敬畏的神圣性、警示性和規(guī)范性出現(xiàn)了逐步弱化和缺失的情況，致使行政權(quán)力主體以權(quán)壓法、以身試法的事件層出不窮，嚴(yán)重?fù)p害了黨和公務(wù)員在人民群眾中的威信和尊嚴(yán)。

2.行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。內(nèi)部監(jiān)督是行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置的對(duì)行政權(quán)力主體的監(jiān)督，這種監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是普遍的，雙向甚至是多向的。要針對(duì)所有掌權(quán)者，不能厚此薄彼，有所差異。然而，在現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制下，第一，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督往往是單向的，即上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)普通干部的監(jiān)督，出現(xiàn)“同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督無效”，［3］“監(jiān)督一般干部較多，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部較少”［4］的現(xiàn)象。第二，從監(jiān)督的時(shí)間上看，事前監(jiān)督和事中監(jiān)督的少，事后監(jiān)督的多，事發(fā)后才進(jìn)行糾錯(cuò)和處理，不能防患于未然。第三，從監(jiān)督期限上看，定期監(jiān)督和不定期監(jiān)督的多，經(jīng)常性監(jiān)督的少。所有這些，都不可避免地影響了監(jiān)督的效果和權(quán)威。究其緣由，一個(gè)很重要的原因，就是在行政機(jī)構(gòu)中存在的“官本位”思想，造成其監(jiān)督意識(shí)的偏差，從而導(dǎo)致一些制度上的缺陷。

3.外部監(jiān)督的有效性不足。實(shí)踐證明，對(duì)公權(quán)力的制約，最有效的還是外部的監(jiān)督，最主要的也是外部監(jiān)督。在大部制改革的過程中，權(quán)力的重組、再造、運(yùn)用都離不開外部的有效監(jiān)督。然而，盡管外部監(jiān)督主體眾多，方式多樣，實(shí)際的監(jiān)督效果卻總是不如意。追本溯源，這和我國(guó)保守的傳統(tǒng)思想分不開。我國(guó)沒有民主法治的傳統(tǒng)，現(xiàn)代法治建設(shè)的歷程也很短，“多一事不如少一事”、“事不關(guān)己，高高掛起”、“民不與官斗”等觀念，嚴(yán)重地束縛了人們的思想，缺乏對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督意識(shí)。

（二）行政權(quán)力監(jiān)督主體缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性

行政權(quán)力監(jiān)督主體的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性，是監(jiān)督能夠有效運(yùn)行的基本前提。根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體、普通民眾、新聞?shì)浾摰榷加袑?duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。但是，在實(shí)際的運(yùn)作中，由于各種原因，各監(jiān)督主體缺乏相對(duì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，從而很難取得良好的監(jiān)督制約效果。從現(xiàn)實(shí)看，第一，我國(guó)的監(jiān)督權(quán)過度集中于黨及其紀(jì)委，從而使人大的監(jiān)督職能難以有所作為，“人大的監(jiān)督職能常常受制于黨和政府的意志及其相應(yīng)的政策，人大往往對(duì)何時(shí)監(jiān)督、監(jiān)督的內(nèi)容及其程度等都缺乏足夠的自主性、獨(dú)立性和權(quán)威性”。［5］第二，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督制約常常演變成政府中不同部門之間的利益爭(zhēng)奪戰(zhàn)，而政府專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，如行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)，屬于同級(jí)行政機(jī)關(guān)的下屬機(jī)關(guān)，這種上下級(jí)的關(guān)系決定了其不能有效地進(jìn)行監(jiān)督。第三，司法機(jī)關(guān)由于在財(cái)政上依附于政府，在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)總是束手束腳。第四，“政協(xié)作為協(xié)商機(jī)構(gòu)，不同于國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政管理機(jī)構(gòu)，它實(shí)施的監(jiān)督不具有強(qiáng)制力，也沒有黨紀(jì)政紀(jì)的約束功能”，［6］因此，對(duì)被監(jiān)督者也很少能起到威懾作用，其監(jiān)督功能也就大打折扣。第五，近年來，群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督雖有所發(fā)展，但由于缺乏規(guī)范性的引導(dǎo)，“人民群眾的團(tuán)體意識(shí)不強(qiáng)，參與監(jiān)督的組織化水平不高”，［7］整體功能性不強(qiáng)，影響了群眾監(jiān)督功能的發(fā)揮，監(jiān)督成效總體還很低。

（三）行政權(quán)力監(jiān)督的時(shí)效性差

目前，我國(guó)已進(jìn)入信息化時(shí)代，在行政權(quán)力監(jiān)督的過程中，信息的準(zhǔn)確性、及時(shí)性，決定著監(jiān)督主體實(shí)施監(jiān)督的實(shí)效性。第一，我國(guó)的行政權(quán)力監(jiān)督往往是事后監(jiān)督。這種“亡羊補(bǔ)牢”的做法，不僅造成了人力、物力、財(cái)力等方面的浪費(fèi)，而且還影響了行政權(quán)力客觀效能的發(fā)揮，從而導(dǎo)致行政行為出現(xiàn)偏差。第二，我國(guó)行政權(quán)力監(jiān)督大多是定期監(jiān)督和不定期監(jiān)督，而少有經(jīng)常性的監(jiān)督。事實(shí)上，行政權(quán)力的運(yùn)行是一個(gè)長(zhǎng)期的、持續(xù)的過程，需要連續(xù)性的、經(jīng)常性的監(jiān)督，而不是心血來潮式的監(jiān)督。事實(shí)上，在行政權(quán)力的整個(gè)運(yùn)行的過程中時(shí)時(shí)有監(jiān)督、事事有監(jiān)督，才能防患于未然，及時(shí)糾正錯(cuò)誤，減少預(yù)期效果的誤差，盡量降低損失。在大部制改革的過程中，由于職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的部門合并在一起，一些部門的行政權(quán)力擴(kuò)大。很明顯，如果不能對(duì)其進(jìn)行及時(shí)的、有效的監(jiān)督，可能會(huì)造成更大的負(fù)面效應(yīng)。

（四）行政權(quán)力監(jiān)督的法律法規(guī)不完善

1.部分行政權(quán)力監(jiān)督存在法律空白。隨著社會(huì)的發(fā)展，已有的法律、法規(guī)、制度已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展的需要，失去了應(yīng)有的效力，而新的法律法規(guī)還沒有建立起來，這就使得部分領(lǐng)域處于法律真空狀態(tài)。例如，雖然群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督獲得很大發(fā)展，但是，我國(guó)迄今為止還沒有一部關(guān)于群眾參與行政監(jiān)督的法律。這在一定程度上削弱了群眾監(jiān)督的合法性和實(shí)效性。

2.行政權(quán)力監(jiān)督的法律法規(guī)太過“粗線條”。在我國(guó)目前已有的行政權(quán)力監(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)中，第一，原則性的規(guī)定比較多，針對(duì)性缺乏，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確性，具體的實(shí)施細(xì)則也不詳細(xì)。第二，關(guān)于“懲戒性”的法律法規(guī)比較少，而“禁止性”的法律法規(guī)比較多。在遇到真實(shí)的事件時(shí)，往往變得有法卻不知道怎么依，從而容易導(dǎo)致行政權(quán)力監(jiān)督的隨意性和盲目性，產(chǎn)生一系列負(fù)面影響。

二、大部制改革中行政權(quán)力監(jiān)督存在問題的原因

（一）現(xiàn)有行政體制模式存在弊端

我國(guó)現(xiàn)有行政體制模式的主要特征是行政權(quán)力高度集中，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)都實(shí)行集權(quán)式管理體制。一方面，行政權(quán)力高度集中，另一方面，缺乏完善和切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制，這直接造就了現(xiàn)有的“監(jiān)督弱，行政強(qiáng)”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。隨著大部制改革的不斷推進(jìn)，職能相近、業(yè)務(wù)相似的部門會(huì)進(jìn)一步整合，可以有效避免傳統(tǒng)政出多門、部門之間相互扯皮等弊端，但這也意味著其行政權(quán)力覆蓋的范圍會(huì)更大，在資源配置、行使權(quán)力等方面會(huì)有更多的自主權(quán)。這樣，對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督問題更加凸顯出來。

（二）民主法治的實(shí)施水平有待提高

1.“人治”思想殘余的影響?！八^人治，就是個(gè)人或少數(shù)人因歷史原因掌握了社會(huì)公共權(quán)力，以軍事、經(jīng)濟(jì)、政治、法律、文化、倫理等物質(zhì)的與精神的手段，對(duì)占社會(huì)絕大多數(shù)的其他成員進(jìn)行等級(jí)統(tǒng)治的社會(huì)體制。”［7］人治思想常見于我國(guó)古代社會(huì)，封建君主專制把這種思想發(fā)展到頂峰。兩千多年的封建歷史使得人治思想在整個(gè)中華民族的發(fā)展中留下深刻的烙印，迄今為止，仍有殘余。這就導(dǎo)致了廣大人民缺乏政治熱情，缺乏民主意識(shí)，缺乏法治意識(shí)，嚴(yán)重制約了現(xiàn)代民主法治的發(fā)展。

2.民主法治的踐行度低。民主法治建設(shè)的成效在很大程度上取決于廣大人民對(duì)民主法治的踐行。目前，我國(guó)選舉民主和協(xié)商民主不斷發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，全體公民的民主意識(shí)和法治意識(shí)與改革開放前相比有了很大提高，但是，真正踐行民主法治的程度卻不高。人們的參政意識(shí)和參政能力水平，參差不齊，守法意識(shí)和用法能力還十分薄弱，嚴(yán)重阻礙了中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治的建設(shè)。

三、加強(qiáng)我國(guó)大部制改革中行政權(quán)力監(jiān)督的對(duì)策

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立有限政府

為加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，我國(guó)應(yīng)加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建立有限政府。一個(gè)有限政府不是單純地權(quán)力的集中或分散、政府規(guī)模的大或小，而是指“在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式都受到法律明確規(guī)定和社會(huì)有效制約的政府”，［8］其核心問題是權(quán)力的制約與均衡。我們知道，“行政權(quán)力具有管理領(lǐng)域廣、能動(dòng)性強(qiáng)、自由裁量權(quán)大以及強(qiáng)制實(shí)施等特點(diǎn)，是最容易違法和濫用的一種權(quán)力”，［9］加上在大部制改革的過程中，大部門的權(quán)力在原來的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大，行政權(quán)力的行使存在更大的隱患。建立有限政府，既可以對(duì)政府權(quán)力嚴(yán)加限制，使其不能為非作歹，危害社會(huì)自由，又賦予它足夠的權(quán)威、能力和自主活動(dòng)空間；既可以使政府主要職能向社會(huì)管理、公共服務(wù)等轉(zhuǎn)變，又能夠推動(dòng)政府、社會(huì)與市場(chǎng)關(guān)系的和諧發(fā)展。

（二）構(gòu)建多元高效的監(jiān)督機(jī)制

1.完善行政內(nèi)部的監(jiān)督。行政內(nèi)部監(jiān)督是以提高行政效率為中心的國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自身監(jiān)督，是行政組織的一種自我調(diào)節(jié)機(jī)制。它包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督和審計(jì)機(jī)關(guān)的特種監(jiān)督。第一，強(qiáng)化行政權(quán)力主體的自我監(jiān)督制約意識(shí)。第二，提高下屬機(jī)關(guān)的監(jiān)督效能，形成多維監(jiān)督。第三，健全行政內(nèi)部各監(jiān)督主體的協(xié)調(diào)機(jī)制，“各種不同形式的監(jiān)督互相配合，協(xié)調(diào)一致，形成合力，才能發(fā)揮監(jiān)督的整體效能?！保?0］第四，推進(jìn)行政內(nèi)部監(jiān)督的制度建設(shè)。習(xí)近平總書記指出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。

2.強(qiáng)化行政外部監(jiān)督。目前，我國(guó)的行政監(jiān)督主要依靠外部監(jiān)督，然而，隨著大部制改革的不斷推進(jìn)，“弱監(jiān)督”的局面進(jìn)一步加深，因此，強(qiáng)化外部監(jiān)督迫在眉睫。我國(guó)的行政外部監(jiān)督包括人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等，在提高其整體監(jiān)督效能時(shí)，應(yīng)注意以下3點(diǎn)：第一，重視作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大監(jiān)督作用的發(fā)揮，提高人大監(jiān)督的自主性和權(quán)威性。第二，提升政協(xié)監(jiān)督的地位。由于政協(xié)監(jiān)督不具備法律和黨紀(jì)的約束性，這種監(jiān)督形式往往流于形式。第三，鞏固司法監(jiān)督的獨(dú)立性。第四，正確引導(dǎo)群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。第五，科學(xué)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。

（三）營(yíng)造良好的法治環(huán)境

1.建立健全社會(huì)主義法制。法制是依法治國(guó)的前提和基礎(chǔ)，也是建設(shè)法治環(huán)境的重要內(nèi)容。我們?cè)诮⒔∪鐣?huì)主義法制時(shí)，第一，要及時(shí)填補(bǔ)法律空白，做到有法可依。第二，強(qiáng)化法制宣傳和普及，做到有法必依。第三，要著力提高法律的權(quán)威，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

2.培養(yǎng)公民的法治信仰和領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維。

法律只有被信仰，成為堅(jiān)定的信念，才能內(nèi)化為人們的行為準(zhǔn)則。而法治思維“在本質(zhì)上區(qū)別于人治思維和權(quán)力思維，其實(shí)質(zhì)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、作決策、辦事情，必須時(shí)刻牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定，必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)則和法律程序，必須切實(shí)保護(hù)人民和尊重保護(hù)人權(quán)，必須始終堅(jiān)持法律面前人人平等，必須自覺接受法律的監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任?！保?1］培養(yǎng)法治信仰和法治思維的最終目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)法治政府、法治社會(huì)、法治國(guó)家。

［1］［3］王伯冬.我國(guó)大部制下行政權(quán)力監(jiān)督研究［D］.湖南大學(xué)，2010.

［2］岳修峰.大學(xué)生敬畏法律意識(shí)培育探析［J］.人民論壇，2013（06）.

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［5］李昌庚.人大監(jiān)督制度的若干問題思考［D］.南京師范大學(xué)，2005.

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［11］袁曙宏.全面推進(jìn)依法治國(guó)，載于十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本［M］.北京：人民出版社，2012：221.

責(zé)任編輯：劉建文

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1671-2994（2015）03-0174-03

2015-03-26

張亞勻（1988-），女，河南濮陽(yáng)人，首都師范大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生。研究方向：政治學(xué)原理。