十八大以來中國共產黨腐敗治理體系的戰略建構

王懷強

（中共甘肅省委黨校 政治學教研部，甘肅 蘭州 730070）

十八大以來中國共產黨腐敗治理體系的戰略建構

王懷強

（中共甘肅省委黨校 政治學教研部，甘肅 蘭州 730070）

腐敗治理事關黨和國家事業的興衰成敗。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央在深刻總結歷史經驗的基礎上，更加重視對腐敗問題的系統性治理，提出“把權力關進制度的籠子”重大命題，并從戰略層面逐步構建起一個以全面深化改革為根本推動力、以全面從嚴治黨為根本抓手、以全面推進依法治國為法治保證的腐敗治理體系，為持續深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，實現對腐敗的全面系統治理奠定了基礎。

中國共產黨；腐敗治理體系；戰略建構；依法治國

腐敗是一種具有普遍性的社會歷史現象，社會主義國家尚無法完全避免腐敗毒瘤的侵蝕。2012年11月17日，習近平總書記在十八屆中央政治局第一次集體學習時嚴肅指出：“大量事實告訴我們，腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國！”蘇聯便是前車之鑒，事實證明，腐敗是導致蘇共垮臺的一個關鍵原因。“早在新經濟政策初期，蘇聯就已經出現了腐敗蔓延的現象。”［1］越到后期，干部貪污腐敗愈演愈烈，最終“自己打敗了自己”。［2］十八大以來，以習近平為總書記的黨中央深刻總結歷史經驗，以高度的政治勇氣和壯士斷腕的政治決心，推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，取得了一系列重大成果，有效遏制了腐敗蔓延的勢頭。與此同時，一套以全面深化改革為根本推動、以全面從嚴治黨為根本抓手、以全面推進依法治國為法治保證的新型腐敗治理體系的戰略建構正在逐步成型，為把權力關進制度的籠子，實現對腐敗的標本兼治奠定了堅實基礎。

一、全面深化改革從戰略層面為腐敗治理體系建構提供了動力機制

（一）腐敗問題的成因

今天中國社會面臨的大多數問題，包括腐敗，既有歷史的原因，也有改革尚不徹底造成的。

1.社會轉型與體制轉軌引發腐敗。我國的社會全面轉型有兩個顯著特征，一是雖然計劃經濟體制已退出歷史舞臺，但其影響仍未完全消除，尤其是政府過度干預經濟資源配置，在當下仍然存在。二是建立在公平競爭和法治基礎之上的規范的社會主義市場經濟體制尚未完全形成。市場規范的缺失和權力仍然高度介入資源配置，即國家權力深度介入經濟活動和整個社會在市場刺激下產生的強大逐利沖動背景下，社會上出現了一些諸如權力尋租、權力資本勾結等違背社會主義市場經濟規則的現象和問題，權力腐敗現象自然而生。

2.國家治理體系尚不健全，為腐敗滋生提供了制度條件。國家治理體系現代化的關鍵，是要處理好政府與市場的關系。當前，我國治理體系尚處于不斷完善的過程中，國家制度體系建設還存在不少漏洞和問題，特別是政府職能邊界不清，造成政府與市場關系混亂，使權力腐敗缺乏有效高的制度制約。社會全面轉型，也意味著整個國家制度體系，即國家治理體系和治理方式也要相應發生深刻轉變。但相比較經濟、社會等領域在市場經濟刺激下的快速變遷，國家制度體系的變遷，特別是政治體制改革和國家治理體系的現代化轉型卻舉步維艱，法治政府、責任政府、公共服務型政府建設水平滯后，符合現代市場經濟要求的法制建設和制度創新不足，由此導致不管是政府行為，還是市場主體行為，都缺乏系統、明確、規范的制度規則來引導，從制度上為腐敗的發生創造了條件。

3.改革過程中可能形成的轉型陷阱造成權力腐敗。轉型陷阱是學術界對我國社會在改革過程中因改革不徹底、不完全而可能出現的一種改革扭曲現象的抽象概括，具體指“在改革和轉型過程中形成的既得利益格局阻止進一步變革的過程，要求維持現狀，希望將某些具有過渡性特征的體制因素定型化，形成最有利于其利益最大化的‘混合型體制’，并由此導致經濟社會發展的畸形化和經濟社會問題的不斷積累。”［3］轉型陷阱的根本特征是權力與市場的結合，它是經濟與社會發展的畸形化產物。轉型陷阱對社會的最大危害，是其將社會轉型和過渡中出現的不當利益結構定型化、體制化，特別是在社會轉型中出現的強勢利益集團將既得利益結構固化，從而可能引起腐敗在全社會的漫延。

（二）全面深化改革進程中的腐敗治理策略

改革發展中出現的問題，只能通過進一步的改革發展來解決。要實現對腐敗的有效治理，根本途徑在于全面深化改革。黨的十八屆三中全會做出全面深化改革的《決定》，為腐敗治理提供了根本推動力。通過全面深化改革，破除利益固化藩籬，明確政府職能范圍，規范權力與市場關系，加強民眾對公共事務治理的參與能力和對權力的監督制約，推進國家制度體系建設和國家治理體系現代化，創造從根本上減少腐敗發生的制度、體制、機制條件。

1.全面深化經濟體制改革，從根源上減少權力腐敗發生的機會。《決定》指出：“市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。”使市場在資源配置中起決定性作用，是黨對市場經濟規律認識的一次重大理論突破。從承認社會主義國家存在商品經濟，到有計劃的商品經濟，再到市場經濟姓“社”姓“資”的爭論，到提出和建設社會主義市場經濟。過去30多年的改革中，雖然市場經濟在社會資源配置中發揮越來越重要的作用，但總體上，不管是在經濟管理理念還是經濟生活實踐中，政府的宏觀調控與市場的資源配置職能始終界線不清。更重要的是，部分政府部門打著宏觀調控的旗號，替代市場功能，擠占市場空間，并在此過程中形成權力與利益相互嵌合的權力經濟模式，導致權力腐敗。因此，市場在資源配置中發揮決定性作用的提出，將從根本上改變過去政府與市場邊界不清，使市場運行擺脫政府的不當干預，實現權力與利益的“脫嵌”，消除權力腐敗的根源。

2.全面推進政府職能改革，強化對政府權力的約束。要通過轉變政府職能，明確政府目標，規范政府權力，以減少權力腐敗的可能。第一，通過服務型政府建設，明確政府的公共性本質，使政府始終堅持為社會提供公共服務的正確方向，從根本上改變政府對市場經濟的不當介入。第二，通過法治政府建設，促使政府依法行使權力，做到法定職責必須為，法無授權不可為，減少政府權力的越位和缺位現象。黨的十八大，特別是十八屆三中全會以來，中央政府將加快轉變政府職能和簡政放權作為政府職能全面深化改革的頭等大事，行政審批制度成為轉變政府職能和簡政放權的切入點和突破口，圍繞使市場在資源配置中發揮決定性作用的經濟體制改革方向，提出五年內減少三分之一的行政審批事項的要求，同時建立政府權力清單制度。這一系列改革，明晰了政府的權力邊界，向社會公開了權力家底，通過讓權力在陽光下運行，達到防止權力尋租和權力腐敗的目的。

3.全面深化政治體制改革，實現權力運行的民主化、規范化、制度化和法治化。主要包括社會主義民主政治建設、法治中國建設和權力監督制約體系建設，這三者構成了腐敗治理的政治框架。其中，第一，社會主義民主政治為這一框架奠定了基石。通過代議民主、協商民主和基層民主共同推進，健全民主制度、豐富民主形式；通過擴大公民在各層次各領域的有序政治參與，保證人民當家作主，確保權力始終為人民利益服務。第二，法治中國建設為這一框架提供了法治保證。通過全面推進依法治國，建立依法治國、依法執政、依法行政三位一體的權力行使規范體系。第三，權力監督制約體系則構成這一框架的核心機制，是社會主義民主政治和法治中國的具體化、機制化。通過這三個方面的協調推進，提高權力運行過程的民主化、規范化、制度化和法治化水平，防止權力獨斷和腐敗。

二、全面從嚴治黨從戰略層面為腐敗治理體系建構提供了根本抓手

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，黨的建設不僅關系著黨自身的命運，也直接關系著國家的命運、人民的命運、民族的命運。如果說辦好中國的事情，關鍵在黨；中國的腐敗治理，關鍵也在黨。黨的十八大以來，新一屆中央領導集體以“打鐵還需自身硬”的精神，以當代中國共產黨人的責任擔當，直面當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭的嚴峻形勢，做出全面從嚴治黨的重大決策，為實現對腐敗的全面系統治理提供了根本抓手。

（一）落實八項規定和開展群眾路線教育實踐活動，全面改進黨的作風

1.八項規定體現了黨要管黨、從嚴治黨的根本要求。習近平總書記指出：“黨的作風關系黨的形象，關系人心向背，關系黨的生死存亡。”而“作風問題都與公私問題有聯系，都與公款、公權有關系。”因此，全面改進黨的作風，已經成為新一屆中央領導集體實現全面從嚴治黨，防止領導干部權力腐敗的當務之急。2012年12月4日，新一屆中央領導集體上任尚不足一月，中央政治局會議就審議通過了中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定。八項規定針對新形勢下黨員干部特別是領導干部作風中存在的普遍問題，從改進調查研究、改進會風文風、規范出訪活動、改進警衛工作、改進新聞報道、嚴格文稿發表、厲行勤儉節約八個方面對領導干部行為做出了十分嚴格而詳細的規定。規定出臺后，中央政治局成員以身作則，帶頭嚴格堅持貫徹執行八項規定。同時，各地區各部門積極行動，嚴格執行落實規定要求，解決突出問題，有力地扭轉了黨風政風和社會風氣，有效遏制了黨員領導干部中存在的“四風”問題，對官員腐敗形成了強大震懾。

2.群眾路線教育實踐活動有力地促進了黨風廉政建設和反腐敗工作。根據十八大部署，2013年5月9日，中共中央下發《關于在全黨深入開展黨的群眾路線教育實踐活動的意見》，要求從2013年下半年開始進行為期約一年的群眾路線教育實踐活動。在2013年6月18日黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上的講話中，習近平明確指出：“開展黨的群眾路線教育實踐活動，是我們黨在新形勢下堅持黨要管黨、從嚴治黨的重大決策”。2014年10月8日，習近平在《黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》中系統總結了教育實踐活動取得的重要成績和經驗，首次對新時期全面從嚴治黨提出了八項要求，包括落實從嚴治黨責任、堅持思想建黨和制度治黨緊密結合、嚴肅黨內政治生活、堅持從嚴管理干部、持續深入改進作風、嚴明黨的紀律、發揮人民監督作用、深入把握從嚴治黨規律。這八項要求的提出，為新時期實現全面從嚴治黨指明了方向。

（二）加快推進體制機制的創新完善，為反腐敗工作提供體制機制保障

1.改革黨的紀律檢查體制。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，落實黨風廉政建設責任制，制定實施切實可行的責任追究制度。這一改革意義重大：第一，明確黨委負主體責任，紀委負監督責任，從根本上扭轉了過去反腐敗工作缺乏黨委有力領導，紀委的監督檢查缺乏有效權力的問題，符合權力制約監督的客觀規律，理順了反腐倡廉權力結構，為反腐敗提供了科學的體制保障。第二，黨委負主體責任為制定實施切實可行的責任追究制度提供了前提。過去，雖然實行黨委統一領導，黨政齊抓共管，但缺乏從制度層面對黨委領導責任，特別是黨委一把手領導責任追究的相關設計，導致領導責任被抽象化、形式化，腐敗責任最后往往被歸為腐敗官員的個體責任。明確黨委負主體責任后，黨委，特別是黨委書記首先是第一責任人，出現腐敗問題，首先追究“一把手”的責任，從制度上堵住了領導責任的形式化。

2.健全反腐敗領導體制和工作機制。第一，推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化和制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。在雙重領導體制下，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。這是健全紀委檢查領導體制的重大舉措，有利于從根本上克服過去紀委以本級黨委領導為主，上級紀委領導被虛置，以及由此造成的紀委對本級黨委特別是對黨委主要領導干部監督不力的問題。第二，全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，規范派駐機構管理體制，強化派駐機構履行監督職責。中央和國家機關居于國家權力金字塔的頂端，派駐紀檢機構對中央和國家機關的全覆蓋，有力促進了對國家主要權力部門的監督檢查。第三，不斷完善和強化巡視制度。巡視制度作為一種上對下的監督，具有監督主體相對獨立、監督者高權威、監督時間方式靈活多樣、過程監督等眾多獨特優勢。黨的十八大以來，中央高度重視巡視工作制度化建設，充分發揮巡視制度的反腐職能，有力地強化和貫徹了中央對地方及各部門的監督檢查，成為推進黨風廉政建設和反腐敗工作的一把利劍。

三、全面推進依法治國從戰略層面為腐敗治理體系建構提供了法治保證

權大于法，是權力走向腐敗的邏輯前提；權力腐敗，是權大于法的必然結果。防止權力腐敗，重在實行法治，讓權力行使服從法律權威。黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國做出系統頂層設計，是國家治理領域一場深刻的革命，標志著社會主義法治國家建設進入一個新的歷史階段。《決定》的出臺和落實，必將推進國家治理體系法治化的進程，清除權大于法、人治代替法治等傳統治理模式的弊害，為建構新型腐敗治理體系提供．法治保證。從把權力關進制度籠子的角度看，《決定》對國家立法權、行政權、司法權，以及執政黨權力所做的系列規范，顯得尤為重要。

（一）健全立法體制，規范立法權力的運行

法律是治國之重器，良法是善治之前提。作為制定法律之權力，立法權在國家權力結構中處于中心地位。立法權運行的規范與否，直接決定著法律的質量，進而從根本上決定著法治的水平。《決定》從實現科學立法、民主立法的原則出發，第一，針對當前我國法律體系建設實際和立法權行使中存在的問題，強調要形成完備的法律規范體系，必須健全立法體制，“明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。”第二，從健全完善人大立法的體制機制、加強和改進政府立法制度建設、明確地方立法權限三個層面作了明確論述，為從立法的層面有效防止權力對法治的僭越做出了系統頂層設計。

（二）加快建設法治政府，規范行政權力的運行

法律的權威在于實施。作為執行法律的主體，政府掌握行政權，執行國家法律，貫徹國家意志。行政權的行使狀況，體現著法律實施的水平。因此，規范行政權運行，是推進依法治國，建設社會主義法治國家的關鍵環節。法治政府建設是規范行政權行使的基本方向。第一，《決定》指出：“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”第二，《決定》深刻分析了當前我國行政權力行使中存在的突出問題，從依法全面履行政府職能、健全依法決策機制、深化行政執法體制改革、堅持嚴格規范公正文明執法、強化對行政權力的制約和監督、全面推進政務公開六個方面，指明了加快法治政府建設的具體任務和目標，為規范行政權力運行提供了有力措施和保障。

（三）保證司法公正，規范司法權力的運行

公正是法治的生命線，司法是維護社會公正的最后一道防線。習近平總書記曾引用英國哲學家培根的一段話來說明司法公正對社會公正的決定性作用。培根說：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”司法公正是法治的本質要求。第一，要實現司法公正，客觀上要求規范司法權的運行。《決定》強調：“必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”第二，我國司法權行使中還存在諸多司法不公的問題，嚴重制約著司法公信力的提高。《決定》在深刻分析當前我國司法現狀基礎上，指出必須重點加強完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度、優化司法職權配置、推進嚴格司法、保障人民群眾參與司法、加強人權司法保障、加強對司法活動的監督六個方面工作，從而規范司法權運行，維護司法公正，提高司法公信力，。

（四）堅持依法執政，加強黨內法規制度建設，規范執政黨的權力

中國共產黨的領導地位是由歷史選擇，經由憲法確定的。作為執政黨，中國共產黨的領導與社會主義法治的關系問題，是全面推進依法治國的重大命題。對此，習近平總書記在《關于〈決定〉的說明中》作出了明確回答：“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”這一關系的本質決定了中國共產黨既是社會主義法治建設的領導力量，同時，也是憲法和法律的帶頭遵行者，黨并不超脫于法治之外，而是必須遵從法治的根本原則和基本規范，做到依法執政。《決定》指出：“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”因此，依法執政，第一，黨領導人民制定憲法和法律，帶頭遵守憲法和法律，在憲法和法律允許的范圍內活動。第二，要加強黨內法規制度建設，實行黨要管黨，從嚴治黨，所有黨組織和黨員個體都要嚴守黨的規矩和黨的紀律。黨章作為黨的總章程，是最根本的黨內法規，全黨必須一體嚴格遵行。

［1］沈志華.一個大國的崛起和崩潰［M］（上）.社會科學文獻出版社，2009:210.

［2］季正矩.腐敗與蘇共垮臺［J］.當代世界與社會主義，2000（04）.

［3］孫立平.走出轉型陷阱.經濟觀察報［N］，2012-02-24.

責任編輯：馬樹勛

D 261.3

A

1671-2994（2015）03-0055-04

2015-04-26

王懷強（1984－），男，甘肅積石山人，中共甘肅省委黨校政治學教研部副教授，政治學博士。研究方向：多民族國家治理，當代中國政治發展。