我國食品安全單一治理的困境與多維治理的選擇

陳兵

摘要：當前我國以政府為主體，以行政治理為主要手段的食品安全治理模式面臨著資源有限、效率低下、責任弱化的困境。激發和賦予廣大社會主體食品安全治理的責任意識和相應權利，建立多維治理和保障體系，不失為改進之路。2013年實施的新《中華人民共和國民事訴訟法》規定的公益訴訟制度為更多社會主體參與食品安全多維治理開辟了通道，在食品安全專業社會團體建設及其能力提升的基礎上，優化食品安全公益訴訟程序，并設立相應激勵機制，從而改善政府作為食品安全單一治理主體所造成的困境，是推動食品安全多維治理事業發展的方向。

關鍵詞：食品安全；單一治理；多維治理；公益訴訟

中圖分類號：D922.16 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）09-0086-04

隨著我國改革開放的深入，市場經濟不斷發展，社會分工日益精細，人們所需的食品在作為生存必須品的基礎上，其社會價值不斷受到多元利益的影響。由此引發的食品安全問題不僅是消費者與生產經營者之間的民事關系，更是經濟社會健康發展的核心利益所系。具言之，食品安全是一種“交互性”的安全，存在于主體相互關系之中，是消費者在消費活動中相對于食品生產者和經營者的安全訴求與法益主張。食品安全狀況惡化會降低消費者的需求，打擊食品生產經營的整個產業鏈條，波及農業與工業兩大經濟部門。在三鹿奶粉事件發生后，記者在北京調查發現，七成市民不愿選購國產品牌的奶粉。為此，亟需采用有效方式對食品安全問題予以解決。

一、食品安全社會性與單一治理的矛盾

黨的十八大報告指出，要改革和完善食品藥品安全監管體制，將食品安全放置于社會治理的重要位置。社會治理包括“由上而下”的階梯式管理，也包括以自律與相互監督為代表的平行式管理。在實踐中，長期受到“大政府、小社會”政治結構和社會治理模式的影響，地方政府往往習慣性地站在“由上而下”的層面對社會治理進行解讀，這掩蓋了決策層著眼于激發社會多元主體參與社會治理的真意。這一現象在食品安全治理領域顯得尤為突出，目前單純的法律革新似乎并未帶來食品安全水平的大幅度提升，社會多元主體參與食品安全治理的管道尚未完全開放。

面對日益復雜的食品安全問題，不少學者主張維護食品安全應該由“單一”的行政監管模式過渡為“多維”的合作治理模式，調動和激發社會各主體防范食品安全危害的積極性。在治理主體上，他們強調社會力量的重要性，各種社會主體與政府地位的平等性，將社會自我管制與政府治理同等看待，主張基于信任開展全方位的合作。在治理手段上，他們強調食品安全需要國家通過立法、行政、司法、法律監督等手段，在為從事食品安全生產經營活動的經營者提供必要且充分的保障的同時，也對其中可能出現的損害人身和財產安全的現象提供預防、處置、救濟和保障。由此，形成社會多元主體參與的，依靠多種治理方式共同發揮作用的食品安全多維治理模式。在這方面，發達國家進行了許多有益的嘗試，典型的有美國的“通告一評議制度”、“大規模侵權集團訴訟制度”，日本的“食品安全委員會制度”等等，其治理效果良好。究其原因，這不僅歸因于發達國家食品安全的立法緊跟時代步伐和配套法律的完備及食品監管制度具有合理性和可行性的社會基礎，更在于上述原因所依托的社會結構以及相互間所形成的良性制衡關系。反觀我國，在社會治理上長期依賴政府家長式的管理，其他社會主體多被動參與，缺乏獨立表達主張的渠道，這進一步導致了食品安全的社會性與治理主體及其治理方式單一性間的矛盾。食品安全單一治理的不足

在我國目前的食品安全防控體系下，政府位于核心地位，這是不爭的事實，也是情勢所需。《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）第4、5、6條就政府對食品安全予以監管作了總括性的規定，其中第4條規定“國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構資質認定條件和檢驗規范的制定、組織查處重大的食品安全事故”。政府為實現食品生產經營安全的目的，調動大量的社會資源，建立食品安全防控體系，開展了一系列專項整治行動，收到了一定的效果。然而，為何目前消費者依然對國內市場上的食品安全憂心忡忡，這是一個值得反思的問題。究其原因，可能源自當前食品安全單一治理仍存在的幾方面不足：

第一，治理資源有限。食品生產經營活動是一種市場行為，其安全問題產生于食品生產經營的各個環節。更重要的是，目前我國食品行業呈現出“準入門檻低”、“行業主體多”、“從業人員多且素質參差不齊”的特點。據統計，截至2011年底，我國擁有各類食品生產企業總計45萬余家，10人以下的小作坊約35萬家，占食品生產企業總數的80%。而囿于行政成本等因素的考量，無論何種行業，有關的執法資源總量都不可能無限擴張，單靠政府力量很難做到有效監管。這導致我國食品安全危害源呈現點狀、面狀、鏈狀的現象，責任主體分散化、碎片化，行政治理難度較大。

第二，治理效率低下。我國食品安全監管機構具有層級設置、職能分工、區域劃分的特征。例如，《食品安全法》第5條規定：“上級人民政府所屬部門在下級行政區域設置的機構應當在所在地人民政府的統一組織、協調下，依法做好食品安全監督管理工作”。這種分層級模式在實踐中弊端頗多，一是容易造成信息傳遞效率低，從發現問題到上級決策再到下達執行用時較長：二是容易出現雙重領導，使協調有一定難度。隨著食品生產經營活動的跨區域進行，這種看似合理的分層級監管模式不利于及時應處食品安全問題。再如，《食品安全法》第6條規定：“縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當加強溝通，密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任。”這種分職權模式，原本意在互為補充、互相監督，實踐中卻導致了權限模糊，溝通不暢，部門利益傾向嚴重等問題。

第三，治理責任弱化。《食品安全法》第95條規定：“縣級以上地方人民政府在食品安全監督管理中不履行職責，本行政區域出現重大食品安全事故，造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。”這一規定并未對監管責任承擔的程度進行標準化的區分，也未對“重大食品安全事故”和“嚴重社會影響”給予合理的解釋，這給相關責任人逃避責任客觀上留下了空間。此外，行政監管部門在責任的承擔方式上行政化色彩濃厚。并未與行政訴訟中行政不作為的責任承擔方式相銜接，權威性和實效性不足，缺乏具體操作性。

綜上所述，現行的食品安全治理模式未能有效治理食品生產經營違法行為，以單一的行政成本投入為代價實現食品產業健康發展的單一治理模式具有明顯的不可持續性。

三、食品安全多維治理的選擇

在食品安全多維治理架構中，主要包括行政治理、經濟規制以及司法訴訟等方式，其中行政治理及缺點如前述。經濟規制主要指食品安全的利益相關者通過市場價格、信用、產權、信息等經濟手段對食品生產經營活動予以市場控制的治理模式。在這一依托市場經濟自由公平運行的模式中，生產經營者對自身信用的重視和完善的信息機制是經濟手段發揮作用的基礎。但當前，食品生產經營領域信息傳播混亂無序，生產經營者為了提高銷量而進行虛假宣傳，政府又未及時有效發布治理信息，造成消費者獲取信息的渠道狹窄，信息不對稱現象大量存在。此外，生產經營者的自律意識和信用意識不強，生產經營安全征信機制仍不完善，違法成本過低，這都造成經濟手段發揮的效果有限。

司法訴訟方式在食品生產經營安全問題的治理上，具有以下優勢：首先，在治理基礎上，行政治理食品安全的單一治理手段模式，往往基于職責所在，而非直接利益所系，導致其沒有足夠的動力監管，即在監管者未必是直接利益關系者的情勢下，其手中的權力容易受到權力尋租的影響，為了個人私利而不履行或不嚴格履行職責。而司法訴訟的提起者主要源于與食品安全息息相關的一般消費者，食品不安全將導致其直接的人身和財產利益受損。其對食品生產經營安全問題本能上會給予最大關注，并渴望獲得權利救濟。由此可預見，在司法訴訟模式下私人（私主體）推動的食品安全監督與救濟實施更為直接和有效。其次，在權利救濟方面，行政治理對違法者給予經濟處罰和（或）剝奪經營資格。是從產業發展環境和市場競爭監管的層面要求違法者承擔的責任，對消費者直接損害的填補則明顯不足。在這種處罰與救濟模式下，以處罰為主，客觀上易出現消極的救濟效果，不利于發動消費者的廣泛參與。在司法訴訟模式下判令問題食品生產經營者對消費者進行直接的經濟賠償與精神撫慰，能更好地彌補消費者利益，達成積極的救濟效果，真正激勵與食品安全利益最為相關者的維權意識和行動意愿。再次，從法治觀念的養成角度言，一味地強化行政力量的運用，容易致使民眾習慣性地把一切公共事務甩給政府，造成自身對公共事務的漠視與懈怠，不利于公民意識的養成。司法是公民意識表達的重要途徑，公民的維權意識高漲有利于推動食品安全的相關訴訟，同樣一個成熟的訴訟模式有利于促進廣大社會主體積極參與到食品安全事故的防治中來，兩者相輔相成。

當前，由食品安全糾紛引發的訴訟主要有兩類：一是基于直接損害消費者人身和財產利益而提起的侵權之訴：二是由于食品安全問題危害社會公共利益而提起的公益訴訟。前者在《中華人民共和國侵權責任法》、《食品安全法》相關條款中均有規定。譬如，《食品安全法》第96條規定：“違反本法規定，造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。”“生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款10倍的賠償金。”該條款的規定看似對一般受侵害者給予了有效救濟依據，但是由于一般消費者通常相對于食品生產經營者往往處于弱勢地位，在實際訴訟操作過程中有一定難度。一方面在于舉證上的困難，另一方面還在于單個訴訟的成本過高，即便是給予“支付價款10倍的賠償金”也不足以消解單個維權者對訴訟困局的擔憂。為此，有必要在完善私人訴訟實施的同時，關注公益訴訟對食品安全問題的應對。2013年實施的新《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱新《民事訴訟法》）第55條規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。此條款被認為首次明確承認了我國公益訴訟制度，為食品安全問題的司法治理提供了新的解決路徑。

近現代法律發展史表明，法律不僅能消極被動地維護現行秩序，還承擔著積極促成理想狀態實現的使命，能動地建構著理想的社會秩序。由是觀之。設立公益訴訟的終極目的，并非為了簡單的利益救濟，而是為了更好地促進社會公共利益的實現。公益訴訟機制突破了傳統訴訟法原理為自身權益而起訴的限制，鼓勵社會主體關注社會公共問題的解決，將訴訟機制由私人權益的救濟擴展至私人主體社會責任的承擔。在這一訴訟架構下，法律所設定的責任的實踐目的，一方面起到威懾和打消行為人實施造成將來損害的行為的動機的作用，另一方面獎勵那些積極參與維護社會公共利益的行為人，即賦予廣大社會主體提起訴訟的資格和能力，以更好地促進社會公共利益的實現。食品安全公益訴訟相比普通侵權之訴的優勢在于，其起訴資格和條件并不要求有直接損害事實的發生，原告并不要求是行為的直接利害關系人，只需要有合理理由判斷食品安全公共利益已經或正在受到威脅，有被損害的事實或潛在可能即可。當然，這里所謂的“潛在可能”，并非是一種主觀臆斷，而是一種現實發生的狀態，只不過這種現實狀態的評價是以社會公共利益為基準的，即在一定程度上可以合理地延伸利益損害出現的識別階段，做到事先預防。事實上，從社會公共利益的理性認知向實踐理性轉化的過程中，社會公共利益并非為一個絕對概念，只是一個相對范疇，在一定情勢下可以作出有利于實現社會公共利益的解釋，即合理擴大和延伸社會公共利益的內涵和外延。這樣可將違法行為有效遏制在萌芽狀態，防止大規模食品危害事件的發生。

我國食品安全公益訴訟的實施，首要解決的是對新《民事訴訟法》第55條所規定的兩類公益訴訟主體作出準確界定。其規定的“法律規定的機關”這類主體較容易識別，主要為法律明確授權的國家機關，關于何種類型的“有關組織”能夠成為公益訴訟的主體有待進一步明確。筆者認為可將“有關組織”作傾向于社會團體的解釋，為社會大眾積極參與社會問題的治理提供通道。當然，即便我國立法與相關法律解釋確認社會團體參與公益訴訟的主體資格，但其組織分散、專業性差等缺陷也會嚴重影響訴訟能力。截止2011年底，在民政部門登記的社會團體達25.5萬家，其中以食品安全為主要關注對象的數量少、規模小、組織性弱，沒有形成如美國農產品安全聯盟般的全國性團體。為此，推動社會團體積極參與食品安全公益訴訟，建議從以下方面人手：

第一，建設專業社會團體，提升其維權能力。有關食品安全領域的社會團體主要有具有半官方性的食品行業協會和食品安全民間公益組織。食品行業協會是介于政府、食品生產經營企業之間，并為食品生產經營企業提供咨詢、溝通、監督、自律、協調等服務的社會團體組織，在我國具有服務政府與服務企業的雙重功能。其角色定位存在一定程度的模糊性。在特定情境下，食品行業協會的功能更傾向于準行政主體，讓其作為食品安全公益訴訟的原告發揮作用，存在一定風險。食品安全民間公益組織與食品行業協會相比更具有“草根性”，也是最具潛力的食品安全公益訴訟的原告。

第二，優化食品安全公益訴訟程序。公益訴訟不以原告的直接利益受損為起訴前提，存在實體權利與訴訟權利相分離的可能。因此，公益訴訟在程序制度方面具有區別于普通私益訴訟的特征，在私益訴訟中適用的辯論主義和處分原則在公益訴訟中受到限制，而一定的職權探知主義和職權進行主義得到采納。公益訴訟一般會設定前置審查程序來避免濫訴的風險，法院要求公益訴訟的原告窮盡現有行政救濟途徑后才能提起公益訴訟。在食品安全領域，考慮到我國行政監管職權設置的相對分散、跨區域、多層級的特點，以及食品安全風險所具有的巨大社會影響，要求成長中的社會團體窮盡現有的救濟途徑并不現實，且效率不高。在對專業社會團體予以建設和能力提升的同時，可以優化食品安全事件發生后公益訴訟的適用程序，其中科學、便利地設計食品安全公益訴訟前置審查要件尤為重要。

第三，設立相應激勵機制。無論是從減少原告訴訟成本，還是從獎勵原告的社會責任感，激勵更多社會主體負責任地參與到食品安全治理事業中的角度講，公益訴訟激勵機制的確立都是必要的。針對提起公益訴訟的社會團體，法院可以酌情對原告勝訴的給予一定的物質激勵，因為社會團體（相對國家為私主體）沒有義務替國家機關履行執法職責。2014年初，最高人民法院發布了第6批指導性案例，其中第23號“孫銀山訴南京歐尚超市有限公司江寧店買賣合同糾紛案”認為，消費者購買到不符合食品安全標準的食品，要求銷售者或者生產者依照《食品安全法》規定的支付價款10倍賠償金或者依照法律規定的其他賠償標準賠償的，不論其購買時是明知還是不知食品不符合安全標準，人民法院都應予以支持。但是應注意到，該指導案例所涉及的案件金額不大，且是由單個消費者提起的侵權之訴——有別于公益訴訟，因此在實踐中仍需根據案情，合理裁判。