“一業(yè)多會”行政審批中的自由裁量探討

李 鶴

社會組織登記成立作為民政部門的行政審批事項，在實施時必須按照權(quán)力清單和責任清單的規(guī)定，依法履行職能，規(guī)范自由裁量行使。“一業(yè)多會”作為對行業(yè)協(xié)會商會登記管理的改革舉措，面臨著“什么樣的行業(yè)類別可以一業(yè)多會”和“同一類別的行業(yè)可以注冊多少”的問題，本文就如何規(guī)范“一業(yè)多會”行政審批中的自由裁量問題作簡單探討。

一、 關(guān)于“一業(yè)多會”中“業(yè)”的思考

在行業(yè)門類的規(guī)定上，大部分地區(qū)明確指出可以按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類的小類標準。如山東省民政廳在《關(guān)于創(chuàng)新社會組織登記和管理工作的通知》中要求，探索引入競爭機制，可按國民經(jīng)濟行業(yè)分類的小類標準設(shè)立行業(yè)協(xié)會商會，允許同一行業(yè)按產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)、經(jīng)營方式和服務(wù)類型設(shè)立行業(yè)協(xié)會商會，允許成立跨區(qū)域性行業(yè)協(xié)會商會。但是這種分類不是越細越好。以農(nóng)、林、牧、漁業(yè)門類（代碼：A）為例，其中第一大類為農(nóng)業(yè)（代碼：01），第一中類為谷物種植（代碼：011），第一小類為稻谷種植（代碼：0111）。在實際中，稻谷按照不同的分類方法還可以細分。分類過細容易導致以下問題，一是會員數(shù)量相對較少，行業(yè)或地區(qū)內(nèi)不具有代表性；二是容易對該地區(qū)的行業(yè)產(chǎn)生分化，背離行業(yè)整體發(fā)展的初衷。因此，在登記審批時，按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類的小類標準可以細化到稻谷種植，但是不適合再繼續(xù)細分。如果確有必要或者由于當?shù)卣罅Ψ龀职l(fā)展的小產(chǎn)業(yè)或某一品種，可以考慮將其列入已有的相對較大門類協(xié)會的專業(yè)委員會。

由于地區(qū)的差異性，并不是每個地區(qū)、每個行業(yè)都可以細化到小類標準，可能某一行業(yè)在該地區(qū)只有到中類或大類，才具備成立行業(yè)協(xié)會的可行性，因此在登記審批時就不能單純地以小類標準予以許可。對于過去已注冊成立的某同一類級的行業(yè)協(xié)會，“一業(yè)多會”的實施，可允許使用字號，也可允許同一行業(yè)按產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)、經(jīng)營方式或服務(wù)類型設(shè)立行業(yè)協(xié)會商會。如日照市作為江北最大的區(qū)域性綠茶種植和加工地區(qū)，雖然已經(jīng)注冊成立了日照市茶行業(yè)協(xié)會，但是一兩家的協(xié)會數(shù)量顯然與當?shù)夭枞~種植、炒制、加工環(huán)節(jié)以及銷售公司、合作社、農(nóng)戶數(shù)量等不匹配。日照市民政局按照市委市政府根據(jù)大力發(fā)展茶葉產(chǎn)業(yè)的指導意見和相關(guān)規(guī)定，對日照市清心茶業(yè)協(xié)會、日照市茶葉流通協(xié)會等行業(yè)協(xié)會的申請登記予以許可。

二、 關(guān)于“一業(yè)多會”中“多”的思考

如何把握“一業(yè)多會”中的“多”，究竟成立幾個才合適？有沒有定量的標準？首先，要了解“一業(yè)多會”政策制定的目的。“一業(yè)多會”的舉措是為了加快建立現(xiàn)代社會組織體制，促進協(xié)會組織向競爭方向發(fā)展，激發(fā)協(xié)會組織活力，更好地維護會員利益，打破“一業(yè)一會”的壟斷局面，避免效率低下、扼殺創(chuàng)新、社會停滯等問題。

“一業(yè)多會”制度下的“多”是不是越多越好呢？如果同業(yè)協(xié)會過多的話，也是有弊端的。一是過多的同業(yè)協(xié)會數(shù)量可能會弱化行業(yè)自律，分化行業(yè)利益。由于登記數(shù)量的變化，協(xié)會的最優(yōu)規(guī)模縮小，會員個體利益分化，行業(yè)自律規(guī)范和整體利益訴求被弱化。二是可能會造成無序化發(fā)展。協(xié)會間相互爭搶會員，甚至以鄰為壑，使整個行業(yè)無法形成完整可控的管理鏈條，部分會員單位可能會為了獲得更多的協(xié)會服務(wù)，只能選擇同時加入兩個或多個行業(yè)協(xié)會，加重了會員負擔。為了避免過“多”問題的出現(xiàn)，民政部門需要綜合考量當?shù)卣龀帜承袠I(yè)發(fā)展的文件精神和具體部署、本地區(qū)本行業(yè)發(fā)展情況、以及現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會發(fā)展現(xiàn)狀等因素，來自由裁量同業(yè)協(xié)會組織的許可數(shù)量，而不是用具體的數(shù)字來確定同業(yè)協(xié)會的數(shù)量。

因此，“一業(yè)多會”既不能簡單地“放”，更不能無所適從地“限”。社會組織登記管理人員要按照合理行政的要求，科學行使自由裁量才能真正落實好“一業(yè)多會”制度，才能在源頭培養(yǎng)一批項目服務(wù)清晰、市場認同和覆蓋率高的行業(yè)協(xié)會商會組織，同時嚴格落實事中事后監(jiān)管制度，讓行業(yè)協(xié)會商會中的多會形成既相互競爭又團結(jié)合作的良好局面。