政協提案進入黨政決策議程的影響因素及策略研究

陳自平

（蘭州大學，甘肅 蘭州 730000）

·人民政協工作·

政協提案進入黨政決策議程的影響因素及策略研究

陳自平

（蘭州大學，甘肅 蘭州 730000）

政協提案的目的是向黨政組織反映民眾意見建議，以期在決策中予以參考和得到解決。本文基于對70個案例的分析，界定了政協提案話語權的理論概念及其構成要素，認為政協提案話語權是影響其進入黨政決策議程的關鍵因素；對照筆者所在市的現狀，剖析了提案提出的代表性、辦理的回應性、結果評價的約束性缺乏等問題，進而提出增強提案話語權的對策建議。

政協提案；黨政決策；影響因素；對策建議

政協提案是人民政協履行政治協商、參政議政、民主監督職能的重要載體和形式，提案辦理協商是民主協商的重要途徑。提案的目的就是為了向黨委和政府反映人民群眾的意見和建議，表達人民群眾的意愿和訴求，以引起黨政組織的重視，使人民群眾的意愿和訴求得到回應，意見和建議得到尊重和采納。筆者一直在思考，政協提案得到黨政組織的重視，進入黨政決策議程的影響因素是什么？在新時期，如何推動更多的政協提案進入黨政決策視野，使政協提案真正發揮其應有的作用？

為了回答這些問題，筆者在回顧分析有關政協提案、政協理論、政府回應、政策議程等方面研究文獻的基礎上，主要運用案例分析法，通過對政協提案進入黨政決策議程的成功案例的剖析，歸納提煉出政協提案進入黨政決策議程的主要影響因素，進而通過對筆者所在市的政協提案現狀的對照分析，找出問題的癥結，并就推進政協提案進入黨政決策議程提出對策建議。

一、政協提案進入黨政決策議程的影響因素

筆者通過“人民政協網”，以“提案”為主題進行檢索，篩選收集從2006年到2014年《人民政協報》上發表的政協提案助推黨政決策的70個典型案例。案例分析主要圍繞兩個步驟進行。第一步，從 70個案例中精選了13個核心案例進行重點剖析，找出其共同點和不同點。通過反復歸納提煉，政協提案進入黨政決策議程的影響因素逐漸清晰。在此基礎上，建構了“政協提案的話語權”的概念。“政協提案的話語權”是指政協提案從內容到形式能夠引起黨政領導的重視和關注的力度、份量或者影響力、權威性。第二步，對 13個核心案例的分析結果通過 70個案例進行回顧印證，以求理論概述的全面準確。下面主要從八個方面對“政協提案話語權”的構成及其對助推黨政決策的影響進行分述。

（一）提案的內容：關系國計民生的重點問題

我們所選的案例中，小到環衛工人臨時休息房的建設，大到高考考期的改革、地方性法規建設、行政審批制度改革等，都是群眾關注、政府關切的重點問題。有些是政府想解決而一直未能下決心解決的問題，有些是政府忽視而被百姓期盼的重點問題，有些是長期習慣形成的被固化了的老大難問題。這些問題，在提案者的推動下，給政府造成了解決問題的壓力或動力，促使政府下決心采取措施予以解決。例如，高考考期的改革，從1978年國家恢復高考到1999年整整21年，一直延續著“七月流火”的日子組織高考的歷史。1999年3月，在全國政協九屆二次會議上，來自非公有制經濟界的王翔委員向大會提交了《關于高考考期適當提前的建議》，七月高考的弊端引起了國家高層的重視，國家教育部于2001年11月正式向社會公布：自2003年起高考將提前至6月份進行。

（二）提案者屬性：發揮界別、黨派或委員個人的專長和優勢

人才薈萃、智力密集是政協的優勢，以界別為單位開展活動是政協的特色。很多提案的成功，就是因為發揮了界別、黨派或委員個人的專長和優勢，拿出了高質量的提案，引起了黨政組織的重視。潘貴玉委員曾任國家計生委副主任，后任全國政協常委、副秘書長，她深感在國家經濟尚不發達、完善的社會保障體系尚未建立，特別是廣大農民還是靠家庭養老的情況下，如果單純地沿用行政手段和社會制約方法推進計劃生育，其負面效應不可低估。在深思熟慮的基礎上，2003年全國“兩會”期間，她提交了《采取切實措施救助農村計劃生育貧困戶》的提案，建議建立政府救助農村計劃生育困難家庭的專項基金和農村計劃生育困難家庭個人賬戶，對于響應國策的家庭予以補助，對因此而生活困難的家庭予以救助。之后，國務院辦公廳將此建議分別轉至財政部和國家人口計生委。同年 11月18日，潘貴玉又寫了一封題為《以更務實漸進的方針協調農村人口發展》的長信，直接呈送中央領導，提出了由中央財政拿出一筆資金對農村部分計劃生育家庭進行獎勵扶助的初步設想。很快，中央領導同志作了重要指示。在國務院的統一部署和指導下，農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點工作在四川、云南、甘肅等省市正式啟動，標志著國家計劃生育思路的正式轉變。創投產業的發展是民建中央一直抓的一項工作。2010年在遼寧省“兩會”期間，17位以民建界別為主的遼寧省政協委員向遼寧省政協全會聯名提交了《關于加快遼寧省創業投資基金發展促進戰略性新型產業跨越式增長的建議》。該提案最后促成了遼寧省創業投資引導基金的設立及引進中國風險投資公司在遼寧省設立創業投資基金的工作。

（三）提案的準備：以深入的調研結果作支撐

政協提案要以理服人、以據感人，不能空對空，就必須進行扎實的調查研究和精細的論證工作。2013 年6月24日、25日、27日，中央電視臺《新聞聯播》連續播報了《一張圖引發的改革》系列報道；6月 25日，《人民政協報》也對此進行了報道，并配發評論《一張圖何以引發改革》，介紹了廣州市政協在2013年市政協全會上以主席會議名義提出《關于大幅縮短廣州投資項目審批時間的建議案》，推動廣州市投資項目審批程序改革的情況和政府相關部門辦理建議案的成果。這份提案濃縮了政協委員的盡職和奉獻精神，經歷了從委員的個人提案到市政協的深度調研、再到市政協主席會議建議案的變遷。一個主席建議案，在不到三個月的時間轉化為廣州市法規性文件。3月27日，正式發布了《建設工程項目優化審批流程試點方案》，審批環節由 93個壓縮到 5個，審批流程由799個工作日壓縮到37個工作日。

（四）提案的起草：遵循一事一案的原則，進行充分的論證和說理

一份好的提案，應當做到開門見山，直切主題，一事一案，力戒冗長。深圳市政協委員徐龍在深圳市政協五屆二次會議上提出的提案《關于制定“深圳市好心人免責條例”促進社會和諧發展的建議》就是典型案例。作為一名醫務工作者，提案人對頻頻發生的“看客事件”深有感觸，反思國內屢次發生的見傷不救、好人難有好報的一系列事件，在參照國外的《好撒瑪利亞人法》的基礎上，根據“無罪推定原則”、“責任豁免原則”和“誰主張誰舉證原則”，一氣呵成了不足千字的委員提案。提案得到深圳市政府的大力支持，列入當年立法計劃。2011年10月13日，佛山“小悅悅事件”加速了立法計劃的落實。2011年 11月，由深圳市法制辦牽頭起草的《深圳經濟特區公民救助行為保護條例（征求意見稿）》公布，后經反復修改，被稱為“好人法”的《深圳經濟特區救助人行為保護條例》，于 2013年6月 28日深圳市人大常委會表決通過，于2013年8月 1日起實施。這是全國首個保護救助人的專門立法，得益于政協提案的推動。

（五）提案的提出：對重要提案要有持續在多次會議上提出的決心和耐力

一件重要提案得到黨政組織的重視，有時不是一次兩次會議就能解決。從引起黨政領導的關注到列入決策議程乃至問題的最后解決，需要提案者及政協組織的不斷跟進和持續發力。從 2003年開始，由全國政協委員蔣秋霞牽頭，聯系部分政協委員，連續五年每年在“兩會”期間向全國政協提出關于制定人民調解法的提案。提案的提出，源于他們在工作和生活中感觸的人民調解工作缺乏法律的支持帶來的困境，因而下決心推動《人民調解法》的立法進程。每次提出，都得到有關領導和中央部門的回應答復，2007年國務院正式列入立法計劃。《人民調解法》于 2010 年8月 28日十一屆全國人大常委會十六次會議通過，自2011年1月1日施行。

（六）提案的來源：注重在調研課題或調研視察報告中提煉提案

政協提案渠道來源應當多樣化、多層次，除了大會期間的提案外，在全會閉會期間也可以在承擔的調研課題或組織的調研視察報告的基礎上提煉出有價值的提案，促使調研成果及時向助推黨政決策乃至進入黨政決策議程轉化。2008年全國“兩會”上，民建中央提出了政協提案《關于淘汰落后產能的對策和建議》。該提案源于民建上海市委會委員、上海財經大學副教授邵建利于 2007年主持完成的調研課題：《上海市工業園區淘汰落后產能的對策研究》。從2007年2月到10月，課題組對上海市工業園區內的落后產能問題進行了調研，于2007年10月正式出爐了課題報告，提出了制定《淘汰落后產能條例》，以及設立淘汰落后產能基金等建議。此后，課題組在分析國內外現狀的基礎上，根據課題研究成果，完成了向政協提案的轉化工作。此提案也得到了國家發改委等部門的回應。

（七）提案的地位：列入一年一度的重點提案有助于問題的盡快解決

隨著提案工作的推進和辦理經驗的總結，新時期，更多的政協組織將列入重點提案進行辦理作為推進政協提案進入黨政決策議程的重要措施。特別是2014年的19個案例，有11個案例明確是所在政協組織確定的重點提案。2014年初，湖南省政協全會上，九三學社湖南省委會以黨派名義提交提案《關于我省武陵山片區分類發展與精準扶貧的對策建議》，提案分析了當前片區扶貧發展存在的問題及原因，提出的總體思路是：分類發展、精準扶貧、階梯推進，構建“縣為主體”、“村為單元”的精準扶貧架構；推進救濟式扶貧幫困，以水、電、路等基礎設施建設推進設施扶貧。省政協主席陳求發領銜督辦，并于 2014年10月召開了督辦協商會，省委分管副書記、副省長到會，提案所提問題得以解決。僅貧困生救助一項，省政府安排財政專項扶貧資金1億元，對 2萬名貧困家庭的“兩后生”開展“雨露計劃”培訓，武陵山集中連片特困地區中職學生免學費達100%。

（八）提案的督辦：由黨政領導或政協領導牽頭督辦以增強提案影響力

由黨政領導或政協領導牽頭督辦重點提案，也是新時期政協提案助推黨政決策的成功探索和經驗總結。在重點辦理的基礎上再由領導督辦，是給重點提案上了“雙保險”，也使政協提案更有“話語權”。2014年8月 19日，全國政協主席俞正聲主持召開主席辦公會議，聽取重點提案辦理落實情況匯報。這是全國政協第一次以主席辦公會議的形式研究重點提案辦理工作。表明重點提案的督辦上升到全國政協層次。2014年初，在湖北當陽市政協全會上，民建當陽市委集體提交了《關于加快農村電網改造升級的建議》，并被市政協確定為年度重點督辦提案，由市政協主席孫照玉領銜督辦，截至2014年6月案例報道時，共完成新建及改造10千伏供電線路 568.17公里，新增及增容配電變壓器562臺，新增容量50400KVA，新建及改造低壓線路 630.35公里。2013年安徽省銅陵市銅陵縣政協委員錢玉林提交的《關于增加注冊資本金促進中小企業發展的建議》，被縣政協確定為重點提案，由常務副縣長牽頭督辦，辦理結果是共撥付縣擔保中心注冊資本金 5000萬元，促使縣擔保中心擔保額度增加到5億元。

通過核心案例的分析和其他案例的印證，“政協提案話語權”在上述八個方面完成了構建。由此歸結到一點，“政協提案的話語權”是決定和影響政協提案能否進入黨政決策議程的關鍵因素。

二、新時期政協提案現狀的對照分析

筆者從事市縣政府辦公室工作24年，見證了市縣政府辦理政協提案的歷史變遷和經驗累積過程；又在市政協副秘書長崗位工作了整整三年，直接參與了政協提案的具體工作，對照上述案例分析的結論，審視政協提案工作的現狀，認為目前影響“政協提案話語權”的主要問題可歸結為“三性”：政協提案的提出缺乏民意的“代表性”，政協提案的辦理缺乏對民意的“回應性”，政協提案的評價考核缺乏有力的“約束性”。

（一）政協提案的提出缺乏民意代表性

一是部分政協委員參政議政的積極性、主動性不夠。據筆者所在的市政協統計，就政協常委這一群體來說，一年的四次例會有近十分之一的政協常委不能按時參會；在政協全會上，有近七分之一的委員不能主動提交提案，有些也只是在別人的提案上掛名而已。

二是提案的功利性、尋租性、隨意性比較突出。有些委員的提案只是領導意見的“二傳”，或者部門意見的“復制”，政協委員充當了領導的“二傳手”和部門的“復制工”；有些提案甚至變成了代部門或企業伸手要項目、要資金的媒介；有些提案是在大會前臨時“拿來主義”的產物，缺少真正通過調研反映民眾或所在界別、黨派群眾意見建議的提案。

三是對界別、黨派的特點和優勢發揮不到位。按界別和黨派組織開展活動是政協的特點。提案也應當充分體現黨派和界別的特點，反映黨派和界別的意見建議。但實際情況是，委員更多的關注個人身邊的事，對所在黨派和界別的整體性考慮不夠，政協委員與所聯系的階層、群體之間缺乏經常性的互動，特別是以界別名義提出的提案很少。

四是提案來源渠道單一。存在只重視全會期間的提案、忽視閉會期間的提案作用的現象。有些調研課題和調研視察報告，有扎實的基礎調研工作和便于操作的意見建議作支撐，是很好的提案素材。但實際工作中大都以報送黨委、政府，或得到黨委政府領導的批示為工作的終結，沒有將其轉化為政協提案去抓督辦落實，造成調研時轟轟烈烈、調研后冷冷清清的現象，一些調研成果往往束之高閣。

（二）政協提案的辦理缺乏民意回應性

政協提案是對民意的集聚和整合，是對碎片化的民意通過系統的調研整理而形成的。辦理政協提案，有助于提高黨政組織回應民意的及時率和實效性。但在實際工作中，由于認識和制度方面的原因，黨政部門在辦理政協提案上缺乏對民意有效回應的現象比較普遍。

一是對政協提案助推黨政決策的重要性認識不足。一些部門特別是領導干部對政協組織在黨的政治制度和政治生活中的重要作用認識不足，進而對政協提案集中反映民意、助推黨政決策、服務經濟社會發展的功能作用認識不足，沒有認識到政協提案本身與政府工作有很多相通之處，提案的很多內容是黨政部門工作的應盡之責。有些部門還認為，政協提案可有可無，可辦可不辦，辦好辦壞一個樣，有些甚至認為，政協提案是政協自己的事，黨政部門只是幫忙，完全顛倒了提案辦理主體和客體的關系。

二是政協提案的辦理缺乏有操作性的制度來保障和支撐。經過多年努力，從中央和全國政協來說，政協提案已經形成了比較完備的制度體系。但從市縣承辦部門來說，缺乏可予借鑒和遵照的操作性的制度，很大程度取決于部門領導的認識水平和職業習慣。就拿筆者所在的市來說，一半以上的部門就沒有嚴格按項目流程去運作，常常臨時確定某一個科室或人員去負責，特別是沒有實施方案和資金等關鍵措施的落實計劃。

三是對政協提案揭擺的問題和提出的建議重視和研究不夠。在有些部門領導思想深處，政協提案真正是說起來重要、做起來次要或不要的事。對所提問題研究和分析的積極性不高，對所提建議借鑒和采納的主動性不強，特別是缺乏與政協委員的面對面互動交流，提案辦理停留在以答復代替辦理的層次，嚴重影響了政協委員履職盡責的責任心和積極性。

（三）政協提案辦理結果評價缺乏約束性

提案辦理工作總體上沒有真正納入政府的目標考核體系，辦理責任的“硬“約束不力。就拿筆者所在的市來說，提案辦理的結果最后落實到政協一年一度組織的評選優秀提案、先進辦理單位和先進個人這一層次，對辦理工作好的單位，在市委、市政府層面也沒有列入表彰獎勵的內容；對辦理工作不好的單位，也沒有具體的制約措施。總體上，提案辦理結果好壞，不影響部門領導的考核等次，不影響提拔晉級。

三、增強政協提案話語權的對策建議

一是明確政協提案的價值定位。政協提案是政協履行職能的重要形式，代表和反映了各階層、各黨派、各界別、各團體群眾的意愿，是黨政科學決策、回應民眾、深化改革、加快發展的重要參考。從這個意義上說，重視政協提案辦理，就是重視政治協商制度的落實；就是回應人民意愿，助推改革和發展。

二是增強政協委員的履職意識。健全委員選拔、管理、考核制度，增強委員的責任意識、服務意識、大局意識，真心為所在界別、階層群眾說話，為人民群眾代言。實行委員的動態管理，建立淘汰機制。

三是充分發揮政協的特點和優勢。加強界別的組織建設和制度建設，建立界別召集人制度、界別聯系制度、界別提案征集制度，增強委員按界別開展活動的自覺性和主動性。

四是把政協提案辦理逐步納入政府績效目標考核的重點內容。可以先考慮每年在人民群眾期盼度高、受益面大、影響力大的提案中，篩選一定比例的重點提案，納入政府績效考核重點內容，不斷總結完善，建立科學有序的考核體系，增強政協提案辦理責任的“硬”約束機能。

五是加快完善政協提案辦理工作體制。采取項目管理的辦法，建構從組織領導、責任分工、責任單位（科室）、責任人員、資金落實、進度管理、安全管理、竣工驗收到考核評價和獎懲措施的規范化操作規程和辦理體制。

六是加大聯合辦理和現場督辦力度。每年確定若干重點提案，由政協領導牽頭，商請黨政領導到辦理工作現場，聯合開展督辦指導，現場解決困難問題。對特別重要的提案，可以列為政協常委會重點督辦案，通過現場辦公會等形式，協商解決制約辦理工作的問題，促進辦理目標任務的完成。

七是重視閉會期間提案的轉化和辦理工作。結合調研、視察、社情民意信息，專題協商議政等工作，對期間發現、收集的有價值的意見、建議，包括一些批評性的建議，可以整理轉化為向黨委和政府的提案，與全會期間的提案同等重視，經政協常委會議研究后，交有關部門辦理，注重辦理實效，解決實際問題。

八是強化對“積案”的跟蹤督辦。對連續多年提出而未能有效辦理的提案，要加強研判和督辦，科學分析提案所提建議的可行性和緊迫性，采取盯案、盯部門、盯人辦理的辦法，積極負責地回應民意，提高辦理質量和水平。

責任編輯：王文京

Influencing Factors for Including the CPPCC Proposals into Decision Making Agenda of the CPC and the Government

CHEN Zi-ping
（Lanzhou University，Lanzhou，Gansu，730000）

The CPPCC proposals aim at reporting public comments and suggestions to the CPC and the Government，for them to take as reference in decision making process and to get the problems resolved.Based on analysis on 70 cases，the writer defined the concept of discourse power of the CPPCC proposals and its key elements，and considered such discourse power as the key factors for the proposals to be included into the agenda of the CPC and the Government’s decision.By referring to local situation in his own province，the writer analyzed the issues of lacking representativeness in proposals，responsiveness in processing，and restrictions in results evaluation，and made suggestions on how to enhance the discourse power of the proposals.

CPPCC proposals；decision-making by the CPC and the Government；influencing factors；suggested solutions

D62

A

1002-0519（2015）02-0050-05

2015-01-04

陳自平（1969-），男，甘肅隴西人，甘肅省定西市人民政協辦公室副秘書長，政協常委，蘭州大學管理學院行政管理專業在職博士研究生，主要從事行政管理和行政法學研究。