淺論公益訴訟的原告主體資格

【摘要】我國新修改的《民事訴訟法》對公益訴訟進行了有關規定，彌補了我國公益訴訟制度的法律空白。但是《民事訴訟法》其將民事主體簡單模糊的界定為法律規定的機關和有關組織，不僅不具有實際的可操作性，而且形同虛設，在理論界和實務界仍有很大的爭議。同時對于民事公益訴訟主體的認定未排序，也增加實踐中處理該類案件的難度。在本文中筆者將著重的對公益訴訟的主體范圍進行界定，并且在此基礎上公益訴訟主體的認定做出排序。以期完善公益訴訟的相關問題。

【關鍵詞】公益訴訟；主體范圍；主體順序

一、公益訴訟的概述

1.公益訴訟的定義。公益訴訟是指根據法律的授權、法律規定，一些特定的國家機關和社會團體和個人，對于違反國家法律法規、侵犯國家利益、社會利益或特定的他人利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法追究其法律責任的一種活動。提起公益訴訟的主體，包括法律授權的國家機關和組織和公民個人。而對于提起訴訟的當事人自身是否必須與案件有直接的利害關系，法律并無明確規定。筆者認為提起訴訟的當事人只要主觀上和客觀上是為了維護社會公共利益，無論是否與自身有直接利害關系，都應當視為是公益訴訟的主體。

2.公益訴訟的發展歷程。公益訴訟最早是起源于羅馬法。近代公益訴訟最早出現在19世紀的英國，其起訴主體僅限定為直接利害關系人，即當事人本人的法定權利受到侵害時才有權提起訴訟。隨之人們發現這一原則有明顯的弊端，它無法充分地保護公共利益。因此，英國法官提出，為保護公眾利益應當給無利害關系的公民一定的權利，以便防止政府內部的不法行為。大陸法系的法國、德國等也都建立了比較完善的公益訴訟體系。學者周楠先生在《羅馬法原論》一書中提到：“私益訴訟是為保護個人私有權利的訴訟，僅特定的人才可以提起；公益訴訟是為保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，市民均可以提出。”

從上述公益訴訟的發展歷程可知，在公益訴訟制度漸變過程中的關鍵問題就是：無利害關系的公民是否可以為維護社會公共利益而作為適格原告參加到訴訟過程中？隨著社會的發展以及基于保護公共利益只需要，無利害關系人作為公益訴訟原告資格越來越得到認可。這對我我國公益訴訟制度中適格當事人范圍的確定不無裨益。

二、現行公益訴訟存在的問題我國關于公益訴訟的現行規定，存在一些問題，具體如下：1.公益訴訟原告資格僅限于國家機關和社會團體，不得不說這樣的主體范圍太窄。沒有考慮到行政機關不作為時，社會公共利益又當如何維護？此在客觀上會造成公共利益救濟的缺失。筆者認為，賦予公民公益訴訟主體地位具有很大的優勢。首先，我國《憲法》規定，公民有“管理社會事務”的權利，當出現侵害社會公共利益的行為發生時，公民有權利去防止和制止侵害社會公共利益的行為，并通過訴訟解決。其次，公共利益與公民自身利益息息相關。最后，賦予公民個人作為民事公益訴訟的原告主體資格，可以增強公民的社會責任感，提高公民的權利意識和法律觀念，威懾危害公共利益的行。

2.新《民事訴訟法》規定的能夠提起公益訴訟的國家機關沒有明確具體的規定，理論界爭議最大是國家行政機關和人民檢察院。這樣的立法現狀是極其危險的，在一定程度上是將公益訴訟原告范圍進一步縮小。鑒于現行法律的規定，公益訴訟原告資格僅限于國家機關和社會團體，而國家的模糊不確定，更加劇了司法實踐中的操作性，也會造成行政機關之間的相互推諉和不作為。作為“法律監督者”的檢察機關，其所擁有的人力、物力、財力和在調查取證方面所具有的優勢是其他訴訟原告主體所無

法比擬的。

3.民事公益訴訟主體的認定未排序。從法理上講，公民個人是可以作為民事公益訴訟的原告主體的。在司法實踐中，民事公益訴訟的原告主體包括三個，即國家機關、社會組織和公民個人。但這三者究竟該如何行使自己的民事公益訴訟權，法律沒有做出具體的規定，在司法實踐中很容易引起司法資源的浪費。

三、完善我國公益訴訟制度的建議

1.立法上，增加公民的公益訴訟主體資格。筆者認為應該在立法上擴大民事公益訴訟的原告主體范圍，公民也應該有權提起民事公益訴訟。

“公共利益”不是社會個體成員利益的簡單累加，而是全體社會成員利益的綜合體。筆者認為，適格的公民是社會中的一員，其有權提起公益訴訟，并且普通的適格公民提起公益訴訟具有很大的優勢。較之于國家，普通公民在起訴意志上受到的干擾卻很少。賦予普通公民以公益訴訟原告主體資格，不僅能夠有效彌補國家機關怠于起訴的不足，最大限度地保障社會公共利益，而且，公民作為最廣泛、最直接的監督者，能在最大范圍內迅速及時地發現侵害公共利益的違法行為。

雖然公民提起公益訴訟還有很多方面的局限，但這不應該否認公民具有民事公益訴訟資格，這些局限是可以通過立法等措施進行彌補的。比如為了防止公民對權利的濫用，可以設置訴訟前置程序以節約司法資源。改進證據責任規則，公民提起民事公益訴訟，只需要證明公共利益受到侵害或有受到侵害的危險、被告有侵害公共利益的行為即可，而對于危害行為與損害結果之間不存在因果關系則由被告負舉證責任。改進費用承擔規則，可以設立訴訟費用保險及設立公益訴訟基金制。

2.對于法律規定的可以提起訴訟的國家機關應包含行政機關和檢察機關。筆者認為并不是所的國家行政機關都能成為提起公益訴訟的原告主體，只有對保護公共利益承擔特定職責的行政機關才有資格提起公益訴訟。原因在于：由這些國家行政機關提起公益訴訟，有很大的優勢，其作為該領域的管理者，能夠利用自身所擁有的技術手段和監測工具及時、有效地發現侵害行為并采集證據，是公益訴訟中最有力的舉證者。但是這也存在一定的缺陷，其是該特定領域的管理者，其在提起和自己有關的公益訴訟時很難保持中立的地位，并且監督機制也缺乏，最終的處理結果也很難達到實體的公正。對此，筆者建議可以采用異地管轄機制。

（一）檢察機關提起公益訴訟的立論基礎

公益訴訟被賦予現代意義并引起社會的廣泛關注，是源于二十世紀西方社會自由資本主義向壟斷資本主義過渡時期。國家為克服自由資本主義市場的盲目性，開始引入國家宏觀調控機制，賦予國家檢察機關或公共團體甚至個人以訴權，使得在全社會范圍內保護公共利益。

（二）檢察機關提起公益訴訟的現實需要

第一，從制度設立的背景來看，為了維護國家和社會的公共利益，法律應當賦予國家法律監督部門即檢察機關以公益訴訟的主體資格。第二，檢察機關擁有的人、財、物力資源優勢為其作為公益訴訟主體提供了保障。

3.主體資格的排序問題。綜上分析，我們可以看出，能夠提起民事公益訴訟的原告主體，包括國家機關、社會組織和公民個人。但問題在于如果三個主體同時都提起了民事公益訴訟，必然會給國家司法機關的正常運行帶來一些問題。所以，有必要明確國家機關、社會組織以及公民個人提起公益訴訟的順序，保證公益訴訟的順利進行。第一，國家機關作為國家公權力的行使者，由它提起民事公益訴訟，對公共利益的保護將會更加的有利，所以國家機關應該是首先可以提起民事公益訴訟的第一順序人；第二，社會組織如消協、行業協會等對公共利益的維護起著至關重要的作用；第三，當上述主體都沒有提起公益訴訟時，公民個人為維護社會公益可以主動提起。

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作者簡介：崔鳳琴（1988），女，河南省安陽市，貴州師范大學法學院，經濟法專業，2014級研究生。