高校績效預算管理模式改革與優(yōu)化

塔里木大學 張淑萍

隨著國家高校擴招政策的發(fā)展，最近幾年高校也加快了發(fā)展步伐，不但實現(xiàn)了辦學規(guī)模的迅速擴大，招生人數(shù)也逐年遞增，相應的各類經(jīng)濟事項也越來越多，因此，學校一直以來使用的預算管理方式已經(jīng)變得不合時宜，與學校的發(fā)展情況存在嚴重的脫節(jié)情況，產(chǎn)生的矛盾與問題也越來越多。當然，產(chǎn)生問題的原因有很多，有宏觀的也有微觀的。本文以此為切入點，分析構建高校的績效預算管理模式與評估機制。

一、高校績效預算模式構建

（一）明確目標體系 學校作為一個獨立運營的實體，必須設定明確的發(fā)展目標，因為有目標，才會有發(fā)展的動力。如果高校明確了自身的發(fā)展目標，那么，學校的全體教職員工就會為之共同努力，從而有效提升高校自身的凝聚力，進而推動高校更加良性快速的發(fā)展。不過，現(xiàn)在對不少高校來說，想要明確自己的發(fā)展目標一點也不容易，因為外部教育環(huán)境以及高校自身的變動性太大。發(fā)展目標是高校未來一段時間想要的發(fā)展結(jié)果，因此不能盲目設定，設定需要遵循科學性、可行性以及實操性。將各種發(fā)展目標進行整合之后，就可以建立目標體系，目標體系完全可以視為是高校發(fā)展的指路明燈，高校在實際工作中要將目標體系進行細化與分拆，并逐層落實，最終責任到人。只有這樣，高校才能夠在科學規(guī)范的指引下，獲得更好的發(fā)展，從而不辜負國家對其教育重托。

（二）規(guī)范部門以及項目預算 高校內(nèi)部的組織結(jié)構非常完整，因此，都下設了不少部門。每個部門根據(jù)自己部門的實際情況編制預算，并提交到學校的預算管理機構。以部門為單位進行預算管理之后，管理的焦點就是各部門的預算執(zhí)行情況，這樣會大大提高整個高校預算管理系統(tǒng)的開放性。部門預算并不是簡單的過程，其中具體編制的數(shù)據(jù)與結(jié)果還要匯總部門下設機構的預算。不過，需要注意的是，以部門為單位進行預算管理絕不是就將預算的執(zhí)行權完全交到各部門手中，高校不聞不問；正相反，高校要更加密切管理與監(jiān)督各部門的預算執(zhí)行情況，從而保證有限的辦學資金得到最好的利用。

績效預算管理模式還涉及到另外一種非常重要的預算管理，那就是項目預算。這種預算是以項目為單位編制的，準確核定預算項目各個環(huán)節(jié)需要投入的成本，并在項目實際的開展中按照預算嚴格執(zhí)行，并定期評估預算的執(zhí)行情況，這樣能夠有效提升項目的資金使用效率，保證學校發(fā)展項目的經(jīng)濟性。科學進行項目預算管理能夠大幅提升高校的投資效率，并提升項目獲得最終成功的幾率，對高校發(fā)展有很重要的穩(wěn)定以及推動作用。

（三）制定績效預算實施流程 第一階段，按照學校未來3～5年的發(fā)展規(guī)劃以及目標，統(tǒng)一學校不同部門與學校整體之間的發(fā)展步伐。第二階段，各個績效預算部門都需要設置符合自己部門具體情況的績效預算框架，并以此為后續(xù)管理工作的依據(jù)。需要注意的是，制訂框架的最終目標是要實現(xiàn)資源的最佳配置，因此，從始至終都要強調(diào)“績效”這兩個字。有了框架之后，就可以有條不紊的執(zhí)行預算，并在實際工作中隨時進行各類預算項目的控制。第三階段，評估預算執(zhí)行的實際結(jié)果。進行評估不但是為了檢驗預算執(zhí)行的實際結(jié)果，也是為了找出當前預算編制以及執(zhí)行中存在的問題，并將其作為以后預算管理的參考，同樣的問題絕對不能重復出現(xiàn)。評估時，學校的預算管理部門會在搜集各個部門預算執(zhí)行數(shù)據(jù)的基礎上，對數(shù)據(jù)進行科學的分析預評估，之后給出評估結(jié)果；同時，還會提出部門當前預算執(zhí)行存在的問題，給出具有針對性的改善建議。

（四）確定預算編制方法 高校必須改變過去不符合績效預算管理模式的預算編制方法。當前，學術界和實務界都比較推崇零基預算法。這種方法雖然彌補了過去預算方法的很多不足，但自身也有一定的局限性。究其原因，主要有：

（1）零基預算法關注的是部門和項目預算的績效，因此，會在計算的過程中以績效為重要衡量指標，對比之后合并或者干脆剔除某些預算。如果結(jié)合績效預算管理模式的話，那么零基預算就能在一開始的時候確定計算的基礎，從而減少很多統(tǒng)計與計算過程。零基預算如果與績效預算有效銜接的話，不但可以提升高校資金管理工作的質(zhì)量，還能針對每個項目進行最為科學合理的成本效益分析，并將結(jié)果排序，這樣高校管理者可以對項目的經(jīng)濟性一目了然，進行項目選擇時自然也就多了一項數(shù)據(jù)支持。

（2）零基預算能夠讓高校編制預算的全過程變得更加科學流暢。如果在績效預算模式下，高校進行的零基預算會改變原有的鏈狀結(jié)構，具體見圖1，則自動生成封閉的循環(huán)過程，具體見圖2。

圖1 零基預算編制的鏈狀結(jié)構圖

圖2 績效預算模式下的零基預算編制的循環(huán)過程圖

預算就是為了更好地管理學校資金，因此，如果高校的辦學資金充足，那么編制預算其實并不難；可實際情況是，當前我國幾乎每所高校都面臨著嚴重的資金不足問題，零基預算能夠?qū)⒂邢薜馁Y金最合理地分配出去。可一旦形成圖2這種循環(huán)之后，高校的資金使用效率會得到大幅提升。

（3）零基預算法的計算過程非常復雜。在績效預算模式下，這種結(jié)合方式能夠降低零基預算法的計算與操作復雜性，通過修改系數(shù)或者對應的指數(shù)就可以代替過去巨大的運算量，從而大幅降低預算編制人員的工作量。

二、高校績效預算評估機制構建

（一）確定評估指標 評估預算績效主要是為了檢驗預算執(zhí)行的實際結(jié)果與目標之前的差異程度，因此，確定評估指標一定要科學審慎。如果選擇的指標得當，那么評估的結(jié)果將最接近預算執(zhí)行的真正結(jié)果，高校也能夠最清楚地掌握預算執(zhí)行收效。具體到高校，怎樣評估內(nèi)部各部門的預算執(zhí)行情況，尤其是教學部門的預算執(zhí)行情況是非常不容易的。究其原因，主要是這些部門中的績效有很多種不同的表現(xiàn)形式，不太可能通過幾個指標就綜合評估出整個部門的預算執(zhí)行表現(xiàn)。通常只會選擇單一指標評估績效，這樣難免會有以偏概全的嫌疑，而且評估結(jié)果的科學性也很低，很難反映出部門的真實情況。基于此，建議高校在確定評估指標時，可以應用學術界比較推崇的模型進行綜合評估。不過，確定具體評估指標的過程，不是一個人就能完成的，因此，本文征求了多方意見，包括HS高校的高層管理者、各部門負責人等，他們都給出了非常中肯的意見，并提出了不少新看法。

（1）認可績效考評的重要意義，可以有效改善當前學校預算管理效率低下的問題，并提升全體教職員工的預算執(zhí)行積極性。確定綜合評估指標體系，很有理論與實際價值，不過需要結(jié)合學校的實際情況，不能憑空盲目想象與設計。另外，確定的指標應該要有可比性，還要考慮到各個部門的具體情況，進行一些針對性的改動與調(diào)整。

（2）高校是事業(yè)單位，經(jīng)濟性只是其運營眾多原則中的一個。因為高校畢竟不是企業(yè)，其運營的目的并不是為了營利，所以計算其投入與產(chǎn)出的難度很大，尤其是產(chǎn)出，除了物質(zhì)化的形式之外，高校更多的產(chǎn)出都是無形化的，應該怎樣確定不同部門的績效是個大工程。因此，業(yè)內(nèi)很多專家都覺得，高校的績效評估，很難進行絕對數(shù)值的評估，最多就是評估一下不同部門的績效排序而已。

（3）績效評估指標不可以只關注短期效應，還需要和學校未來的發(fā)展規(guī)劃有效融合，在評估的過程中，也能在一定程度上反映出學校制定的發(fā)展規(guī)劃是否已經(jīng)開始逐步實現(xiàn)、實現(xiàn)的程度如何等。綜合分析高校的實際情況之后，認為該學校現(xiàn)在最需要確定的就是人才培養(yǎng)的方向，作為一間偏重技術應用的學校來說，其主要的人才培養(yǎng)方向可以定位為綜合型應用技術人才。另外，高校不久前才剛剛由專科院校升級為本科院校，因此，幾年之后就要接受教育部的一系列考核，評估其本科教學的實際水平。在征求意見的過程中幾乎每個人都提到了應該有效銜接績效評估以及教學評估，這樣在選擇指標的時候應該加重教學衡量指標的分量，因為對于高校而言，提升教學水平才是最重要的工作。

本文以績效評估指標設定理論為基礎，在充分考慮各方的意見之后，按照指標設定的基本原則，為高校構建了績效評估指標體系的原始架構，該架構具體分成了四大塊。但是，在實際的運用過程中，仍然有一部分指標存在偏差，而且有些指標的作用并不像之前預想的那么大。基于這種情況，對原始架構進行了一定程度的調(diào)整與修正，整合出了高校的績效評估指標體系，具體見圖3。

圖3 高校的績效評估指標體系

（二）計算投入與產(chǎn)出指標

（1）投入指標的計算過程。在分析了高校的投入情況之后，其投入可以分為三類：固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)以及人力資源。人力資源方面，主要評估的是教學人員的投入，當然也包括科研以及其他輔助人員，這部分投入主要計算的是人均薪資；固定資產(chǎn)方面，主要包括學校各部門所有的教育以及科研儀器設備等的總金額以及教育基礎設施折現(xiàn)之后的總金額。這其中還涉及到一個折舊率的問題，因此相對復雜一些。

如何選擇折舊率是一個非常重要的問題，因為其直接關系到最終計算的結(jié)果。在實際的計算過程中，以國家有關規(guī)范以及高校的具體資產(chǎn)情況為立足點，對不同折舊年限以及程度的固定資產(chǎn)設定了不同的年折舊率，具體數(shù)值由1.5%至10%不等。另外，還考慮了教學儀器設備的使用年限與凈現(xiàn)值，為了簡化計算過程，對于已經(jīng)使用10年以上的設備直接進行報廢處理，未將其列進固定資產(chǎn)之列。

高校的專業(yè)設置比較寬，有農(nóng)學專業(yè)也有人文社科專業(yè)。農(nóng)學專業(yè)偏向于化工，相應的在購置教學設備的時候，開支會大一些；而人文社科專業(yè)基本上不需要購置昂貴的教學設備，因此，這類開支比較小。出于平衡不同學科之間固定資產(chǎn)投入的權重，為其設定了不同的調(diào)節(jié)參數(shù)h，其中人文社科專業(yè)h設定值為1；農(nóng)學專業(yè)h的設定值為2。

各個學科部門的投入可以計算為：

Ii=撥款總額+學科部門教職員工數(shù)×人均薪資金額+固定資產(chǎn)賬面值×對應折舊率×h

（2）產(chǎn)出指標的權重系數(shù)確定。學校發(fā)展的階段與目標不同，賦予不同產(chǎn)出指標的權重系數(shù)也會有所不同。例如：如果當前階段學校的重點發(fā)展目標是要擴招，那么學生人數(shù)自然會被賦予較高的權重；如果當前階段學校的重點發(fā)展目標是要提升科研學術力量，那么各類科研成果以及論文自然會被賦予較高的權重。所以，若是將所有指標都賦予相同的權重直接評估績效，那么自然無法反映出學校的發(fā)展重點。當前高校的發(fā)展重點是提升本科教育水平，在設計評估指標權重時，應該為教學方面的指標賦予大一些的權重。另外，當前社會上出現(xiàn)了嚴重的大學生就業(yè)難問題，高校最好在指標體系中為就業(yè)率這一項賦予高的權重，從而綜合反映學校學生的社會適應性。

綜合考慮高校當前的發(fā)展重點，為其設計了如表1所示的產(chǎn)出指標權重分配表。

（三）學科專業(yè)績效預算評估實例 通過上面的歸納與整理，可以得出高校的投入產(chǎn)出效益評估計算式為：

其中：Ei是i學科專業(yè)特定年度的績效指標，Ei越高，就代表i學科專業(yè)產(chǎn)生的績效越大；相反的Ei越低，就代表i學科專業(yè)產(chǎn)生的績效越小。Ii是i學科專業(yè)特定年度科研以及教學的所有投入之和，Oi是i學科專業(yè)特定年度的產(chǎn)出。Oij是i學科專業(yè)預算j項目的實際產(chǎn)出。Wj是j項目被賦予的權重，i是學科專業(yè)編號，n是HS高校所有的學科專業(yè)數(shù)量。

下文來結(jié)合具體的實例進行說明，以G專業(yè)的績效指標計算為例，數(shù)據(jù)經(jīng)過一定的統(tǒng)計學處理：

首先，需要計算G專業(yè)的投入指標：將整理G專業(yè)資料而獲得的數(shù)據(jù)代入計算式（1）中，就有：I=1000+90+120×408+140×1=1806（萬元）

表1 高校各學科專業(yè)績效評估產(chǎn)出指標權重分配統(tǒng)計

圖4 各類產(chǎn)出的權重分配餅圖

其次，需要計算G專業(yè)的產(chǎn)出指標：如果把之前一年作為基期的話，那么可以設定其數(shù)值為100，假設指標的年增長率為100%，那么本年度的數(shù)值就是100；假設指標的年增長率為-10%，那么本年度的數(shù)值就是90。之后再與該指標被賦予的權重相乘，就可以得出各個產(chǎn)出指標的具體值，最后整合得出G專業(yè)的產(chǎn)出指標是105.33。

再次，將得到的數(shù)據(jù)代入計算式（2），就可以得出G專業(yè)的綜合績效指標Ei=Oi/Zi=105.33/1806=0.058

最后，采集其它專業(yè)的數(shù)據(jù)，并將其代入上式中，從而得出各個學科專業(yè)的績效指標；將這些值排序，就能夠得到HS高校各個專業(yè)學科績效指標的高低順序，從而繼續(xù)更全面的績效評估工作。

［1］李偉：《行政事業(yè)單位部門預算管理研究》，《財會研究》2010年第10期。

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