轉基因產品貿易中的國際法律沖突與國內法完善

陳晨

摘 要：轉基因產品技術的快速發展給有效地緩解了資源匱乏問題，但其中尚未證實的危害也給人類健康及環境帶來了潛在風險。在轉基因產品貿易規制，由于《SPS協議》的科學證據原則與《卡塔赫納生物安全議定書》中的風險預防原則的相互沖突，直接導致了國際貿易沖突發生時條約的適用問題。而國內的立法現狀也體現了相同的沖突，立法技術上也相對落后。對此應當盡快明確對于轉基因產品的立法原則，統一各部門制定和完善現有的轉基因法律制度。

關鍵詞：轉基因產品；《SPS協議》；《卡塔赫納生物安全議定書》；風險預防原則；科學證據原則

中圖分類號：D90 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）36-0324-02

一、世貿組織下《SPS協議》對轉基因食品貿易的規制

目前WTO體系下尚未有專門針對其制定的協議，與之有關的規定主要有《實施衛生與植物衛生措施協議》，其宗旨是為了保護“人類、動植物的生命或健康”而對貿易采取一系列的限制措施。但為了避免成員國設置不必要的貿易壁壘，在實施限制措施時應遵循以下三條基本原則：

1.科學證據原則。根據《SPS 協議》中第2 條第2款規定：成員國在實施檢疫措施時必須以科學原理為依據不得超過必要程度，第5條規定除外。第3條第3款規定：在各國采取的檢疫措施需要高于國際的標準、指南或建議的，必須有確切的科學證據支持。但是目前仍尚未有確切的科學證據表明轉基因食品能對人體或環境造成實質性的損害，這也就導致轉基因技術發達的國家認為對轉基因產品設置貿易措施是不符合《SPS協議》的。

科學證據原則也有例外情形，《SPS協議》第5款第7條規定成員國在科學證據不充分時能采取臨時的衛生檢疫措施，并在合理期限內收集科學依據進行風險評估。這就允許成員國在缺乏科學證據的時候賦予了他們臨時限制進口的權利。在其找到確切證據證明轉基因產品不存在風險，或風險并沒有預期之高，便可以對臨時措施進行撤回或修改。

2.風險評估與適度保護原則。風險評估原則體現在《SPS協議》第5條，具體規定了各國可以在風險評估基礎上制定國內的相關規則，同時應對國際組織已制定的風險評估的技術給予考慮；風險評估的標準與檢測危險程度的方法都需要向其他成員進行披露；為了平衡自由貿易和保護人類與環境，成員應決定適當的可接受風險的水平，并據此確定適當的保護水平。

在確定適當的保護水平同時不允許存在任意或不合理的差異，如果保護水平的差異會導致對“國際貿易的歧視或變相限制”，那么根據此所作出的檢疫措施就違反了第5條。從現有的各項貿易爭端來看，因為轉基因食品的特殊性，究竟應以風險預防原則為準還是以保障貿易自由優先一直是爭議的焦點。

3.國際協調原則。《SPS協議》中規定各成員應采取國際統一標準、準則與建議從而達到協調各成員國檢疫措施的目的。各成員應當積極參加相關國際組織的相關活動、相互協調，包括食品法典委員會，國際獸疫組織和《國際植物保護公約》。即如果各國檢疫措施通過以上三個國際組織的標準或調查，那該檢疫措施便符合SPS協議。但該原則并不能起到決定性作用。因為成員國如不依照國際標準還需要進行科學依據與風險評估原則等后續其他程序才能判斷其措施是否符合《SPS協議》。

二、《卡塔赫納生物安全議定書》的規定及與《SPS協議》的沖突

從國際公約看，由聯合國環境署發起協商的《卡塔赫納生物安全議定書》主要以風險防范原則為前提，為改性活生物體的跨境轉移、過境、處理和使用進行國際法的規制，以確保這些生物技術是否會對生態環境或人類健康造成風險。從相關規定中可以看出，議定書還是較大地犧牲了貿易自由，更注重保護人類的健康以及生物的多樣性。

（一）《卡塔赫納生物安全議定書》的主要內容

1.事先知情同意程序：該程序被認為是議定書中最為重要條款的，規定了進口方應對轉基因產品資料知情然后再同意進口。進口方若要知曉產品的信息，則要求出口方明確地提供并保障制定相應的法律條文和資料的準確性。然后通過生物安全信息交換機制來宣布是否同意進口。但該程序也受到嚴格的限制。首先在議定書中第4條、5條、6條規定了事先知情同意程序中改活生物體的范圍進行嚴格限定。其次，第7條中規定該程序僅適用于“首次越境轉移之前”。最后，在第11條中對一些特殊改活生物體首次越境轉移提出要單獨地區分對待。雖然議定書對提前知情同意程序設置了詳細具體的程序，但在很大程度上對產品的國際貿易設置了障礙、增加其成本。

2.風險評估制度：與《SPS協議》中的風險評估制度所要求的以科學依據為前提不同的，在議定書中的風險評估原則是以環境法中的風險預防原則為前提。相對比傳統的污染防治原則，風險預防原則并不把科學證據作為必要條件，認為科學上的不確定性不能成為拖延采取行動的理由。如議定書第10條第6款規定，即使無法對潛在的不利影響提供充分的科學證據，進口締約方也可以在顧忌對人類健康構成風險的情況下，酌情作出決定采取預防措施。

（二）國際條約與WTO框架下《SPS協議》對轉基因產品法律規制的沖突

從上文對《議定書》及《SPS協議》中主要內容的介紹可以看出兩者雖然均為了保障公共健康與植物環境等提出了一系列貿易限制措施，但對限制措施的態度不同使得兩者產生了直接沖突。

2003年的美國、加拿大、阿根廷訴歐盟轉基因產品案件中，美國認為歐盟對其出口的轉基因產品實施的檢疫措施并不符合《SPS協議》所規定的科學證據原則，并以其自身未參加議定書為由不采納其中的風險預防原則。而專家組在審理案件中也避免了直接審查議定書與《SPS協議》之間的沖突，判定歐盟的檢疫措施不符合世貿組織的相關規定。而這一判決也引起了各方的爭議，有學者認為“這一決定在事實上造成了只要有一個WTO的成員國堅持不批準某國際條約就可以有效否決在 WTO 法中適用該條約中的習慣法規則。此種做法未免太過極端。”可以看出風險預防原則在《SPS協議》中是完全排斥的，由此當成員國以風險預防原則為由來對轉基因產品實施檢疫措施，是否就成為變相的貿易壁壘。

針對上述兩種法律規定的沖突，將《SPS協議》與議定書之間沖突的協調有一定的難度。因此當發生交叉與沖突的問題時，議定書的秘書處和WTO相關委員會之間進行信息交流極為必要，建議將《卡塔赫納生物安全議定書》列入WT O貿易與環境委員會、TBT 委員會和SPS 委員會的正式觀察員。同時可以將該問題放入WTO框架下新一輪的多邊貿易談判中進行深入探討，以解決現在的困境。

三、中國轉基因產品法律保護的現狀及完善

（一）中國轉基因產品規制立法現狀

中國針對轉基因農產品已經初步建立了安全評價制度、進口許可制度和標識管理制度。

1.安全評價制度：根據中國法規規定，農業轉基因生物按照其對人類、動植物、微生物和生態環境的危險程度，分為四個等級，安全等級為Ⅰ的轉基因生物對人類和生態環境尚不存在危險。

2.進口許可制度：從中國境外引進農業轉基因產品一般用于研究實驗、生產和加工原料三種不同用途，都應當分別適用不同的審批程序和審批標準由農業部進行審批。

3.標識管理制度：為方便消費者識別農產品質量安全狀況、逐步建立農產品質量安全追溯制度，中國對轉基因農產品進口建立了強制標識管理制度。如強制要求屬于農業轉基因生物的大豆、大豆油等產品，必須標注醒目的農業轉基因生物標識。

（二）中國轉基因產品法律制度的不足之處

1.標識制度中主要存在地方執行的監管力度不夠、標注的范圍太過狹窄等問題。因地方的監管力度不夠導致曾有地區的超市中檢測出未經標識的轉基因大米，而中國尚沒有任何許可批準在國內種植主產糧。即使一些食品檢測出有轉基因的成分也有可能因為標識制度的不完善而無法進行責任的追究。

2.賠償責任制度的缺失：中國目前的轉基因立法對于補救性制度內容比較缺乏。根據《名古屋—吉隆坡補充議定書》中規定了締約國可以要求造成生物安全損害的責任者直接或間接承擔恢復原狀并相應賠償責任，同時應當在各國內設立用于預防損失的保險和基金等。中國應當利用這一規則在國際貿易中對遭受的危害積極尋求賠償，同時在國內立法中完善對風險預防和賠償損害的相關規定。

3.相關部門職能、部門法規存在沖突：由于現階段相關部門之間存在不同的立法意見導致各部門所頒布的不同法律法規、規章中存在沖突。如環保部頒布的《轉基因生物安全法》與農業部的《農業轉基因生物安全管理條例》存在交叉和沖突，衛生部的《轉基因食品管理辦法》與農業部的法規也存在標識制度上的差異。

（三）中國轉基因產品法律制度的完善

針對上述問題的不足，在國內法制定和完善的過程中，中國首先要尋求一個恰當的平衡點。規范過嚴可能會阻礙轉中國基因技術發展，減少其在國際市場中的競爭力。規范太寬泛又會對國民健康及環境造成潛在的不利風險。從國際法層面上來看，中國既是《卡塔赫納議定書》的締約國又要遵守WTO框架下的一攬子協議，兩者的國際義務必須都要承擔。因此應當注意以相互協調的方式履行所承擔的國際環境和貿易義務。

另外，為了統一現有國內生物安全法規之間存在的交叉沖突和適用不明的問題，填補關于標識制度和損失賠償制度上立法的空白，中國應出臺法律位階較高的綜合性轉基因生物安全立法。具體可以借鑒歐盟的設置，在不同的產品系列與技術水平下，采取多層次的立法目標，存在不同方面的側重。同時應注重在綜合性的轉基因產品立法中以風險防范原則與國際合作原則等國際法中有關原則相協調，將國內立法與國際標準相結合，制定與國際條約相接軌的國內法。

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[責任編輯 魏 杰]