依法治國背景下民間組織的政治功能分析

邱哲

摘 要：依法治國和建設社會主義法治國家需要培育成熟的公民社會和形成較完善的社會治理體系，在這一過程中，作為公民社會主要力量的民間組織在政治監督、政治協調與政治教育以及社會治理等方面都具有一定的功能。

關鍵詞：公民社會；治理；民間組織；政治功能

中圖分類號：D638 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）36-0290-02

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的總目標，把建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家視為“實現‘兩個一百年奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢的有力法治保障”。而在法治國家的建立和法治體系的完善過程中，公民社會的發展和成熟是題中應有之意，作為公民社會主體的民間組織將會發揮越來越重要的作用。

一、民間組織發展與依法治國的關聯

法治國家是公民社會高度發達的國家形態。現代意義上的公民社會概念經歷了從“國家—公民社會”二分法到“國家—公民社會—經濟”三分法的演變。“二分法”中，公民社會指獨立于國家的，社會相互作用的領域及與之相關聯的一系列社會價值或原則。而在“三分法”中，經濟領域與公民社會相對脫離，公民社會成為自立于國家和市場系統之外的社會領域。

成熟的公民社會應該具有的以下特征：（1）個人主義。它主張個人是社會生活的主體，公民社會和國家都是為了保護和增進個人的權利和利益而存在的。（2）多元主義。它要求個人生活方式的多樣化，社團組織的多樣性，思想的多元化。（3）公開性和開放性。政務活動的公開性和公共領域的開放性是公眾在公共領域進行討論和進行政治參與的前提條件。（4）參與性。強調公民參與社會政治生活和制約國家權力，是公民社會的一項重要內容。（5）法治。公民社會強調要從法律上保障公民社會與國家的分離，反對國家隨意干預公民社會的內部事務，從而保證公民社會成為一個真正自主的領域，把國家的作用嚴格限制在憲法和法律規定的范圍之內。

在公民社會（包括經濟領域）中，民間組織以其民間性、非營利性、志愿性、自治性等特征，是最適合構建成熟公民社會的組織形式，從而一舉成為公民社會的主要物質和組織實體。不僅如此，民間組織在活動中所體現的團結、合作的精神使它再次成為了公民社會文化價值特征的主要倡導者、傳播者。因此，民間組織是帶有濃厚公民社會性質的社會組織。而民間組織的這一特性使得它們以維護公民社會權益，滿足公民社會需求為己任，從而具有了強烈的社會公益意識。言及法治國家，從社會組成來說，它必定是國家與公民社會在法律框架下的和諧與共。為了實現這一目標，作為公民社會“代言人”的民間組織必然要在國家與公民社會之間發揮作用。再者，法治社會應當以公民社會為主體，而民間組織公益性也使它們將積極投入公民社會自身為保障公民權利而進行的法治建設。

二、民間組織在法治國家建設中的功能定位

現代公民社會理論認為，公民社會的核心組織——公民社會組織作為公民與國家的中介，它組織和教育公民參與政治，致力于改善國家制度和公共政策，推動國家的有效治理以及民主、自由、平等等基本價值的實現。治理理論認為，政府并不是國家唯一的權力中心，第三部門也可以成為社會權力的中心，參與政治、經濟和社會事務的管理。治理理論在關注社會管理多元化的同時，對政府的角色進行了重新定位，認為應縮減政府職能范圍，從全能政府到有限政府，由第三部門和私人部門承擔大量的公共事業和公共服務，而第三部門自身的特點又決定了其在提供公共服務上可以發揮得天獨厚的優勢。

基于以上公民社會理論和治理理論，同時嚴密考察中國民間組織的實際發展狀況，在中國法治社會的建設過程中民間組織應當發揮的作用主要有以下兩個方面。

（一）民間組織的政治監督、政治協調與政治教育功能

民間組織是現代公民社會的主體力量，考察民間組織的政治功能也要從公民社會談起。公民社會一旦形成，其政治功能就逐漸顯現出來。具體有如下三個方面的內容。

其一，公民社會監督國家權力和公民的政治行為。首先，公民社會的崛起形成了一支重要的政治制衡力量。為了維護自身的獨立和利益，公民社會必然要求對國家權力進行有效的監督和制約，即以“社會權力制約國家權力”。其次，公民社會對公民團體和個人的政治行為進行監督和約束。公民團體或個人的政治行為也可能侵害到其他公民的權益，甚至危害到國家的政治架構而有損于公民社會的整體利益。

其二，公民社會協調公民與國家、公民與公民的關系。首先，公民個人的觀點、主張，通過公民社會中團體、組織得以向政治國家表達；而政治國家在了解、考慮這些政治表達的同時，也通過公民社會組織與公民進行必要的及時溝通，以傳遞國家的政治信息。其次，公民與公民之間也可以通過公民社會組織就利益分配進行協商。

其三，公民社會具有民主教育的功能。公民社會有其共同認同的價值體系和行為準則，這些價值體系和行為準則雖然有別于民主政治的規則和法律，但是基本內涵卻具有驚人的相似性，即都反映了民主價值理念。那么，公民社會的這些民主價值理念是怎么形成的呢？這首先要從公民結社的目的說起。公民社會通過公民自愿參加的各種結社活動，即成為各種團體、組織的成員，形成自治、自主領域。“作為社會團體，協會要求得到的是自身的自治，并且力圖建成這樣一種政治共同體，在這一共同體中，結社者不應受到行政權力的壓制”。同時，公民個人也利用其所屬的組織、團體來對抗其他組織、其他團體，從而避免孤立的個體所處的不利地位。正是在這一意義上，結社對于維護公民權利和自由的觀念來說至關重要。主要由公民結社而形成的公民社會自然也將保障公民個人權利和自由的思想作為其行為的基準和目標指引。其次，公民社會是一個典型的契約社會。進入公民社會的成員都是自主的、平等的和自由的。同樣，作為個人自愿結社的集合體，與其他自愿性社團的關系也是平等的。而平等主體相之間的關系和往來只能靠契約來維持。公民社會正是以各種契約的形式來規范進入公共生活領域的成員的行為，確保其對其所承擔義務的履行和承諾的實現，從而保證公民社會的有序狀態及理性化。由此，也形成了人們對契約和制度的信任，這恰恰構成了民主政治的社會心理基礎和社會規范基礎。而且現代社會對契約（法律）和制度的認可程度是一個國家法治程度的重要標志，也是民主政治的法治基礎。可見，公民社會蘊涵著豐富的民主思想意識，公民身處其中，可以經常性地參與到（主動或被動）關于民主的學習和實踐中去。

公民社會具有政治監督、政治協調和政治教育的功能，而作為公民社會核心主體的民間組織（尤其是政治性民間組織）是公民社會政治監督、政治協調和政治教育功能的主要承擔者。在公民社會的形成和發展過程中，各類社團、民間組織既為公民參與政治和公共事務提供了必要的教育和訓練，同時也為公民自治和自主管理提供了必要的基礎條件和必需的組織形式。正是通過民間組織，公民社會取得了相對于國家的獨立性和自主權，進而獲得了監督國家權力和公民行為，協調國家與公民，公民與公民之間關系的能力。

（二）民間組織的社會治理功能

治理理念是伴隨著公民社會的興起以及對于傳統官僚體制的反思出現的一種政治觀點。所謂治理，是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。治理的目標——好的治理，即善治。善治的基本要素有以下六個：（1）合法性。它指的是社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途徑，是盡可能增加公民的共識和政治認同感。（2）透明性。它指的是政治信息的公開性。每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治信息。（3）責任性。是指在公共管理中，與某一特定職位或機構相連的職責及相應的義務。責任性意味著管理人員及管理機構由于其承擔的職務而必須履行一定的職能和義務。（4）法治。法治的基本意義是，法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目標是規范公民的行為，管理社會事務，維持正常的社會生活秩序；但其最終目標在于保護公民的自由、平等及其他基本政治權利。（5）回應。公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應，不得無故拖延及或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。（6）有效。這主要指管理的效率。它有兩方面的基本意義：一是管理機構設置合理，管理程序科學，管理活動靈活；二是最大限度地降低管理成本。

治理與善治實質上是國家權力向公民社會的讓渡和分割，治理與善治的過程就是一個還權于社、還政于民的過程。公民社會參與國家事務，不僅是民主政治的價值取向，而且也符合追求效率和效益的公共管理目標。而作為公民社會主軸的民間組織，以其所秉持的民主精神；民間性、非營利性等特點，以及責任明確、回應靈敏、靈活性強、成本較低等高效率提供公共物品的優勢，當仁不讓地與政府等一起成為實現治理與善治的主要力量。

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