影響央行事后監(jiān)督效能的主要因素及對策思考

劉婷婷

事后監(jiān)督作為維護(hù)資金安全的最后一道屏障，在規(guī)范會計行為、防范資金風(fēng)險方面發(fā)揮了重要作用，但在實際監(jiān)督過程中，由于受各種主、客觀因素的影響，央行事后監(jiān)督效能未能得到充分發(fā)揮，需切實加以解決。

一、影響央行事后監(jiān)督效能的主要因素

（一）管理體制不順。現(xiàn)行的管理體制是：“事后監(jiān)督中心直接對主管行長負(fù)責(zé)，不實行垂直管理”、“事后監(jiān)督中心接受上級行會計、支付結(jié)算、國庫、貨幣金銀部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。在具體實踐中發(fā)現(xiàn)，這樣的管理體制所產(chǎn)生的弊端影響了事后監(jiān)督工作效能。一是事后監(jiān)督部門在業(yè)務(wù)上接受上級行的會計、支付結(jié)算、國庫、貨幣金銀部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)往往是停留在名義上的，而沒有實際上的業(yè)務(wù)管理行為，從而形成事后監(jiān)督部門業(yè)務(wù)管理者缺位。由于業(yè)務(wù)管理者的主要職能是對事后監(jiān)督的同級對口業(yè)務(wù)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)管理，而不是對事后監(jiān)督部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，即使對事后監(jiān)督部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)，也僅僅是兼顧而已，有時還兼而不顧。二是未明確規(guī)定上級行有關(guān)業(yè)務(wù)部門對下級行事后監(jiān)督部門工作的指導(dǎo)渠道和方式。目前，人民銀行事后監(jiān)督工作處于條塊分割狀況，無論是分行與中心支行之間、還是轄內(nèi)地市中支之間，均缺乏工作上有效的聯(lián)系與溝通，好的經(jīng)驗得不到交流、好的做法得不到推廣，各行事后監(jiān)督部門只能在制度辦法、業(yè)務(wù)監(jiān)督等方面自行摸索。這不僅加大了各級事后監(jiān)督部門的探索成本，延長了摸索過程，而且也影響了事后監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性，進(jìn)而影響事后監(jiān)督職能作用的有效發(fā)揮。三是部門間協(xié)調(diào)難度大，容易形成仲裁落實的“阻塞層”。由于橫向和縱向工作機(jī)制的不順暢，上級對口業(yè)務(wù)部門對各類業(yè)務(wù)分歧很難做出仲裁，協(xié)調(diào)管道往往被阻塞，影響事后監(jiān)督工作的有序進(jìn)行，使得實際工作中遇到的具體問題，協(xié)調(diào)難度大，工作開展難。

（二）監(jiān)督制度缺失。人民銀行事后監(jiān)督中心自設(shè)立以來，一直按照會計核算操作規(guī)程進(jìn)行監(jiān)督，并未形成統(tǒng)一細(xì)化的會計核算業(yè)務(wù)監(jiān)督操作規(guī)程，使會計監(jiān)督工作各行做法不統(tǒng)一，不利于會計監(jiān)督工作的規(guī)范化操作。隨著核算體系由“會計四集中核算系統(tǒng)”到“會計集中核算系統(tǒng)”、資金清算方式由電子聯(lián)行到大、小額支付系統(tǒng)、監(jiān)督模式由單純憑證監(jiān)督到憑證影像監(jiān)督的不斷改革發(fā)展，有些規(guī)章制度卻不適應(yīng)新業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，出現(xiàn)一些制度漏洞或制度建設(shè)滯后現(xiàn)象，不利于資金風(fēng)險的防范。如：《中央銀行會計集中核算系統(tǒng)管理辦法》中對“同城票據(jù)交換業(yè)務(wù)核算”的相關(guān)規(guī)定均是針對手工清算制定，而對同城電子實時清算方式如何進(jìn)行操作卻無任何規(guī)定。我們監(jiān)督人員在監(jiān)督工作中只能套用手工交換規(guī)定，來規(guī)范電子實時清算系統(tǒng)同城業(yè)務(wù)的操作，從而影響了監(jiān)督工作效果和監(jiān)督職能的發(fā)揮。

（三）監(jiān)督手段落后。隨著業(yè)務(wù)部門核算系統(tǒng)的不斷升級和完善，會計核算的方法、內(nèi)容在不斷變化，核算電子化水平也越來越高，但事后監(jiān)督的業(yè)務(wù)發(fā)展卻與其不同步。雖然中央銀行會計集中核算業(yè)務(wù)的事后監(jiān)督采用了電子化處理系統(tǒng)，但該系統(tǒng)只注重業(yè)務(wù)的復(fù)核比對功能，缺乏重要事項（重空銷號順序監(jiān)測、結(jié)息時點選擇、準(zhǔn)備金賬戶透支）的即時提示功能，對每筆票據(jù)的合法性、合規(guī)性和真實性也難以判別。同時，國庫、貨幣金銀會計核算業(yè)務(wù)的事后監(jiān)督至今仍采取依靠人工逐張審核會計憑證、核對相關(guān)賬表或清單的方式進(jìn)行，尤其是涉及計算機(jī)系統(tǒng)參數(shù)和數(shù)據(jù)變更等問題，僅依靠人工監(jiān)督，顯然無法達(dá)到有效監(jiān)督。加之，事后監(jiān)督人員的配備與其所承擔(dān)的不斷增加的工作量很不相稱，前臺多人操作的業(yè)務(wù)到后臺一般只有一人來完成。監(jiān)督手段的落后和人員的不足，不僅導(dǎo)致監(jiān)督效率低下，也直接影響監(jiān)督質(zhì)量和效果。

（四）成果利用率低。《事后監(jiān)督工作日志》是事后監(jiān)督人員于每一工作日終，對當(dāng)天監(jiān)督過的內(nèi)容、被監(jiān)督的會計資料和監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題等，按被監(jiān)督單位和規(guī)定的格式詳細(xì)記載的工作底稿，具有連續(xù)性，既是事后監(jiān)督結(jié)果的最初表現(xiàn)形式，也是央行內(nèi)部其他各部門不可替代的基礎(chǔ)信息資源。但絕大多數(shù)行事后監(jiān)督部門至今未能將其轉(zhuǎn)化為用于長期監(jiān)測、分析評價被監(jiān)督部門會計核算工作質(zhì)量和資金風(fēng)險狀況的時間序列數(shù)據(jù)表，以致形成事實上的資源閑置。又如《事后監(jiān)督通知書》、月度或季度《事后監(jiān)督報告》或《會計核算差錯情況通報》。其發(fā)送對象一般也僅限于會計核算部門或分管行長，而未能同時將其抄送內(nèi)審、紀(jì)檢等再監(jiān)督部門，監(jiān)督信息資源沒有得到共享。

（五）人員培訓(xùn)缺位。近幾年來，人民銀行會計核算新規(guī)定、新業(yè)務(wù)、新軟件不斷更新，但有關(guān)部門在組織相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)時往往忽視了事后監(jiān)督人員，如系統(tǒng)升級、流程修訂、系統(tǒng)新啟等等未培訓(xùn)的情況還是存在，以致造成事后監(jiān)督人員對相關(guān)政策、業(yè)務(wù)了解的“滯后”和“無知”，工作一直比較被動，不利于有效發(fā)揮事后監(jiān)督的職能作用。

二、對策及建議

（一）理順管理體制。這幾乎是各分支行事后監(jiān)督部門的共同呼聲，也是近幾年來千呼萬喚始終未能解決的問題。雖然總行多次明確事后監(jiān)督不實行垂直管理定有其考慮，但是，不實行垂直管理而給事后監(jiān)督工作帶來的諸如監(jiān)督辦法缺乏統(tǒng)一規(guī)范、有關(guān)政策傳導(dǎo)渠道不暢、請示無門、培訓(xùn)無望等許多不利影響，卻是不可否認(rèn)的事實。因此，迫切需要對事后監(jiān)督現(xiàn)行管理體制進(jìn)行認(rèn)真反思并重新構(gòu)造。從整合內(nèi)部監(jiān)督資源、提高監(jiān)督效能出發(fā)，建議總行可將各分支行內(nèi)審與事后監(jiān)督中心合并，并相應(yīng)擴(kuò)充總行內(nèi)審司職能，將其擴(kuò)展為內(nèi)審監(jiān)督局，實行統(tǒng)一歸口管理；分支機(jī)構(gòu)以省為單位實行垂直管理，以便制度上實行統(tǒng)一，業(yè)務(wù)上給予指導(dǎo)，工作上加強(qiáng)交流，績效上進(jìn)行考核，改變目前各自為政的狀況，促進(jìn)事后監(jiān)督整體工作水平的不斷提升。

（二）完善各項制度。各項規(guī)章制度應(yīng)隨著業(yè)務(wù)的發(fā)展而不斷地更新完善。一是協(xié)調(diào)部門之間關(guān)系，建立信息披露機(jī)制，突出事后監(jiān)督部門作用。基層行事后監(jiān)督中心、會計、國庫、發(fā)行、營業(yè)部門要在行長的領(lǐng)導(dǎo)下，通力協(xié)作，加強(qiáng)信息交流，部門制定政策時，要形成文件會簽制度，不搞政策封鎖。各網(wǎng)點也要形成信息交流制度，對工作中出現(xiàn)的新情況、新問題及時上報，并結(jié)合實際情況分析原因，在職權(quán)范圍之內(nèi)采取有力措施，完善操作規(guī)程，更新規(guī)章制度。二是要認(rèn)真組織一線業(yè)務(wù)人員認(rèn)真查找風(fēng)險點。對會計、國庫業(yè)務(wù)處理過程中有礙資金和賬務(wù)安全的風(fēng)險點及表現(xiàn)形式深刻剖析，并制定有效防范制度。三是上級主管業(yè)務(wù)部門應(yīng)定期收集整理監(jiān)督工作中反映的問題，及時完善操作規(guī)程和制度，提高核算與監(jiān)督工作的規(guī)范化水平。

（三）創(chuàng)新監(jiān)督模式。在支付系統(tǒng)日益發(fā)達(dá)的今天，僅僅依靠事后監(jiān)督來防范資金風(fēng)險是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵還是要被監(jiān)督的業(yè)務(wù)部門自覺查漏補(bǔ)缺，加強(qiáng)內(nèi)部管理。以換位、換崗、換思想為原則，創(chuàng)新監(jiān)督工作模式。營業(yè)部、國庫、事后監(jiān)督人員以二年為一個周期，采取前臺核算人員與事后監(jiān)督人員輪崗制，這樣既能有效推動事后監(jiān)督人員的實際操作能力，又可實現(xiàn)職能互補(bǔ)，使核算人員從思想上真正體會到監(jiān)督工作的重要性，從根本上解決監(jiān)督與被監(jiān)督之間的矛盾，優(yōu)化會計核算質(zhì)量，規(guī)范會計行為，防范會計風(fēng)險，提高會計管理和監(jiān)督水平。

（四）提高監(jiān)督水平。事后監(jiān)督部門應(yīng)以防范資金風(fēng)險為己任，通過努力提高監(jiān)督質(zhì)量和工作水平，來不斷提高事后監(jiān)督結(jié)果的科技含量和“附加值”，提高其利用率。目前，要研究會計核算差錯對會計核算質(zhì)量和資金風(fēng)險影響程度，實行科學(xué)統(tǒng)一分類，并統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，可統(tǒng)一開發(fā)事后監(jiān)督時間序列數(shù)據(jù)庫，用于長期監(jiān)測、分析評價被監(jiān)督部門會計核算工作質(zhì)量和資金風(fēng)險狀況。要探索和把握監(jiān)督部門發(fā)生會計核算差錯的變動規(guī)律及趨勢，深入分析會計核算差錯發(fā)生的原因，著重從制度層面研究提出應(yīng)對之策，大力提高《事后監(jiān)督報告》的質(zhì)量和水平。要創(chuàng)新事后監(jiān)督工作方法，豐富事后監(jiān)督結(jié)果內(nèi)涵及其表現(xiàn)形式。可在建立事后監(jiān)督時間序列數(shù)據(jù)庫、加強(qiáng)日常監(jiān)測和統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合平時監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的典型問題，以詳實的數(shù)據(jù)和案例分析，適時向被監(jiān)督部門發(fā)出《會計核算風(fēng)險提示書》或《會計核算風(fēng)險預(yù)警書》，也可廣泛開展會計核算風(fēng)險評價工作，并定期發(fā)布《會計核算風(fēng)險評價報告》。

（五）加快科技運用。現(xiàn)代化的資金流動是以迅速快捷的電子信息流的方式進(jìn)行的，傳統(tǒng)的事后監(jiān)督已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢的需要，為了保證資金安全，就必須利用現(xiàn)有的計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺。建議總行加快現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在事后監(jiān)督工作中的應(yīng)用步伐，盡快開發(fā)“人民銀行會計核算業(yè)務(wù)綜合事后監(jiān)督系統(tǒng)”，增加“電子眼”風(fēng)險識別系統(tǒng)，建立會計信息實時監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，以“網(wǎng)點實行柜面監(jiān)督、后臺網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督”的事中監(jiān)控和事后監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督模式進(jìn)行非現(xiàn)場實時監(jiān)督，讓監(jiān)督人員在不具備修改任何數(shù)據(jù)權(quán)限的前提下，可以登錄各會計核算系統(tǒng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，對各項業(yè)務(wù)處理的全過程進(jìn)行全面監(jiān)督和監(jiān)控，并隨時通過計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)查閱各種業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、賬目、報表及會計賬戶的日清月結(jié)情況，對業(yè)務(wù)系統(tǒng)的運行狀況及安全情況做到心中有數(shù)。尤其是對支付往賬設(shè)置后督即時監(jiān)督“通過”指令，對網(wǎng)點上傳或網(wǎng)點審查已通過的支付往賬業(yè)務(wù)進(jìn)行逐筆對照印鑒的后臺監(jiān)督，符合規(guī)定的選擇“通過”指令，不符合的要求的選擇“錯誤或不通過”指令，從嚴(yán)管理資金“出口”業(yè)務(wù)，努力實現(xiàn)事后監(jiān)督向?qū)崟r監(jiān)督的跨越。

（六）強(qiáng)化隊伍建設(shè)。鑒于事后監(jiān)督部門既要承擔(dān)把好會計核算質(zhì)量關(guān)和資金風(fēng)險關(guān)的重任，又普遍面臨人員配備不足和整體素質(zhì)欠佳的現(xiàn)狀，建議總行責(zé)成有關(guān)部門認(rèn)真落實和加強(qiáng)對事后監(jiān)督人員的培訓(xùn)，并將此納入有關(guān)部門的工作職責(zé)加以考核，使其成為一項制度化的常規(guī)性工作，有計劃地組織開展方式靈活、形式多樣、針對性強(qiáng)的崗位培訓(xùn)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。如從規(guī)章制度、崗位職責(zé)、實際操作技能、計算機(jī)基礎(chǔ)知識、網(wǎng)絡(luò)知識、常見故障處理技能等方面經(jīng)常進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使事后監(jiān)督人員的理論、業(yè)務(wù)和實際工作水平得到不斷提高，進(jìn)而有效發(fā)揮事后監(jiān)督部門應(yīng)有的職能作用，筑牢央行內(nèi)部控制這道資金安全防線。