農戶利益導向的居民點重構模式研究
——以江西省贛縣大都村為例

劉建生，黨昱譞，曹佳慧，李裕瑞,吳曉燕，鄭 翔

（1.南昌大學公共管理學院，江西 南昌 330031；2.中國中部經濟社會發展研究中心，江西 南昌330031；3.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101）

農戶利益導向的居民點重構模式研究
——以江西省贛縣大都村為例

劉建生1，2，黨昱譞1，曹佳慧1，李裕瑞3,吳曉燕1，鄭 翔1

（1.南昌大學公共管理學院，江西 南昌 330031；2.中國中部經濟社會發展研究中心，江西 南昌330031；3.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101）

研究目的：農村居民點重構是改善農村生活條件、保障城市建設用地需求和實現耕地總量動態平衡的綜合措施，但部分實踐忽視了農戶的利益導向，造成農民利益受損，違背了政策初衷。本文基于農戶利益導向視角，以江西省贛縣南塘鎮大都村為案例，深度解析其在重構過程中的實施過程、運作模式、治理方式、重構效果，并提煉出農戶利益導向的農村居民點重構模式的理論特征。研究方法：行為事件訪談法、案例分析法和實地調查法。研究結果：分期分批的實施方式與農民建房需求周期相吻合；自下而上的理事會運行方式體現了農民的自主地位，實現了農村的自主管理；農戶利益導向的農村居民點重構既包括對其生活、生產、生態等方面的改善，又體現在整個過程的知情權、參與權和決策權，農戶利益充分體現在重構目標、運行程序、實施方式、治理結構和實施效果中。研究結論：研究成果可為農村居民點重構及村鎮建設提供理論指導和案例借鑒。

土地整治；居民點重構；農戶利益導向；案例分析；大都村

城鄉人口流動和經濟社會發展要素重組與交互作用，以及當地參與主體對這些作用與客觀變化做出響應與調整，導致了農村居民點空間格局的整治與重構[1-3]。農村居民點重構①本文側重于探討農村居民點的空間布局優化和重構路徑構建，與農村居民點整治內涵略同，村莊與農村居民點的概念略同。有助于促進耕地資源的保護以及建設用地資源的有效配置，對于改善農村生產生活生態條件、促進城鄉統籌發展和新農村建設也具有十分積極的作用[4-6]。農村居民點重構模式一般指在推行村莊重構過程中所采取的典型的組織、方法、機制、程序和籌資等方面的實施和運作方式[5-8]，學界在農村居民點重構領域已開展了大量卓有成效的研究，主要集中在重構模式[6-10]、利益分配模式[11]、整理潛力[12-13]、時空布局[14]、農民利益表達機制[15-16]、治理模式等方面[17]，但從利益導向特別是農民權益保護的視角對農村居民點整治模式的研究仍較缺乏。

實踐中，各地在工業化、城鎮化快速發展的過程中建設用地指標緊缺問題凸顯，一些地區通過開展村莊整理、農民集中居住和“宅基地換房”等途徑，將整理節省出來的部分農村集體建設用地轉換為城鎮和工業建設用地[17-20]。部分地區偏好政府利益導向，忽視了農戶利益，“拆房占地”、“農民被上樓”等現象在一定程度上侵害了農民的土地權益，影響了農村居民點重構（整治）項目的可持續發展，也產生了一些新的社會問題[18]。近期中央高度重視農民的土地權益保護②十八屆三中全會、四中全會以及2014年、2015年的中央1號文件中都有相關規定。，“盡職盡責保護國土資源、節約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權益”作為當前和今后一個時期國土資源工作在大局中的定位③中華人民共和國國土資源部網站，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201401/t20140113_1300823.htm。，維護群眾的土地權益成為各級國土資源部門三大核心任務之一。因此，以農戶利益為導向，將會成為農村居民點重構的方向和價值觀[19]，也必將會促進農村居民點重構項目的健康運行和可持續發展。

本文以已有的研究成果為基礎，通過江西省贛縣南塘鎮大都村的案例調查與分析，解析其重構目標、實施過程、運作方式與管理模式，研究以農戶利益為導向的典型農村居民點重構模式，并提煉農戶利益導向的農村居民點重構理論模型，以期為農村居民點重構提供理論指導和案例參考。

1 研究方法與數據來源

本文主要采用了案例分析法、行為事件訪談法和實地調查法。為深入探究案例村域居民點重構的過程特征，研究小組選取江西省贛縣南塘鎮大都村為研究區域，綜合運用行為事件訪談法、實地調查法、問卷調查法，進行了多次半開放式的回顧調查，具體分為三個方面：（1）自2014年4月份起先后走訪贛州市國土資源局、贛縣縣政府對贛州“土胚房”改造、農村居民點整治與重構模式進行了比較全面的了解，初步篩選了贛縣江口鎮的捍塘村、樟木新村，南塘鎮的大都村、黃屋村、勞田村為具體調研區域；（2）2014年8月，研究小組實地調研，對江口鎮的捍塘村和樟木新村兩個村，南塘鎮的大都村、黃屋村和勞田村三個村進行實地調研，調研與訪談對象主要是兩鎮的鎮分管領導、國土所所長、被調查村駐村干部、村主任或村書記、村民小組組長。通過調研比較，確定以南塘鎮大都村重構為典型案例，并就大都村村莊重構問題進行了深入調查，重點調研居民點重構起因、項目實施過程和方式、理事會運行模式、項目的統籌“打包”安排以及農戶滿意度和重構的實際效果，獲得了鮮活的第一手資料和豐富的數據、圖片和資料；（3）2014年11月，課題組再次對大都村村兩委負責人、主要親歷者、村民代表進行補充調研，通過深度訪談，請其列出在大都村居民點重構中發生的關鍵事件（包括成功事件、不成功事件或負面事件），并且詳盡地描述整個事件的起因、過程、結果、時間、相關人物、涉及的范圍以及影響層面等，并描述其自身在當時的思路、想法或感受，以及達成目標所采取的具體手段、方式和措施?；谏鲜鰧嵉卣{研，形成了本文所需的主要實證資料。

2 案例解析：農戶利益導向的大都村

大都村位于江西贛縣南塘鎮鎮政府駐地南塘圩西北部，屬丘陵地帶。村委會駐地大都，距鎮政府駐地南塘圩7.5 km，距贛縣人民政府駐地梅林鎮47.5 km。全村轄16個村民小組，總戶數689戶，2986人。農作物主種水稻、甘蔗、烤煙、甜葉菊，林果主要為臍橙等。在2009年實施重構前，大都村居民點零散分布于山坡，道路不通、信息交通閉塞，與外界聯系不便，村民住宅大多是年久失修的土坯房，居民居住條件和生活環境質量較差。由于地形原因，基礎設施缺乏，耕地種植方式落后，無法引進機械，加之野豬等時常對生產作物的破壞，耕地種植收益很低。據調查，農業生產的年均純收入約1.5×104元/hm2。面對生活質量低、生產落后的這一現狀，村民們進行居民點重構的愿望越來越迫切。2009年3月，在新農村建設的大背景以及村民們的積極響應下，大都村村委會啟動村莊重構，本著村民自愿的原則，1/6的農戶遷入新村。本文對體現農戶權益的重構目標，運行程序、實施方式、實施主體和實施效果等幾個方面分析大都村的重構。

2.1 重構目標與運行程序

不同的導向有不同的農村居民點重構目標。實地調查和訪談發現，實踐中分別存在以政府利益和農戶利益為導向的兩大類農村居民點重構模式，政府利益導向重構的主要目的在于保障城市建設用地指標和耕地總量動態平衡，而以農戶利益為導向的重構模式則更關注自身居住條件的完善和自主治理的過程。大都村村莊重構中沒有為城鎮結余用地指標的目的，主要是村民們改變居住現狀的理性決策。

利益導向對農村居民點重構流程產生影響。農戶利益導向模式關注農民自主決策、自主治理，關注農民利益表達等整個過程。大都村居民點重構的運作可以分為前期規劃、組織實施和考評驗收三個階段（圖1），項目的動議與啟動、村莊的規劃、征地、戶型的選擇以及村莊的建設與監督等都是由村民高度參與，自主決策，整個過程要求民主、透明。

2.2 項目實施方式：分期分批

利益導向關系農村居民點重構項目的實施方式，是大拆大建還是分期循序漸進，關系項目的成敗和實施效果。大都村積極引導農民集中居住，既涉及村莊規劃布局的調整，又涉及農村居住方式的改變，需要穩步推進，在農民自覺自愿的前提下進行。大都村根據農民建房的規律性、周期性、分散性選擇了分期分批的實施方式。農民建房需求一般會隨著經濟發展、人口增加、子女成長、結婚分家等周期性地顯現出來。根據大都村的農民建房規律，每年需要新建房的數量會沿著一個平均值上下波動，一般每年25—35戶有建房需求，很少集中在一個時間點建房，但有一個相對的建房高峰期。大都村根據村民的建房規律，從實際出發，因時制宜，采取“移民搬遷，集中安置”的模式，將大都村重構建設分3期進行（表1）。2009年3月，大都村根據建房規律和村民意愿開始第一期30戶的建設，第一期工程于2011年3月正式竣工，統一建房、集中安置形成了良好的示范效應，打消了群眾的疑慮，增強了重構的信心，為第二期、第三期的順利進行打下了堅實的基礎。

圖1 大都村居民點重構項目的流程圖Fig.1 Flow chart of rural settlement reconstruction project in Dadu Village

表1 大都村分批分期實施詳情一覽表Tab.1 The details ofrural settlement reconstruction steps in Dadu Village

2.3 項目實施主體：理事會主導下的多中心合作

大都村的重構過程中，鎮政府、村委會、理事會和村民代表4大主體各自發揮了不可或缺的作用。理事會作為主要實施主體，其作用尤其突出，可理解為理事會主導下的多中心合作模式。

在大都村居民點重構啟動之初，成立了農民新村建設理事會。一方面村委會覺得村莊重構中牽涉農戶的切身利益，關系錯綜復雜，在治理方式上往自治模式上引導；另一方面，更主要的是農戶的一種自發要求，面對水、電、路不通，基礎設施差、農業生產收益低、環境臟亂差的現狀，大多數村民有迫切要求改變生產生活現狀，村莊重構具備廣泛的群眾基礎。

為實現民主決策、民主參與和民主監督，調動村民參與積極性，保障村民知情權、監督權，2009年3月村委會擬定實施方案后，召集村小組組長開展重構專題討論會，讓村小組組長挨家挨戶告知重構具體方案，包括征地用途和征地標準等，征求農戶意愿和想法，在聽取民意完善實施方案后，村民一致認為應當選舉產生專門理事會具體負責重構事宜。經過家族推薦、村小組推薦和口頭表決，以“人品第一，能力第二”為原則，大都村于2009年4月份選舉成立了新村建設理事會，共產生理事5名，分別為德高望重的老黨員2名、經商的致富能手2名和有群眾基礎的村小組組長1名。由于理事會成員都由推薦選舉產生，堅持“公平、公正、公開”的運行規則，既代表了群眾的意愿，又熟知房屋的具體情況，且與家族內成員關系密切，加上他們為人公道，在群眾中有極高的威望和影響力，得到村民的信任和支持。

大都村在重構中創新實踐了“中央政府引導—地方政府推動—村委會協調—理事會運作”的新型合作治理模式，他們分工合作，共同為大都村的農村居民點重構工作服務（表2）。理事會具有廣泛的群眾基礎，易得到村民的接受、信任、支持和擁護，能夠調動農民群眾積極，使農民參與到公共事務治理中來，在開會議事、獻計獻策、籌資、投工投勞上更加主動，更加配合；村委會負責重構中糾紛的協調和與地方政府的溝通，基層政府負責落實配套資金等，整個過程以農戶利益為導向，工作開展十分順利。村支書謝長春說“理事會起了很大作用，是自治機構，也是農民利益的代言人，與鎮政府和村委會共同協商，對村莊的重構目標、實施方式和實施過程的明確和完善等起到了重要決定作用”。

表2 大都村治理主體及其工作內容Tab.2 Multicenter cooperative work-network for rural settlement reconstruction in Dadu Village

2.4 項目實施效果：重構“三生”空間

農村居民點重構實施注重生活空間、生產空間和生態空間等方面的統籌安排，大都村重構后，在生活、生產、生態建設等方面均有較大改善，通過移民搬遷、新建住宅集中安置、完善公共基礎設施，居民生活條件明顯改善、生活品質顯著提高，也促進了大都村臍橙基地和大棚種植基地產業的發展；同時，因在村莊重構中融入了保護生態環境的理念，注重改善村莊生態環境，為村莊未來的可持續發展奠定了基礎（表3）。在現場調查中，農戶對村莊重構的綜合滿意度達到96%，遠遠高于政府推動型居民點重構模式下的農戶滿意度[6]。

表3 大都村居民點重構前后對比表Tab.3 Comparisons between the before and after rural settlement reconstruction in Dadu Village

3 理論提煉：農戶利益導向的居民點重構模式

農民問題對于中國的社會穩定、經濟發展具有舉足輕重的意義，而農民問題的實質是農民利益問題，如何保護和促進農民利益保護成為當前農村工作的一個重點和難點[3-4]。利益導向決定了農村居民點重構的目標，也對啟動主體和方式、規劃指引功能、實施的方式、項目資金的構成、治理的主體、關注的重點和安置形式等方面產生重要影響。

本文將農村居民點重構抽象為“農戶利益導向”和“政府利益導向”兩種模式，假定農村居民點重構或優化后所帶來的利益是一個定值，且由農戶利益和政府利益共同組成一個方盒，它們之間的總量恒等、過程動態、方向相反?！稗r戶利益導向”（簡稱F）關注自身居住條件的完善和自主治理的過程，完善村莊基礎設施配套，改善農戶居住條件，提高生產經營能力，適度規模經營；“政府利益導向”（簡稱G）主要是完善農村配套設施建設，提高用地的容積率，節約土地，保障城市建設用地指標和耕地總量動態平衡，以推動工業、服務業和現代農業的發展。在規劃指引強度上，F采取因地制宜、自主規劃、政府指導，而G則是政府規劃、指引，甚至強制；在實施方式和治理主體方面，F采取自下而上、分期分批、引導帶動，以農民理事會主導下的多中心合作治理，而G采取從上而下、爭取意見、集中重構，主要治理主體為村委會與基層政府（表4）。

農戶利益是由諸多權益構成的復合體系，經濟權益、社會權益與政治權益是農民權益保障體系的基本內容[20]。農戶利益導向的農村居民點重構既包括對其生活、生產、生態等方面的改善，又體現在整個過程的知情權、參與權和決策權，保障農戶重構全過程的權益，充分體現在農村居民點重構項目的目標、運行程序、實施方式、實施主體、治理結構和項目的實施效果中。

4 結論與討論

4.1 結論

（1）農村居民點重構存在利益導向的問題，一般由農戶利益和政府利益共同構成，它們共同組成一個恒等方盒，具有總量恒等、過程動態、方向相反的特征。利益導向的不同充分體現在農村居民點重構項目的運行程序、實施方式、實施主體和項目的實施效果中。

表4 農戶利益導向與政府利益導向對比分析表①實際上，在實踐中會經常出現農民利益和政府利益各種程度的互相耦合，本文暫且抽象為“農戶利益導向”和“政府利益導向”兩種模式。Tab.4 Comparison of interests-oriented modes between farmers and government

（2）農戶利益導向的農村居民點重構目標偏向生活條件改善，多由村民理事會和村民代表自治治理、自治決策，在實施方式和實施效果上，與政府利益導向偏好節約建設用地指標不同，農戶利益導向一般從本村的實際情況出發，尊重農民意愿，采取自下而上、典型帶動的方式分期分批進行。

（3）研究案例大都村采取以村民理事會為主體的多中心治理方式，形成了“地方政府引導—村委會協調—理事會運作”的新型治理模式，優化了農村居民點重構的實施效果。大都村理事會在村莊重構中很好地體現了中國農村的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，極大地提高了農戶的滿意度和村務治理效益。同時，按照分期分批實施，規范引導，符合建房周期，減少了資金的投入密度，降低資金成本，上一期為下一期提供經驗借鑒和決策參考，從而減少和避免了農村居民點重構的部分風險，穩步推進。統籌項目安排、綜合考慮改善農民的生產生活條件，也注重村莊生態環境的完善，在推進農民集中居住的過程中，既要積極引導，更要尊重農民的意愿，保障農民的權益。

4.2 討論

將農民由分散居住引導到規模較大、區位較好、基礎設施相對齊全的中心村，增強中心村輻射帶動能力，使之成為一定地域范圍內環境優美、布局合理、基礎設施和公共服務較為完善的農村新型社區是可持續鄉村建設的重要方式、新型城鎮化的主要途徑。但需要強調的是，在地方實踐中應盡量避免以政府利益為導向、避免以政府調控為惟一手段的農村居民點重構，宜借助非政府組織的能力建設，通過基層自治，做到農民參與決策和運行，真正保障群眾的切身利益。

切實尊重和維護農民的權益，農村居民點重構或整治必須在農民自愿的前提下進行。相對于政府部門、村委會，農民理事會更能充分發掘和整合農民的利益。首先，理事會由關注自身在村莊重構項目中利益的農民組成，對本地的情況最為熟悉。其次，農民組織代表農民參與項目可研、規劃設計、工程監督和后期管護，節約監督成本、降低了交易成本。然而，與村委會相較而言，理事會缺乏法律地位，且理事會成員沒有待遇保障，又經常耽誤自家農活，嚴重影響理事會成員的積極性。如何將理事會的運作常態化、規范化，讓其更好地為農民群眾謀福利，值得進一步研究。

由于農村居民點重構后的利益總量恒等、過程動態、方向相反，如何在堅持農戶利益為導向的同時，兼顧政府的利益，也就是說，找準農戶利益與政府利益的平衡點，是村莊重構能夠可持續、健康發展的關鍵問題，也是后續需要加強的研究方向。

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（本文責編：仲濟香）

Farmers’ Interests-oriented Mode of the Rural Settlements Reconstruction: A Case Study in Ganxian, Jiangxi Province

LIU Jian-sheng1,2, DANG Yu-xian1, CAO Jia-hui1, LI Yu-rui3, WU Xiao-yan1, ZHENG Xiang1
（1. College of Public Administration, Nanchang University, Nanchang 330031, China; 2. Center of Central China Economic Development Research, Nanchang 330031, China; 3. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100101, China）

Rural residential land reconstruction is an effective measure to improve rural living condition and to guarantee the quotas supply for urban construction land use and also the dynamic balance of cultivated land. However, the practical rural residential reconstruction in China often adopted a mode of government’s interests-oriented, paying little attention to the interests of farmers recently. The paper aims to develop a theoretical model of rural residential consolidation,which is farmers’ interests-oriented, and to illustrate the model by a case study. Taking the Dadu Village in Nantang Township of Ganxian County as an example，we conduct a detailed study onthe three principles to reconstruction, i.e.,step by step, well arranged, and operated by the village council (Lishihui)”. Case study, literature methods had been used in the paper. The results show that 1） embodiment building stages meet well the demand of farmers in building houses; 2）Operation by the Council has shown the advantages of self-governance in rural areas, which maybe an innovation model of governance in rural areas; 3） Projects have been arranged accordingly can promote the formation of the central village, which maybe attract farmers to live together. This paper may contribute to providing an example and theoretical reference for rural residential land reconstruction.

land consolidation; rural residential land reconstruction; farmers’ interesting-oriented; Case study; Dadu Village

F301.2

A

1001-8158（2015）07-0073-08

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.07.010

2105-05-26

2015-06-30

江西省高校人文社會科學重點研究基地招標項目（JD1502）；南昌大學科研創新學分項目“農民居民點整治中農民權益保護研究”；國家自然科學基金項目（41201176）。

劉建生（1975-），男，江西吉安人，博士，副教授。主要研究方向為土地規劃與管理、土地整治。E-mail: liujiansheng99@163.com

李裕瑞（1983-），男，四川隆昌人，博士，副研究員。主要研究方向為土地利用與農村發展。E-mail: lyr2008@163.com