城鄉土地利用沖突與土地制度改革
——第十四屆全國高校土地資源管理院長（系主任）聯席會暨中國土地科學論壇、中國人民大學土地管理專業創立30周年國際學術研討會綜述

沈 悅，嚴金明

（中國人民大學公共管理學院土地管理系，北京 100872）

城鄉土地利用沖突與土地制度改革
——第十四屆全國高校土地資源管理院長（系主任）聯席會暨中國土地科學論壇、中國人民大學土地管理專業創立30周年國際學術研討會綜述

沈 悅，嚴金明

（中國人民大學公共管理學院土地管理系，北京 100872）

第十四屆全國高校土地資源管理院長（系主任）聯席會暨中國土地科學論壇、中國人民大學土地管理專業創立30周年慶典暨2015年中國人民大學不動產高峰論壇于2015年5月9日和10日在中國人民大學逸夫禮堂隆重召開，國家部委有關領導、來自國內外各大高校及科研學術機構的專家學者、中國人民大學土地管理系師生校友等400余人參加了會議。本次高峰論壇由中國人民大學公共管理學院、教育部公共管理教學指導委員會土地資源管理學科組、全國高校土地資源管理院長（系主任）聯席會、《中國土地科學》編輯部等單位主辦。國務院法制辦副主任甘藏春，國土資源部副部長胡存智，中國工程院院士郭仁忠，全國工商聯專職副主席謝經榮，教育部公共管理類學科專業教學指導委員會副主任委員、全國高校土地資源管理（系主任）聯席會會長歐名豪教授，住房和城鄉建設部高校房地產開發與管理和物業管理學科專業指導委員會主任劉洪玉教授，香港大學城市規劃和設計系主任、公共住房研究聯盟主任趙麗霞教授，英國劍橋大學土地經濟系前系主任Ian Hodge教授，《中國土地科學》執行主編馮廣京研究員，中國人民大學黨委常務副書記張建明教授，中國人民大學公共管理學院院長楊開峰教授，以及國土資源部有關司局、中國土地學會、中國土地勘測規劃院、國土資源部土地整治中心、中國房地產業協會、香港測量師協會、澳門地圖繪制局等部門的嘉賓以及劍橋大學、慕尼黑大學、臺灣政治大學、臺灣逢甲大學等國內外60多所高校和研究機構的專家學者蒞臨慶典和論壇。

本次論壇的主題是“城鄉土地利用沖突與土地制度改革”，共收到論文150余篇。圍繞論壇主題，同期舉辦了“產業用地與城市發展更新”，“土地利用國際經驗與比較”，“新常態下的土地市場與土地制度改革”，“新型城鎮化條件下的規劃沖突和多規融合應對”，“農地流轉與農民權利保護”，“土地整治中的權屬調整和權利保護”，“農地制度改革與農地保護”，“城鎮化建設中的土地政策、技術創新”，“城鄉土地節約集約利用”等13個分論壇。參與大會論壇、兩個主論壇和13個分論壇討論的專家學者共計84人。全體大會論壇由中國人民大學公共管理學院副院長、土地管理系教授嚴金明主持。

以下從城鎮化建設中的土地管理工程科技支撐體系與土地科學學科體系研究、土地立法和土地制度改革發展趨勢、國際規劃思路借鑒與土地管理應對、農村土地流轉與土地市場、土地整治與土地節約集約利用、房地產市場發展與宏觀調控6個方面進行論壇綜述。

1 土地管理工程科技支撐體系與土地科學學科體系研究

關于土地管理學科建設日后的發展方向，針對土地管理工程科技體系多元分散，自主創新能力不足，定位偏差，滯后于工程科技發展等問題，郭仁忠提出中國土地管理工程科技發展主要呈現特色鮮明、局部領先、整體跟蹤、落后需求的4大特征，現階段土地管理工程需要更多的科技支撐，以滿足創新土地管理制度、構建城鄉統一市場、提高土地利用效率、加強土地用途管制、嚴守耕地保護紅線、建設土地生態文明、推行多種規劃合一、深化土地管理信息化等新型城鎮化的諸多需求。郭仁忠的研究團隊經過系統研究，構建了以工程科技、創新平臺、學科教育和規范標準4方面為主體的土地資源管理工程科技支撐體系，并給出了政策建議：建設“土地科學與工程”一級學科，重構理論框架和學科范式，健全土地科學的學科理論和知識體系，規范主干學科課程標準，調整專業教學結構；建設國家級土地工程科技平臺，建設國家土地科學研究機構和國土資源部重點實驗室體系，建設國土資源部工程中心體系，完善國土資源部野外科研基地網絡體系；開展土地領域國家級重大工程科技項目，以智慧國土重大工程為支撐，圍繞提升國家經濟安全、社會安全、糧食安全、生態安全等，重點開展綠色國土、國土經濟安全、土地與社會治理、耕地保護等重大工程。

土地科學學科體系研究，自該學科在中國創建以來，長期受到土地科學學科研究人員的重視。針對土地科學建設研究框架、思路與重點研究方向，馮廣京提出土地科學學科三維空間研究域的概念，構建了土地科學學科的理論體系框架。他從土地科學學科的涵義、構成、演進和未來發展趨勢等方面完善了有關土地科學學科的系統學說，證實了土地科學學科是一個完全具有獨立學科屬性的學科，是一門有關土地生產力、土地生產關系和土地權籍制度的綜合性系統交叉學科，它以研究、解釋、解決其研究域全部問題為內容。他認為土地科學學科與相關學科交叉的本質是由于人類不斷提高土地生產力的內生要求牽引，引致土地科學學科研究域內生性擴張導致的交叉。這種交叉都是以解決土地科學學科研究域中的問題為目標，以土地科學學科研究范式、研究要求為約束條件展開的，因而最終都會轉化為土地科學學科的專有理論和技術方法，增厚土地科學學科體系。

2 土地立法和土地制度改革發展趨勢

以《中華人民共和國土地管理法》的頒布為標志，中國開始了土地法制建設的歷程，近30年來成就斐然，執法體系不斷完善，但同時土地法制建設正面臨著時代的挑戰，如何適應“兩個根本性轉變”的要求，對土地法制進行根本性改革，是一個亟待回答的問題。對此，甘藏春認為土地立法的重大方向是由農地保護向生態保護的趨勢轉變，應聚焦到新型城鎮化背景下的熱點和難點問題，需要解決的問題主要有耕地保護、生態保護和建設發展之間的關系，經營權、所有權和承包權分治的關系，政府的雙重角色，土地征收制度難點，以及土地稅制的問題等。基于此，土地法制建設的指導思想應做如下轉變：（1）在土地管理關系的調整上，應由主要依靠行政審批制向主要依靠用途管制轉變；（2）在土地財產關系的調整上，應由注重保護靜態土地所有權向注重保護土地資源利用過程中非土地所有人的權利轉變；（3）在土地關系的法律調整上，應由主要依靠“公法”調整向同時依靠“公法”和“私法”調整轉變；（4）在土地法律部門的結構上，應由單一的部門結構向多元的統一協調的部門結構轉變。甘藏春提出土地法學私法與公法結合，呼吁加強土地法學的理論基礎研究，強調研究中國的土地問題應主要考慮其特殊性，特別是學理方面的研究，例如，土地在經濟學里效率和公平的問題研究、土地權利和公法管制的問題等。

針對新型城鎮化過程的土地制度改革，葉劍平提出雖然面臨耕地紅線的硬約束，還要解決每年超過1000萬人口進城帶來的用地問題，但中國建設用地總量是可以支撐在不減少耕地的情況下推進城鎮化發展的，關鍵在于如何創造一種新的制度安排，推動存量建設用地從低效向高效轉化，調整結構。當前中國土地制度不適合社會經濟發展的要求 ，主要體現在城鄉二元分割、非市場化配置、政府壟斷。城鎮化主要需協調人口、土地、資本三方面的城市化利益分配格局不平衡問題。中國土地制度改革總體思路如下：（1）城市土地制度的改革方向：使用權以長期化為目標，所有權收益按基準地價或交易價比例收取一定比例的增值稅；政府退出土地壟斷市場，更多發揮市場作用，提高配置效率、降低交易成本、優化結構；中央政府空間規劃定邊界定保護紅線、取消指標管理、微觀搞活激活存量、宏觀控制防止蔓延式發展、倒逼機制實現公共服務均等化，防止一方面造城一方面粗放發展。（2）農村土地制度的改革方向：建立城鄉統一的土地使用權市場，激活農村沉睡資本。完善農村土地產權配置是激活農村沉睡資本的前提條件；農村集體土地入市是激活農村沉睡資本的根本要求；政府退出土地征收是激活農村沉睡資本的必然結果；建立農民、集體、國家的利益平衡機制是激活農村沉睡資本的重要保障。

3 國際規劃思路借鑒與土地管理應對

習近平總書記提出“沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區的小康，就沒有全面建成小康社會”。對此，國外專家對“中國夢”也有獨到的認識。針對綜合土地管理在國土空間規劃和發展方面，Holger Magel（德國）認為中歐的城鄉規劃之間有很多的相似之處，歐洲的規劃“夢”主要是實現平衡的、兼顧多中心的城市系統和建立新的城鄉關系，“藍天、綠地和干凈的水”是中歐規劃和土地管理的共同目標。他提出只專注于城市的挑戰和戰略是不對的，必須從全局考慮問題，意識到城市和鄉村的未來是密切相關的，土地管理制度應協調好人、地、政策三者之間的關系，國土空間規劃也應該是能夠促進社會經濟需求和生態功能協調發展、能夠在宏觀尺度范圍內建立均衡協調的生活環境的有利土地管理工具。土地管理的“五音”應由基于確保所有地區均衡發展的前提目標，全面搜集信息、主動的征求意見、發揮群眾主觀能動性，進行測量、規劃草圖繪制、網絡式協調以及過程管控，估價、規劃建設許可和土地財政，用土地登記和地籍管理來調整人地矛盾5方面構成。Ian Hodge（英國）則認為新自由主義已逐漸延伸超越了其原有的核心原則，政策制度之間的協調代表著脫離了以自由主義意識形態為假設的制度創新，應為新的土地管理模式提供更多的機會，利用大規模的保護尋求新的伙伴關系，發揮創新土地管理模式在社會和文化方面更廣泛的影響。

4 農村土地流轉與土地市場

新型城鎮化發展過程是農民轉為市民的過程，也是農民離開賴以生存的土地、逐漸融入城市生活的過程，因此，城鎮化必須圍繞“人口”和“土地”兩個核心要素展開，也必然會推動中國農村土地制度的改革。面對現有宅基地制度存在的“一戶一宅”難持續、用益物權難落實、多占超占難退出等問題，黃賢金提出可探尋宅基地退出機制，以實現農村發展的精明收縮：（1）“整體治理”推進退出模式。流動人口與農村人口的宅基地退出統籌安排，著重優先考慮流動人口的退出； 農村人口宅基地退出與可持續生計制度的設計統籌安排；以時間換空間，依據年齡、意愿等進行整體推進。（2）賦權推進退出模式。資產替代效應，從模糊產權到明晰產權，從歧視產權到平等產權，從物的產權到收益產權。（3）市場推進退出模式。集體成員宅基地區位競價。（4）“反彈琵琶”模式。從“知難而進”到“知難而退”，留空間于集體、留用地于農民、留“余地”于政府。

對于農地流轉的研究，陳銀蓉提出在中國農村土地制度改革的背景下，國內農村土地流轉機制研究應做到：（1）突破以往研究從土地流轉狀況分析入手到提出土地流轉機制改進建議的單一研究思路；（2）從農戶流轉決策角度分析現行土地制度對土地流轉的影響；（3）依據制度經濟學的產權理論和交易成本理論，討論土地流轉交易服務體系對土地流轉的影響及其建設。馬賢磊提出安全的土地產權、政策支持及成熟的要素和產品市場有助于提高農地流轉和農業經營的規模和契約的規范程度，建議：（1）加大政策支持力度，提高農地流轉與農業規模經營規范性；（2）完善農業生產專項技術培訓體系，構建農產品銷售渠道；（3）建立健全農地流轉價格市場形成機制，完善經營收益分配機制。

對于集體經營性建設用地流轉，陳美球提出應對農村集體經營性建設用地流轉現實問題的對策，應同步嚴格土地征收的適用范圍，為農村集體經營性建設用地提供空間；以“多規合一”為契機，明晰農村集體經營性建設用地流轉對象；在公平的基礎上兼顧效率，制定科學的流轉利益分配機制；同步制定農村集體經營性建設用地再次流轉制度，為實現與國有土地同權創造條件；完善公眾參與機制，構建公平透明的流轉決策機制。

5 土地整治與土地節約集約利用

土地整治是落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，促進城鄉協調發展，建設生態文明和美麗中國的重要措施，也是社會轉型期土地管理制度創新的有力抓手。針對大都市郊區農村居民點整治效應，張正峰提出：（1）土地整治可促使農村居民點用地向公路兩側和城鎮周邊集中，明顯改善農村居民點對外交通狀況，有利于利用城市發展的輻射帶動效應；（2）土地整治可明顯改善農村居民點分散、耕地不連片的問題，提高居民點的聚集性，也提升了耕地規模化經營的潛力；（3）土地整治可提高農村地區各類景觀的聚集度和連通性，但也降低了景觀格局的多樣性；（4）土地整治提高了農民的生活水平，但也增加了農戶的平均耕作半徑。總而言之，土地整治改變了農村居民點用地的區位、集聚程度，也影響著農村的景觀格局和農戶的生產生活，整治實踐中應根據效應評價趨利避害。

臺灣地區的都市更新也為土地節約集約利用提供了有利借鑒。針對都市更新的公共利益，張鈺光（臺灣）提出，都市更新需滿足公共利益的基本要求，一旦缺乏公共利益時，未與更新周遭建筑及整體都市進行通盤性的規劃，極有可能產生鶴立雞群、高聳入云單點式的都市更新，應收回核定的容積獎勵及租稅減免等獎勵措施，政府應建立更加明確具體的都市更新指標，在前端缺乏有效把關情況下，不宜在最后階段強行剝奪人民財產，應修法限制其使用范圍，以保障都市更新的合理性及必要性，防侵犯憲法保障人民財產權。針對都市更新中的公眾參與，陳佳圣（臺灣）提出，于都市更新前階段在劃定都市更新地區或選定都市更新單元時，應不限參與民眾身份，均能參與表達意見；當更新地區或更新單元劃定后，應開始限制參與民眾的身份，當都市更新計劃核定后，參與民眾則應限制至更新單元內的權利人；民眾參與方式，應由廣征意見與信息公開性質的公告、說明會逐漸向公聽會甚至涉及都市更新事業計劃的核定轉變，直接、嚴重限制人民財產權及居住自由的，應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證。

6 房地產市場發展與宏觀調控

中國的房地產市場在國民經濟和社會發展中都占據了重要位置，房地產市場的繁榮能夠改善居住生活條件、生活環境質量及投資環境，可以推動新型城鎮化的進程。基于對房地產政策的回顧和評價，楊東朗總結房地產市場發展趨勢主要呈現以下特點：（1）國家對房地產政策改變，發揮市場決定作用，發揮政府利用經濟、法律手段調控作用；（2）新型城鎮化對房地產業提出新要求；（3）新興產業對地方市場提供了文化、旅游、健康養老、電商地產的新機遇；（4）“一路一帶”戰略、國家級新區戰略等區域發展規劃為房地產市場帶來機遇。他提出促進房地產可持續發展的幾點建議：（1）為推動房地產市場健康發展，政府應盡量減少對房地產市場特別是商品房市場的干預，讓市場發揮主導調節作用，自覺調節；（2）應加強對土地轉讓和房地產開發的監管，建立房地產市場防范風險對策，維護市場平穩；（3）應減少公租房和廉租房建設規模，建立公租房房源儲備制度，以減輕政府一次性投資的資金壓力；（4）應做好城市功能區規劃調整與房地產市場發展的環境治理，重點做好教育、醫療設施的配套工作和基礎設施建設，促進各地區房地產市場均衡發展；（5）清理房地產市場交易環節不合理的障礙，提高交易的便利性，鼓勵以小換大、以舊換新等改善居住環境為目的的二手房與新房市場聯動交易。陳杰提出房地產長期拐點出現，總體過剩不可避免；房地產新政雖臨時穩住房地產市場，但部分政策反增風險；房地產政策面臨刺激需求、刺激供給兩難選擇；明確房地產政策短期目標為去庫存、控新增，房地產問題根源在于過度成為經濟發展工具；房地產制度建設目標應為保住有所居、防系統風險；房地產出路應為產業化、金融化。

（本文責編：仲濟香）

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.07.002

2015-06-20

2015-07-01

沈悅（1989-），女，遼寧盤錦人，博士研究生。主要研究方向為土地利用規則和整治。E-mail: Shenyue_7@126.com