國土空間管制、土地非均衡發展與外部性研究：回顧與展望

文蘭嬌， 張晶晶

（1.華中農業大學土地管理學院，湖北 武漢 430070）

（2.澳大利亞悉尼大學經濟系，悉尼新南威爾士 NSW 2006）

國土空間管制、土地非均衡發展與外部性研究：回顧與展望

文蘭嬌1，2， 張晶晶1，2

（1.華中農業大學土地管理學院，湖北 武漢 430070）

（2.澳大利亞悉尼大學經濟系，悉尼新南威爾士 NSW 2006）

研究目的：通過回顧國際上國土空間管制的發展歷程和國土空間管制帶來的土地非均衡發展、空間外部性問題，分析國際上在立法、經濟和管制上的內部化政策和趨勢，為中國推進國土空間管制的理論和實踐提供參考。研究方法：采用文獻回顧和歸納比較法分析其發展趨勢和特點。研究結果：（1）國際上國土空間管制經歷了數量管護、質量管護、生態管護和發展限制4個階段；（2）國土空間管制會產生土地非均衡發展和空間外部性；（3）在采取的管制手段和政策的過程中，土地資源空間的異質性、不可移轉性、比較優勢的差異性、多宜性決定了完全依靠市場來配置資源難以達到帕累托最優，因此實施國土空間管理（spatial management）與空間治理（spatial governance）是世界通行的做法。研究結論：發展受限程度測度、外部性空間擴散規律、機理等問題有待未來進一步研究。

土地管理；土地空間管制；土地非均衡發展；空間外部性；回顧；展望

1 引言

早在20世紀初，歐美等發達國家開始根據土地資源和社會經濟發展的比較優勢，實施土地用途專門分區使用的空間管制制度。然而，土地分區使用的結果一方面使得不同特點土地的比較優勢得以發揮，另一方面土地分區使用造成的限制發展地區相關群體利益“暴損”（wipeouts），以及非受限土地的“暴利”（windfalls）現象，比如，由于土地規劃和用途管制的剛性，限制發展區的土地不能由低效益的農用地轉變為高收益的工商業用地，這部分土地失去發展機會導致權利人利益受到“暴損”，而非限制區土地因規劃管制可以將土地用途改變成工商用地等土地收益更高的利用方式獲取“暴利”，故其有失社會公平受到廣泛質疑[1-2]。2006年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》指出，“將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，……，區域協調發展。”中國西部地區與東部地區相比是資源和環境保護的重點地區，按照主體功能分區，許多地區將被劃定為國家的“限制開發區”和“禁止開發區”，未來相當一段時期將繼續作為國家宏觀經濟發展的“影子區”，若得不到相應的經濟補償，其“馬太效應”會放大，造成東、西部經濟發展梯度的進一步擴大。本文旨在通過回顧國際上國土空間管制的發展階段，國土空間管制、土地非均衡發展及其產生的空間外部性關系，國際上在立法、經濟和管制上的內部化政策和趨勢，總結目前研究特點和未來研究方向，為中國建立公平、有效、均衡的國土空間管制制度提供借鑒。

2 國土空間管制發展階段

國土空間管制源于空間規劃，20世紀初，德國最早將全國劃分成若干個區域，并頒布了《德國城鄉規劃法》，進行全面的空間規劃。隨后，英國、法國、日本、荷蘭、韓國等國家開始陸續進行全國性的國土空間規劃，其空間管制也不斷演化發展，規劃管制目標特別是農地規劃管制的目標從數量到質量，從生態到發展倫理也不斷變化[3-7]，大致分為以下階段：（1）20世紀60年代以前，國土空間管制的目標著眼于城鎮歷史文化古跡用地、綠地等公共用地保護和農地數量的關注。如美國于1906年開始采用土地用途專門分區管制（zoning）保護城鎮內土地利用經濟利益低、社會效益和生態效益高的文化古跡用地。與此同時，城市快速發展侵占農地，造成農地流失問題引起公眾的關注。（2）20世紀60—70年代，特別是70年代全球能源危機引發的糧食供給不足以后，國土空間管制重點轉移到農地數量和農地質量的保護上，并通過增長管理阻止城市擴張對農地的侵占。最顯著的特征是將應用于城鎮的國土空間管制工具借鑒到農村，對農地進行分區。如美國采用Zoning、Storie Index Rating 和LESA農地質量評估系統，將農地分為限制發展的“綠地”（green land）和可發展的“白地”（white land），控制城市擴張侵占優質農地，以實現對優質農地數量和質量的保護[1，8]。（3）20世紀80年代歐盟地區和北美地區針對農產品等糧食生產過剩，紛紛制定農業和農地休耕立法政策以保護農地生態。從此，農地保護由數量、質量保護過渡到生態管護。如南德的巴登—符騰堡邦（Baden-Wuertemberg）的《保護區補償實行辦法》按生態環境保護強度，將整個區域分為I、II、IIIA、IIIB 4種限制區，并根據政府的“標準農地”測算受限程度和補償份額[9]。（4）進入20世紀90年代后，地球倫理（earth ethics）的浪潮引發了公眾對環境敏感區管制的關注，國土空間管制開始著眼于大尺度、環境敏感區域土地的限制發展。如美國20世紀90年代，為了緩解東北部各州高城市化水平下農地用途流轉的巨大壓力，開展了“保護儲備計劃”（CRP）（Conservation Reserve Plan），試圖通過提供補貼讓土地所有者參與休耕，保護農地坡度較陡、水土流失嚴重環境脆弱土地[8,10]。此外，比較典型的還有2004年加拿大安大略省著名的“綠帶法”[11]，2000年荷蘭的農用地用作自然保護區發展[12]。

3 國土空間管制帶來土地非均衡發展和空間外部性

3.1 國土空間管制造成土地發展強度和權利主體利益的非均衡

國土空間管制是通過區域發展管制和土地發展強度管制而實現管制目標，因此，限制區和非限制區土地的開發強度不同，對應的土地價值顯化程度不同、權利土地收益不同，造成土地發展強度和對應主體利益的非均衡。區域發展管制是透過總體規劃和部門規劃編制，將異質的國土，根據資源稟賦、比較優勢、發展潛力，環境承載能力在空間上劃分為可發展區和限制發展區來實現總體上土地發展管制。如美國的可發展的白地和禁止發展的綠地；荷蘭的可發展紅色區域（red functions area）和禁止發展的綠色區域（green functions area）[12]；德國的可建筑區（Baugebiet）和不可建筑區（Nichtbaugebiet）[9]。中國臺灣是透過《國土綜合發展綱要》，分別實施都市發展計劃和非都市發展計劃，限制城市和農村的發展，在都市計劃范圍內，將城市土地分為可建設區、限制建設區和禁止建設區等；在非都市計劃中將國土分為重要農業區、一般農業區和生態保育區[13-15]。土地發展強度管制在城市和農村地區設置條件不同，建筑密度、容積率、建筑高度是城市常用的限制指標，而農藥使用、化肥施用、作物輪作制度、污染物的排放、農地轉用等是農村常用限制指標。在城市，如果土地所有者（使用者）的土地在可發展區內，只要符合規劃許可、建筑許可和發展許可，其土地的市場價值和潛在的發展價值可以在市場上實現，相反其土地發展就會受到抑制。在農村，如果土地所有者（產權人）土地為一般農業區，即可發展區，其土地可以實現發展，并帶來經濟收益；而在重要水源保護區的核心區、生態保護區、重要農業區，其土地發展權可能要永久凍結，以保障公眾和社會的利益。

3.2 國土空間管制是空間外部性產生的前提

國土空間管制引起的土地發展非均衡帶來的外部性包括外部效益和外部成本兩個方面[16]。一般來說，外部效益來自于土地發展受限區。由于土地發展受限，造成土地產權、土地開發強度和土地發展權受到抑制，無法充分實現土地的市場價值，其價值人為地因土地空間管制而降低，受到“暴損”[1,17]，但是其非市場價值部分或者完全保留下來，不僅使本限制區受益，而且惠及周圍的可發展區。外部成本來自于可發展區。在可發展區，土地一方面可以增加發展強度，另一方面也可以從低收益利用方式轉向高收益利用方式，而使土地所有者（土地產權人）受益，土地價值在國土管制下“暴利”[1,17]。但是土地產權人的“暴利”建立在周圍受限制的土地產權人的“暴損”和土地空間管制的基礎上，并對周圍和社會造成損失?！氨├迸c“暴損”形成了所謂的“暴利—暴損困境”[18]。

4 國內外研究特點和趨勢

4.1 國際上在立法、經濟和管制上的外部性內部化政策治理

美國[19]最早從法理上區分無補償的準征收（taking）與警察權（police power）行使有效性。隨后，Dunham在此基礎上區分警察權與征收權（power of eminent domain）界限，提出如果管制（私人土地發展）給社區帶來了好處，則應該補償[20]。應對國土空間管制下土地發展受限與過度，以及由此引起的空間外部性最有效的辦法是通過立法，對發展受限和產生的凈的正外部性土地利用行為給予補償，對發展過度和產生的凈外部性給予課稅立法[21]。德國和英國也先后提出了諸如《帝國憲法》和《城鄉規劃法》等法律維護土地產權人權利，對發展受限土地進行補償，后者還提出土地產權人應對空間管制帶來的土地增值進行依法納稅[9,22-23]。

國土空間管制引起的土地非均衡發展產生的“暴利—暴損困境”可以采用市場機制、政府干預，及二者結合的手段處理。市場機制包括可轉移發展權制度（Transferable Development Right Systems，TDR）、市場化發展權制度（marketable development right）、空間轉移制度（space for space）（荷蘭）[24]、容積移轉制度（臺灣）[25]、空中權交易制度（日本）等。馬里蘭州的Montgomery縣是美國最早（1980年）、保護農地面積最多（38251英畝）、最成功運用TDR保護農地的典范，盡管TDR只在美國少數幾個州實施，但前景十分被看好[26]。成都、浦東、浙江、廣州等地施行的耕地（基本農田）保護基金的實踐亦屬對土地發展權補償。成都、浦東、浙江、廣州及重慶[27-32]等地進行了類似土地發展權轉移的嘗試，對農地及生態用地的保護起到積極作用，但仍未實現開發密度在空間意義上的轉移。

為了規避負外部性，Colwell[33]提出一種土地過度發展額外付費和隔離外部性的制度設想，即柔性授權制度（TOS，Tender Offer System），每位產權人在一定范圍內均有是否同意他人改變土地發展的同意權（部分土地產權）。改變土地發展的土地所有權人必須征得周圍土地產權人的同意，并付費（購買80%的上述部分產權）給周圍的土地所有權人，以補償他們因改變發展的負外部性所受的損失。臺灣的《農業發展條例施行細則》規定與Colwell的TOS制度頗為相似，如在農地變為非農用地時需要建設綠化隔離帶，以消除負外部性[34]，而城市土地使用變更除了滿足許可條件外，還必須滿足回饋條件（回饋比例、項目、回饋方式等），捐贈生態綠地[13]。

4.2 土地非均衡與空間外部性及經濟協調政策相關研究特點與趨勢

（1）國土空間管制從單目標的、主要依靠行政手段、剛性的、靜態的非均衡管理，向多目標、行政與財政手段相結合、剛性與彈性兼顧、動態的管理均衡發展。國土空間管制是政策性的分區管制[35]，不同階段政府的政策目標不同，管理的目標和達到目標的手段也不一樣。早期目標主要是單一的數量控制（保護歷史文化古跡用地、控制農地流失），采取的手段是嚴格的、剛性的、強制性的空間管制凍結土地發展權，比如土地用途專門分區（Compulsory Zoning）、征收權土地分區管制（Zoning by Eminent Domain）、綠帶（Green Belt）、城市增長邊界（Urban Growth Boundary），其結果是限制區和非限制區之間的非均衡發展，同時區域之間在保護的責任和義務，增長和發展的機會方面也是不平等的[1]。由于國土空間管制是在資源稟賦、環境承載能力和社會經濟發展水平給定的前提下，對人口—產業—城鎮體系的空間組織和治理[35-36]，隨著社會經濟條件的變化，要素的流動，其管理目標向兼顧數量質量轉移，重點是生態管理，如開敞空間、林地[37]、濕地[38]的保護，限制的權利除了對使用權、發展權外，也對土地普通采邑權（地產繼承權）（fee simple conservations）與地役權（conservation easements）等權利的保護與限制[39]；管理的方式除了行政嚴厲的剛性管制外，還針對未來發展的不確定性，增加彈性管理，并輔助以財政手段配合，如美國、日本、德國在城市局部地區采用無特定區位浮動分區管制（non-location floating zoning）、特定區位浮動分區管制（specific location floating zoning）和獎勵分區管制（incentive zoning）等形式推行彈性管理（elastic control）。此外為了解決區域之間保護責任與發展機會的非均衡，歐盟還建立了跨國的空間規劃，試圖通過財政轉移、跨區域生態補償等形式給受限制的保護區以補償，以實現均衡發展[36]。臺灣1996年的《國土綜合開發計劃》將國土劃分為限制發展區和可發展區，但是對限制發展區土地產權受侵害的補償問題一直處于討論中[14-15]。“十一五”開始，中國大陸開始探討主體功能區規劃及其相應的政策制度，特別是生態補償和經濟補償制度[35-36,40-41]，以及國土空間管制帶來的發展受限、過度的外部性劃分[42]和外部性定量測度等[43-44]。

（2）國土空間管制下的外部性研究從均質的社區、單一空間尺度定性的、靜態的外部性識別、界定開始，向異質的、多維空間尺度（地塊、社區、縣、州、區域等）、空間外部性定量測度，以及外部性在時間上的變異、衰減規律，空間上的擴散機理分析的趨勢發展。國土空間管制下土地非均衡發展可以產生正負外部性、金融外部性、可轉移和非移轉的外部性等[16,45]。美國環境學家[46]通過農地非農發展調查，發現農地發展會帶來經濟外溢、環境外溢、政治外溢和社會外溢。農業經濟學家Gardner[1]認為保護農地所帶來的生態服務功能外溢于經濟效益之外，且多尺度地分析空間外部性更能把握外部性作用的機理[47-48]。同時，城市空間擴張帶來的因素，諸如人口、實際收入、時間變化及與城市接近度等能夠影響土地價值增值，且產生時空效應[23，49]，該過程中，土地用途專門分區管制在土地流轉模型中可能是內生的[50]。針對空間外部性外溢變化，主要體現在空間外部性與距離變化的顯著性[51]和不同狀況下對直接和外溢價格產生的邊際效果進行判斷[52]。Chamblee等[39]發現采邑權保護（fee simple conservations）發生在價格較高的區域，其中46%的土地保護有正的價格效果。這種效果隨距保護地的距離而衰減，但是在地役權保護范圍內衰減較慢。Lewis[53]和Goetz[21]等也通過不同方法實證驗證了其顯著的空間外溢效果。關于估算外部性在空間上的擴散規律和范圍，Loomis[54]嘗試用地塊特征以及相關利益者特征和面臨外部性下支付意愿分析外部性在空間上的變化規律，并提出WTP為0處為外部性在空間上的外邊界的假定。在此基礎上，Bateman[43，55-56]繪制了WTP在空間上的等值圖，分析外部性在空間上的擴散過程。

（3）國土空間管制從總體空間管制政策與制度效果的理論討論向具體政策和制度效率定量評估轉移。農業土地用途專門分區管制（agricultural zoning）是北美用來控制非農發展廣泛采用的立法工具[57-58]。但是，土地用途專門分區管制的效應是正還是負，尚未達成共識。理論上說，負面影響是由于土地用途專門分區管制禁止未來農地轉換為非農發展[59]，降低了農地價值，不少實證研究對此進行佐證[58，60]。相反，Beaton[61]和Nickerson[62]等的研究并沒有得出保護計劃降低農地或者空地價值的結論。然而，Lynch等[63]在Nickerson等研究的基礎上進行跟隨研究，發現農地保護將導致農地價值大幅度下降。也有不多的研究認為農業土地用途專門分區管制能增加保護區內農地的價值，因其能降低非農發展相關的負外部性的影響風險[64]。Deaton等[11]從理論、實證中發現綠帶法降低了城市周圍在短期內最有可能非農發展的農地價值，且實施農業土地用途專門管制后，會在綠帶周圍產生蛙跳效應，而蛙跳效應機制的原理在于當嚴格的農業土地用途專門管制政策用以降低城市擴張時，可能由于蛙跳效應導致城市擴張的更遠[65]。而Horowitz等[66]建立農民競爭參與農地保護競標拍賣行為理論框架，通過分析土地利用和歷史資源保護的估計證實了空間管制政策保護對土地價值有正向作用。

（4）國土空間管制下的外部性研究從外部性的整體測度到外部性在時空上所表現的整體與部分之間關系的討論發展。采用特征價值法測度土地限制發展對某個側面（部分）的外部效果，如限制發展管制對土地價值的影響，保護對住房價格的影響，被廣泛認同。但是從外部性的部分效果到總體外部性部分影響，從外部性的總體中分離出部分效果，它們之間關系究竟是線性關系，還是非線性關系，以及外部性在不同空間尺度上（地塊、社區、區域等）的尺度效應存在爭論[43，55-56，67]。Parker[68]等試圖并對CVM和CE進行比較解決嵌入效應（embedding effects）。Dake和[69]Kallas[70]等試圖將CVM與AHP結合，解決外部性“總體”與“部分”之間的可加性與可分解性難題。

（5）國土空間管制從空間管制外部性的空間測度到外部性與土地產權制度與區域協調政策的空間均衡與協調關聯性分析發展。TDR、MDR、 PDR、 CRP、 WRP、TOS、設置綠化隔離帶、發展費（development charge）、PESV（payment for eco-system service value）和財政轉移支付等是消除土地非均衡發展社會不公平，實現區域均衡協調發展的可選擇的政策和制度工具。20世紀70年代，對于可轉移發展權市場交易，人們主要關注轉移發展項目設置，如發展權需求不足問題、發展權釋放區域、供給數量過剩問題引起的薄市場問題，發展權定價，交易的時間決策等[18]，質疑可轉移發展權制度可行性和作用的空間僅僅局限于城鎮郊區的農地保護和城鎮歷史古跡地的保護[22，71]。對于發展權購買計劃（PDR），以前關心的是政府如何籌措發展權這筆巨額資金，現在更關注制度和政策目標與實施的效果和區域發展的關聯。Wu[10]通過建立農場主參與CRP與土地價值的關系的理論模型，實證表明CRP的參與對山區、南部平原和北部平原地區農地價值有很大影響，土地價值在這些地區分別增加5%—14%、4%—6%和2%—5%。美國耕地儲備項目（CRP）也對發展土地價值有影響，但是影響程度相對較小，僅對土地信托聯盟有小的擠出效應[72]。也有學者實證表明發展權購買計劃對農地流失控制有顯著效果，有PDR計劃的縣農地流失可以減少40%—55%[73]。

5 結論與討論

本文通過回顧國內外國土空間管制的發展階段，國土空間管制、土地非均衡發展及其產生的空間外部性關系，可以得到以下結論：（1）國際上國土空間管制經歷了從數量管護、質量管護到生態管護和發展限制4個階段。（2）國土空間管制會產生土地非均衡發展和空間外部性，國土空間管制及其由此引起的土地發展非均衡性是空間外部性產生的前提。（3）在采取的管制手段和政策的過程中，土地資源空間的異質性、不可移轉性、比較優勢的差異性、多宜性決定了完全依靠市場來配置資源難以達到帕累托最優，因此實施國土空間管理（spatial management）與空間治理（spatial governance）是世界通行的做法。（4）當前國內外空間外部性及經濟協調政策相關研究存在以下5個特點：①國土空間管制從單目標的、剛性的、靜態的非均衡管理，向多目標、剛性與彈性兼顧、動態的管理均衡發展；②從均質的、單一空間尺度定性的、靜態的外部性識別，到異質的、多維空間尺度、空間外部性定量測度，以及外部性時空擴散機理分析的趨勢發展；③從總體空間管制政策與制度效果的理論討論，開始關注具體政策和制度效率定量評估；④從外部性的整體測度到外部性的空間與時間上所表現的整體與部分之間關系的討論；⑤從空間管制外部性的空間測度到外部性與土地產權制度與區域協調政策的空間均衡與協調關聯性分析。

綜上所述，國內外該領域的研究尚有4個方面問題待探討：（1）國土空間管制下土地發展受限（過度）程度到達何種閾值范圍，才對土地產權人的產權侵害構成了 “犧牲”，應該得到公平的補償？當受限（過度）在何種閾值范圍內，對土地產權人的產權侵害是可以容忍的范圍，可以“奉獻”。（2）外部性整體與空間上測度及空間擴散機制及時空效應、影響空間范圍及程度影響程度的研究。國土空間管制下，不同開發強度和限制程度對區域和土地產權人非經濟福利的準確度量以及空間外部效益在不同利益主體的轉移及空間外溢的距離函數的研究有待進一步深入。（3）外部性整體與部分之間線性或非線性關系及可加性（additive）及可分解性（decomposability）問題。由于外部性的來源和構成比較復雜，因此常用分解求和法來評估外部性的綜合影響，即利用外部性的分解性和可加性。但如何保持分解過程中各單項的“獨立性”和“窮盡性”來避免重復計算或有漏失項尚待探討。（4）外部效益轉移、內化政策和產權制度安排及公共政策問題研究。區域與區域之間，同一區域不同地段和利益相關主體在土地發展與保護義務與責任，利益分配及責任分擔機制等制度安排與創新，政府實時的公共政策供給、降低執行效率尤為重要。

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（本文責編：郎海鷗）

Progress and Trends of Land Spatial Regulation, Unbalanced Development and Spatial Externalities

WEN Lan-jiao1,2, ZHANG Jing-jing1,2
（1. College of Land Management, Huazhong Agriculture University, Wuhan 430070, China）（2. School of Economics, The University of Sydney, NSW 2006, Australia）

The purpose of this paper is to review the development stage of land spatial regulation, unbalanced development of land under land space control, land spatial externality, and the trends of international legislation and economic policies comprehensively. The methods adopted by this study are literature review, inductive method, and comparative method. The results indicate that 1） land spatial regulation on international has experienced four stages; 2） land spatial regulation can lead to land unbalanced development and spatial externalities; 3） during the process of taking measures and making policies, we can hardly achieve Pareto optimality if we only depend on market because of the spatial heterogeneity of land resources, the non transferability of land, the differences of comparative advantages, andmultisuitability of land, therefore the implementation of national spatial management and spatial governance is a universal practice; 4） there are several problems, such as determining the constrained boundary and spatial diffusion mechanism, remaining to be solved in the future.

land administration; land spatial regulation; unbalanced development of land; land spatial externality; review; prospects

F301.2

A

1001-8158（2015）07-0004-09

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.07.001

2015-03-19

2015-05-24

國家自然科學基金項目（71373095）；國家自然基金應急項目（71341040）；教育部社會哲學社科重大攻關項目（14JZD009）。

文蘭嬌（1989-），女，四川宜賓人，博士研究生。主要研究方向為土地資源經濟。E-mail: wenlanjiao@webmail.hzau.edu.cn

張晶晶（1988-），女，湖北武漢人，經濟學碩士。主要研究方向為行為經濟學。E-mail: Zhangjingjing88927@hotmail.com