國際視野下對我國新型城鎮化動態演進的幾點思考

占思思　盛鳴

[摘要]目前，我國城鎮化率雖然已超過50%，但城鎮化的質量并不高。城鎮化與工業化水平不協調，土地財政主導下的“造城運動”和二元戶籍制度下的“半城鎮化”尤其明顯。在城鎮化加速發展階段，應借鑒國外發達國家在城鎮化轉型期的經驗，對城鎮化模式進行適時調整和轉型。據我國城鎮化所處的階段與特征，結合國內實際，從“服務導向”、“創新導向”、“就業導向”和“環境導向”幾個方面提升“城市化質量”，以促進我國未來新型城鎮化的協調發展。

[關鍵詞]新型城鎮化；服務導向；創新導向；就業導向；環境導向

[中圖分類號]F290 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2014）01-0025-06

我國城鎮化進程正在高速推進，2011年我國城鎮化率首次超過50%。預計到2020年，我國城鎮化水平將達60%左右。城鎮化率從30%提高到60%，這_發展過程，英國用了180年左右的時間，美國用了90年左右，日本用了.60年左右，而我國可能只需要30年左右。我國城鎮化率雖然已進入中等收入國家水平，但城鎮化發展質量并不高，土地的城鎮化、產業的城鎮化、人口的城鎮化三個層面還存在一定的不協調。在新的發展階段，如何推進新型城鎮化，走工業化、信息化、農業現代化、城鎮化同步發展之路，需要全球視野和國際經驗，探究在不同發展階段國外的可借鑒經驗，以利于我們成功跨越“城鎮化陷阱”。

一、發達國家城鎮化動態演進的基本趨向

伴隨著工業化的發展，發達國家與當前我國一樣也曾經歷了城鎮化的快速發展階段。它們如何走出了一條健康、有序、和諧發展的城鎮化之路，其中的成功經驗值得我們深入探索與借鑒。

（一）日本：由“高度集中”趨向“多核分散”的城鎮化

1945年日本戰敗時城鎮化率只有28%，2011年，日本的城鎮化率為91.3%。二戰之后，日本依靠工業化的強力推動，迅速邁入高速城鎮化的軌道。大力發展出口導向型經濟與臨港產業，使產業、人口、城鎮向沿海城市高度集中，全國最大的10個城市均集中分布在太平洋東岸的工業帶。這種高度集中型的城鎮化模式有力支撐了戰后日本經濟的高速增長，但也帶來經濟過密與過疏的矛盾和問題。最初全國還有多個城市帶，現在只剩下東京及周邊幾個城市比較繁榮，而其他都市帶和中小城鎮日漸衰落，其人口越來越少。日本政府在上世紀曾為推動城鎮化對中小城鎮進行了大規模高速公路與公共服務設施建設。然而由于缺乏人氣，這些巨大的公民館、體育館或國民度假村等建筑利用者寥寥無幾，且維護費用頗高，給地方政府帶來沉重的負擔。受空間過度集中的影響，日本城鎮化過程中還出現了住房困難、地價高漲、交通擁擠、遠距離通勤、生活環境惡化等一系列問題。

鑒于對高度集中城鎮化模式的反思，并與城鎮化的發展階段相適應，解決發展過程中各地區發展不平衡的問題，推動其城鎮化建設，日本政府從1962年開始制定和實施了五次全國綜合開發計劃，形成了包括區域與城市規劃在內的較為完善的規劃體系。不少日本學者認為，政府推動城鎮化建設不應只是交通設施、基礎設施、公共設施、高樓大廈的建設，而是要找到適合當地的產業方向。只有在真正實現了工業化、確保足夠的就業機會之后城鎮化才有保障，否則人去樓空后地方的負擔更重。結合經濟等要素的流動，東京大都市圈規模達到飽和后，規劃以“多核分散”引導東京都市圈的疏散。將東京的部分城市功能分散到周邊，大規模發展衛星城市，積極引導人口、產業和功能疏散。如，在距東京50公里的筑波建設職住平衡的產業新城，引導居民在距東京市中心數十公里的神奈川縣、千葉縣和埼玉縣等地居住，實現了城鎮化模式從集中型轉向分散型。

（二）美國：由“機動化導向”趨向“綠色交通導向”的城鎮化

美國城鎮化的典型特征是生產要素在全國范圍內自由流動，尤其是隨著鐵路網、公路網建設以及汽車的普及，機動化帶動城鎮化發展，人口向郊區流動的特征最為明顯。1930年，美國就已擁有汽車2700萬輛，達到每千人擁有211輛汽車。二戰后，汽車數量逐漸上升，由1960年的6200萬輛上升到2010年的2.4億輛，每千人擁有的汽車增加至779輛。上世紀30年代，為了刺激建筑業發展消減經濟危機的影響，美國政府曾通過住宅建筑抵押貸款等方式鼓勵中產階級在郊區建新房，進一步加速了郊區化的發展。隨著城鎮化進程的不斷加速，在城鎮化發展后期，美國城市以失控狀態蔓延，以致創造了一個“無邊的城市”。面臨困境的美國中小城市都有這樣的特點，公共交通不完善，居民完全依賴私家車作為日常交通工具，隨著油價不斷上漲，居民卻沒有其他可替代的交通工具。

城市蔓延作為一種低密度、非連續、依賴小汽車的開發建設模式，其代價是大量消耗農田和自然資源，導致生態人文環境不可挽回的破壞、公共服務設施利用水平的降低、社會階層的進一步分化、城市中心區的持續衰敗、城市形態的無序蔓延等。近年美國政府開始意識到探索一條新的集約化、綠色、高效的城市發展道路的必要性，已通過多種規劃設計方案糾正其郊區發展上的誤區。采用綠色交通工具，發展綠色交通模式，創建綠色城市結構，體現綠色人文思潮，呈現出了向“綠色城市”的轉型。頗具代表性的有波特蘭的以TOD公交為導向的開發模式，這一模式針對的是其城市中心呈現衰敗趨勢而出現的逆城鎮化現象。波特蘭通過輕軌建設，鼓勵以公共交通樞紐為核心，倡導高效、混合的土地利用，適宜的開發密度，居住區內步行可達，設施的開放，以此回應傳統的以汽車使用為主導的開發模式。波特蘭通過TOD開發模式使居民對小汽車的依賴度降低了35%，最終老城區重新繁榮起來，實現了再城鎮化。

（三）英國：由“工業優先”趨向“生態優先”的城鎮化

作為工業化和城鎮化的先行者，英國在早期推行城鎮化時也出現過快速發展的“激進式推進”的過程。早期自由放任的城鎮化模式使市民為此付出了極大的代價，城市住房緊張、貧民窟不斷增加、城市環境污染嚴重等問題困擾城市發展。1952年發生的倫敦煙霧事件就是實證。縱觀英國發展歷程，城市社會問題在工業化時期大規模凸顯的原因主要是英國社會改革滯后于經濟變革，工業化、城鎮化發展要求生產要素和生活場所相對集中，由此便出現了增長極自發形成與社會管理自由放任之間的矛盾。

為了補償自由放任城鎮化模式帶來的損失，英國不得不利用法律法規加強政策引導，協調城鎮化與生態環境間的交互耦合，以彌補這種自由放任城鎮化模式所造成的一系列社會發展的斷裂。英國政府的干預與調節對提高城鎮化質量具有重要作用，其經驗主要有以下兩點：第一，規劃引導城市發展。為了做好城鎮化建設，英國政府注重對整體的規劃設計，推行了多層次的規劃引導。積極引導貧民窟建筑更新和舊區改造工作，推動城市文化的復興。第二，引導環境建設。上世紀80年代后，交通污染取代工業污染成為倫敦空氣質量的首要威脅。為此，政府出臺了一系列措施，來抑制交通污染。包括優先發展公共交通網絡、抑制私車發展，以及減少汽車尾氣排放、整治交通擁堵等等。英國部分社區發展節能環保的社區經濟，最大限度地利用太陽能等自然能源，降低能耗、水耗。由此實現城市向人文生態發展，打造生態社會。時至今日，倫敦摘掉了“霧都”的帽子，蛻變為藍天白云的“生態之城”，綠色產業成為英國的經濟增長領域。從工業革命的先驅到生態文明的領跑者，英國為世界其他國家的工業化、城鎮化發展提供了借鑒。

上述發達國家在各自的城鎮化發展歷程中遇到了不同的問題，其城鎮化模式也在進行適時的調整轉型，各國根據各自的國情，從產業、交通、設施、政策等不同角度進行了重點引導。

二、對于我國新型城鎮化動態演進的思考

（一）現階段我國城鎮化的基本特征與問題

根據工業化與城鎮化的線性關系，結合不同地域特征、經濟發展階段、城鎮化發展階段，我國城鎮化呈現出兩類典型的狀態：一類為土地財政主導下城鎮化優于工業化發展的“造城運動”，即以河南等內地省市為典型的“自上而下”建設新城以引導人口集聚；另一類為二元戶籍制度下的“半城鎮化”，即以珠三角、長三角為代表的依靠鄉鎮經濟為主導的“自下而上”的城鎮化。

1.土地財政主導下的“造城運動”

為了分流中心城區人口，在我國大都市周邊往往會發展很多新城，這跟世界上其他國家開發新城的初衷如出一轍。但是卻因此也出現了許多諸如有居住無產業的“睡城”以及無產業也無居住的“鬼城”。呈現出土地城鎮化遠快于人口城鎮化的“造城運動”趨勢，脫離實體經濟和產業發展單純追求城市面積擴張的城鎮化，城市無產業支撐的過度城鎮化，極易使新城變“空城”。最終將帶來地產泡沫破裂，這種模式必然難以延續。1961-2001年的40年里，我國共征地約3.02萬平方公里，到2011年，全國共有4110平方公里農轉地轉為建設用地，同比增長21.6%，是2001年的3.73倍。到2010年城市化建成區達到4.05萬平方公里，比2000年增長85.5%，而10年中城鎮新增常住人口不足50%。

“造城運動”的終極癥結在于“土地財政”下的土地運營模式。2000-2012年大部分地方政府每年收取的土地資源相關稅收和出讓金都占到了地方政府收入的60%之多。土地財政收入已經成為地方政府收入的主要來源。造成土地財政依賴的根源在于1994開始實行的“分稅制”，由于地方財權小事權大，造成了地方政府變相以賺取土地差價推動城鎮化。即通過“政府低價從農民手中獲取土地，以土地和稅收補貼方式招商引資做大經濟總量，以推高房價來拉高地價進而獲取更多賣地收益和房地產稅收，其資金用于城市基礎設施建設，在吸引農民向城市轉移的同時又通過戶籍隔離來減少公共服務支出”的方式運營城市。

2.二元戶籍制度下的“半城鎮化”

我國的產業轉移和地域轉移最初是被割裂開來的。官方公布的我國城鎮化率51%的數字中超過10%是虛高的城鎮化。按照政府提供的教育、醫療、社會保障等公共服務水平來說，我國的城鎮化率大概只有35%-36%。人力資源和社會保障部公報顯示，截至2011年，2.5億農民工參保者不足1/5。國家統計局數據顯示，截至2011年，農民工城鎮自有住房擁有率僅為0.7%。大量進城農村人口雖然統計意義上被認定為城市人口，但并不代表其人口城市化過程的完成。許多農民雖然實現了職業的轉變和地域的轉移，但缺乏身份的轉變、生活方式的轉變，處于就業非正規化、居住邊緣化、生活孤島化、發展能力弱化狀態，即“半城鎮化”狀態。

在國家大力推行新型城鎮化的浪潮下，城鎮化因具有拉動經濟的引擎效應，紅利看似誘人。但城鎮化并不能解決所有問題，在未來發展中極可能存在三大“城鎮化陷阱”：一是用行政手段推動城鎮化，有可能陷入投資驅動的陷阱，繼續增加投資驅動不僅效益低下，更會加重房地產泡沫，與調整結構、促進內需的整體戰略亦不符，為未來埋下隱患。二是在放開戶籍制度后，農民工群體可能帶來福利陷阱。城鎮的基本公共服務要實現全面覆蓋，不能再以戶籍作為借口，但政府可能因此財政透支，走人負債陷阱。三是由于人口紅利減少，新城鎮化戰略可能面臨動力不足。未來農村可向城鎮轉移的勞動力數量明顯不足，推進城鎮化可能造就“空城”。

（二）國際經驗對推進我國新型城鎮化的啟示

在城鎮化率超過50%以后，伴隨著人口紅利、資源紅利、外貿紅利、環境紅利拐點的來到，延續了30多年的我國城鎮化的既有模式已經難以為繼。就我國城鎮化所處的階段與特征而言，需要結合國內實際，選取影響城鎮化的核心要素進行分類引導。我國新型城鎮化突出的是“新”，它涉及城鎮化的動力機制、人口遷移、發展理念、發展模式、空間結構等多方面的內涵。與過去階段的發展模式有所不同，新型城鎮化的核心是“人”的城鎮化。城鎮化的重點不應是外延式的“城鎮化規?！睌U張，而應是重視內涵的“城鎮質量”提升。具體而言，包括四個方面，即如何通過城市改造提升城鎮化質量，如何構筑提供高就業保障的城市，如何為城市提升注入源源不斷的動力，如何營建具有環境吸引力的宜居城市。

1.強化服務導向，引導城市自發的生長潛力

隨著技術的進步，以規?；笊a為主要特征的工業化和城鎮化發展必然帶來城市人口的集聚。新移民（外來人口、農村人口）抵達城市之后的首站棲息地通常為落腳城市（arrival city）。相比西方國與國之間移民的流動，我國的“城中村”容納的主要是本國“移民”，但二者在本質上并無區別。目前我國城鎮化率已達51.27%，但是城鎮戶籍人口占總人口的比例卻只有約35%～38%。在將近7億城鎮人口里，有將近一半的人不是真正的城市市民，即“半城鎮化”或“偽城鎮化”。大量的農民工實現了地域轉移和職業轉換，但還沒有實現身份和地位的轉變，在城市中暫住在“城中村”。數以億計的人口外遷，在農村留下“空心村”。農民工為城市的發展注入了源源動力，撐起了城市的經濟。城市要保持持久的發展動力，就要為低收入群體提供適合其消費特點和消費能力的住房、設施和服務，促進外來人口向城市市民轉化?！俺侵写濉笔青l村移民成為城市一員的第一站，也是必要的一站，我們不能恐懼它的產生，只能容納它的到來。

縱觀發達國家的城鎮化歷程，作為最早完成工業革命與城鎮化的英國，其城鎮化過程中的城市更新極具代表性。在城鎮化初期，工業的空前發展，吸引大量的農業人口涌入城市，匆匆建立的住宅、工廠和服務設施成為后來的“舊城”和“內城”，也是更新的主要對象。19世紀倫敦的市民至少有40%是外來人口。隨著政策的調整與環境的提升，倫敦這一落腳城市安穩地度過了一個又一個革命的年代，并且日益煥發出落腳城市應有的生機。究其原因，主要是由于社會福利和保障體系的建立，大大提高了市民尤其是移民們獲得教育和醫療服務的可能性。城市在住房、交通、基礎設施和能源系統等方面也有極大改善。重點解決了城市貧困、住房需求、低收入者和就業機會喪失等問題，并以一系列法律法規保障城市更新的有效實施。同時，改造過程中尤其注重人性化尺度和人的需求，結合社區環境的綜合整治、社區經濟的復興，以小規模的、分階段的謹慎漸進式改善，如倫敦市中心的少數民族聚居改造項目等。

對我國而言，“城中村”中的人能否順利流向城市主流社會，不僅僅取決于其自身的努力，還需要政府以多層次、差異化的設施和服務，滿足他們的生活保障乃至安全和社會歸屬等心理需要。改善公共設施、市政設施、教育設施，并促進“城中村”產權明晰化，不然就會成為社會的不穩定因素。在規劃設計手法方面，宏觀上，規劃應與城鎮化水平相適應，完善市政公用設施，完善環境規劃和空間設計，形成合理的交通組織、適度的社區規模和動態、有機的平衡結構。中觀上，要調整好新住宅區內的區域劃分和功能布局，強調社區設計，創造有利于鄰里融洽的優美和諧的環境。在微觀上，要營造文化氛圍以改善環境，在宜人的空間尺度上創造新移民負擔得起的現代新居所。

2.凸顯創新導向，注入城市升級發展的原動力

美國著名經濟學家邁克爾·波特曾將經濟發展劃分為四個階段，即生產要素驅動、投資驅動、創新驅動和財富驅動。美國、德國、瑞典在20世紀初進入創新驅動階段，日本、意大利在20世紀70年代中后期進入創新驅動階段，韓國在21世紀初進人創新驅動階段。我國早期經濟發展主要受益于生產要素驅動，如以廉價勞動力、廉價土地資源及廉價環保成本進行建設。近年來受投資驅動的特征鮮明，如依賴房地產投資、基礎設施建設投資進行建設。過去10年拉動我國經濟高速增長主要靠投資，投資對GDP增長的貢獻絕大部分年份都在50%以上。我國在城市化發展滯后及結構性問題突出的情況下，以廉價勞動力支撐的工業化模式正在改變，經濟增長如何從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動，是新型城鎮化發展模式轉型面臨的重大問題。

產業升級有兩種方式：一種是同一產品附加值的升值，即由生產向創新、設計、高端服務等產業鏈高端化轉變；另一種是不同產品、產業結構間的升值，即產業從勞動密集型到資本密集型到知識密集型再到服務密集型。隨著產業升級，進而實現城鎮發展模式的轉型。對我國的大多數城市來說，應追求的不是城市規模的擴張，而是城市的升級。即追求城市的附加值，包括城市吸引力、競爭力等多方面的提升。為增強城市的吸引力，可通過產業政策的引導和發展與城市經濟社會條件相得益彰的產業，并提升創新型企業的激勵和帶動機制。綜觀我國主要城市的上市公司統計情況，上市公司超過100家的有三座城市：北京因央企眾多而高居榜首，上海以總部經濟為凝聚力吸引了眾多上市企業，深圳作為改革先鋒以高新技術等產業為先導孵化了中興等優秀的本土企業。反觀武漢、長沙等城市，上市企業構成與當地的主導產業、規模經濟等有千絲萬縷的聯系。武漢以高校資源為依托有東湖高新、華工科技等上市企業。長沙與其著力發展裝備制造業的定位緊密聯系，有中聯重科等企業。為當地傳統產業鏈的完善，城市產業升級、創新力、競爭力的提升起到了先導作用。

3.關注就業導向，提供更高質量的城鎮化就業保障

城鎮化是工業化的結果，一個適合創業、就業不斷增長的充滿活力的城市社會，應充分吸納農業溢出人口。新城本是工業化和城鎮化有機結合的統一體，新城建設意味著大量人口將進入城市工作，并且安家落戶成為市民。這就要求有足夠的工作崗位和住房來保證新增城鎮人口能夠安居樂業。因而，針對新城營建趨勢，應避免有城市無產業支撐的過度城鎮化這一“城鎮化陷阱”，避免使新市民變“游民”，新城變“空城”。注重城鎮化與區域經濟發展和產業布局緊密銜接，使城鎮化建立在實體經濟的堅實基礎上，防止“產業空心化”。

新城是科技進步、規模經濟效益促使產業與人口在空間上集聚與擴散運動的結果。成功的新城不應僅提供給人們居住的場所，還應提供就業的機會，新城不只是一個“睡城”。世界上較成功的新城開發主要有田園新城、邊緣新城、TOD新城、產業新城、副中心新城和行政中心新城等，它們各自都有優劣點，但無一例外地做到了緊密結合自身發展條件和現實狀況，實施嚴密規劃，促進職住平衡，逐步有序地進行新城的開發與建設。如英國建立新城的目標之_就是使其成為就業與居住平衡的社區。倫敦新城尤其強調為當地居民提供就業機會（見表1）。為了有效增加新城就業機會，政府采取了一系列的措施，從銀行貸款、土地租金、稅收等各個方面為新城的企業提供優惠條件。在新城哈羅，超過85%的就業人口工作在新城，在空間布局上，將無污染工業、第三產業有效地與居住功能適當混合以保證就近就業，并成立相應的技能培訓機構，幫助居民就業。

在我國現階段的城鎮化發展中，應尤其注重就業導向，創造“宜業宜居”的新城模式。首先，實現城鎮化建設與產業發展相融合，在頂層設計時就融入產業配套的理念，讓合理的產業布局作為新型城鎮化的支撐。立足于自身優勢構筑彈性的產業結構，增強抗風險能力。積極發展服務業，城鎮化最大的就業潛力在服務業，發達國家的經驗表明，城鎮化率超過50%的時候服務業就業占主導，到70%時服務業的就業比重超過工業的2～3倍。而我們現在的服務業比重還低于工業的，說明尚有潛力。其次，積極扶持中小企業。一個國家就業的65%～80%是由小企業解決的。發達國家每千人口一般在45-50個小企業，而目前我國每千人口企業數量不到12個。由此可見，中小企業就業吸納方面仍有很大空間可以挖掘。

另外，城市發展過程中應注重均衡發展，為加強基礎設施建設，改善人居環境、就業環境提供堅實基礎，進而提升城市的吸引力和吸納能力。曾一寧曾提出，“一個城市未來的發展希望不在于生產了多少人才'而在于吸納了多少人才”。例如武漢的高校畢業生數量居全國第一，但是卻無法留住這些人才。這是由于以國企為主的武漢當地就業容納能力有限，國企無法像民營企業那樣創造高就業率，武漢也因此淪為“為他人作嫁衣”的角色。反觀深圳，盡管深圳本地大學不多，但是市民的平均學歷全國最高，這是因為良好體制下帶來的城市自由開放之風使得深圳吸納人才的能力非常強大。

4.堅持環境導向，營造更具生態魅力的健康城鎮

我國快速城鎮化的同時也帶來了一系列的環境問題，如城市生態的“多色效應”：紅色的熱島效應、綠色的水華效應、灰色的霧霾效應、黃色的擁堵效應、白色的采石禿斑效應和雜色的垃圾效應等。城鎮化中的“先規模后效益”發展途徑，使得生態服務功能和生態文明建設被嚴重忽略。極端污染事件的發生，就其深層原因主要是由于現行生產模式、生活模式、交通模式等環節對大氣環境容量、水環境容量、土壤環境容量等生態容量的漠視。若嚴格按照英國、日本等先進國家標準治理PM2.5也并非不可能。如北京奧運、深圳大運期間通過實施關掉所有污染型工廠、大范圍限行機動車等措施后空氣質量極大提升。但生態環境的改善不是一蹴而就的，需要結合產業、民生等多個因素綜合考慮。

新型城鎮化發展應以“集約、綠色、低碳”為發展理念，在規劃過程中強調生態環境的適應性管理。將其貫徹到城鎮化的生態文明過程與行動上，循序漸進地對生態環境進行改善，營造更具魅力的健康城鎮。具體而言，包括以下幾個方面：（1）構建生態安全格局。強化城市和區域生態規劃，強化和完善生態物業管理、生態占用補償、生態績效問責、戰略環境影響評價等法規政策。（2）注重生態基礎設施建設。比如將汽車交通轉向生態交通，以最小的化石能源消耗和物流，實現城市流通功能的便利通達；將耗能建筑變為產能建筑；通過地表軟化、屋頂綠化、下沉式綠地等生態工程措施，實現對生態占用的補償；推廣社區分散式污水處理、生活垃圾堆肥等方式。（3）強調合理布局。以綠色交通網絡覆蓋大部分城市人口，引導生產、居住、商業和生態服務用地混合布局。（4）強調低能耗、低廢棄、高效率。加大地熱、太陽能、生物質能、工業余熱等可再生能源在供熱制冷中的應用，加強生活垃圾在家庭和社區的尺度減量化和資源化。

三、結語

住建部仇保興副部長曾提出，“新型城鎮化要實現六個方面的轉型，即由城市優先發展向城鄉互補協調發展轉型，由高能耗的城鎮化向低能耗的城鎮化轉型，由數量增長型城鎮向質量提高型城鎮轉型，由高環境沖擊型城鎮向低環境沖擊型城鎮轉型，由放任式機動化城鎮向集約式機動化城鎮轉型，由少數人先富的城鎮化向社會和諧的城鎮化轉型。”我國城鎮化轉型期的背景復雜而又多變，牽扯資源環境、戶籍制度、土地制度、產業結構、財政構成、任期考核等多方面的問題，城鎮化的發展模式亦是“牽一發而動全身”。本文針對我國舊城鎮化模式中遇到的問題，從服務導向、創新導向、就業導向和環境導向等方面提出我國新型城鎮化的思考與建議。在規劃與政策實施過程中，上述并不能涵蓋科學發展新型城鎮化的全部要素。在未來的規劃工作中仍需不斷進行動態完善，才能達到以提高城鎮化質量為內涵的新型城鎮化。

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責任編輯 王艷芳