提升小城市發展質量研究

盧守

[摘要]按照現代化小城市科學發展標準，目前我國小城市在發展目標、服務功能、產業成長、制度改革、考核機制等方面還存在一些問題。從2011年起浙江省啟動小城市培育工程，積極探索提升小城市發展質量的現實路徑，為優化區域城鎮化的整體布局提供了體制機制改革的創新樣本。提升小城市發展質量的路徑為，把城市功能定位和城市品質提升作為促進小城市實現可持續發展的基礎，把產業集群整體升級作為促進小城市實現產城融合的內生性可持續發展動力，把健全城鄉發展一體化體制機制作為新一輪小城市培育工程的主線。

[關鍵詞]、城市；發展質量

[中圖分類號]F291 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2014）01-0018-07

長期以來，城鄉關系怎樣從分割、疏離走向一體化發展始終是城鎮化全局的焦點和難點。國家早在“十五”規劃中首次提出，發展小城鎮是推進我國城鎮化的重要途徑。小城市科學發展是鎮域經濟向縣域經濟轉型、與城市經濟聯動的關鍵推動力。新型城鎮化作為一項綜合性、科學性和前瞻性的國家重大發展戰略，要放棄以往側重大城市發展的差別化推進方式，著力把條件成熟的中心鎮精心培育成小城市，作為調整城市結構布局的重要節點，促進大、中、小城市協調發展，使提高城鎮化質量、統籌城鄉發展和城鄉發展一體化相互融合、相互促進。這對于加快社會主義現代化建設、全面建成小康社會意義重大，關系到“四化同步”能否順利實現。在新型城鎮化制度設計和推進過程中，地方案例往往能夠提供重要的經驗和借鑒。有的地區嘗試把中心鎮培育成小城市，這類“鎮級市”改革可能為我國走出城鎮化發展困境開辟新的發展思路和模式探索，將會成為健全城鄉發展一體化體制機制的突破口。

一、小城市發展質量的應然標準

小城鎮化浪潮與農村城鎮化發展潛力不足之間的矛盾是發生“偽城鎮化”現象的深層原因。國家“十二五”規劃提出“促進大中小城市和小城鎮協調發展”，“有重點地發展小城鎮”。我們認為，把中心鎮培育成科學發展的現代化小城市必須堅持以轉變經濟發展方式為主題，以特色產業集群的整體升級為重心，用以人為本的理念打造戰略定位清晰、空間布局合理、服務功能完備、生態環境優美的生態智慧城市。為了實現這個目標，應該從社會主義事業總布局的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”角度全面認識和理解小城市科學發展的具體路徑。只有“五位一體”各方面之間相互協調、相互融合，才能全面提升小城市宜商、高效、文明、包容、宜居的城市品牌價值，才能促成小城市與中心城市的良性聯動機制。

（一）小城市科學發展的基本內涵

第一，經濟建設水平決定了小城市是否宜商，為小城市科學發展積蓄內生動力。小城市的經濟總量、投資總量、產業規模、產業結構直接決定了人口規模、就業規模和市場規模及增長速度。由于多數農村工業屬于“技術短缺一勞動密集型”產業，受勞動力素質和技術應用水平限制，小城市勞動生產率相對于大中城市明顯偏低。因此，小城市更適合于在本地推動特色產業集群式的轉型升級，通過獲得技術積累和知識溢出效應提高主導產業的勞動生產率和要素集聚效率，實現產業升級和城鎮化的一體化融合。

第二，政治建設水平決定了小城市是否高效，為小城市科學發展改進行政服務。深化擴權強鎮、充分下放行政權限是小城市提高行政服務水平的決定性因素。我國東部經濟發達地區的鎮域經濟發展一直是以市場推動為主，小城市政府行政工作能否高效運轉、高質服務決定了小城市能否為實現持續性創新營造公平的市場環境。簡化行政審批程序不是由試點鎮自行解決的問題，這是需要由政府整體推動的。

第三，文化建設水平決定了小城市是否文明，為小城市科學發展營造文化氛圍。市民的文明程度、文化素質、文化品位是城市品牌價值的基本特征，與小城市科學發展存在緊密的文化關聯。小城市通過發展公共文化服務和文化旅游產業挖掘和賦予城市特色文化內涵，既能盤活城市文化資源、增加服務業比重、緩解土地資源稀缺問題，又有利于促進城市投資的土地資本價值和物業資本價值循環上升。

第四，社會建設水平決定了小城市是否包容，為小城市科學發展形成和諧環境。由中心鎮向小城市轉變與農村居民向市民轉變是分不開的，這不僅是農村居民身份標簽的變化，更是農村居民向城市生活方式的轉變。因此，小城市科學發展不能再走以往“雙軌制”城市化的老路，而應整合公安、民政、衛生、教育、勞動保障、人口計劃生育多個部門的管理服務效能實現集約化、共享化、精確化，不斷加強社會建設滿足新市民的社會生活需要。

第五，生態文明建設水平決定了小城市是否宜居，為小城市科學發展創造綠色環境。創建生態城市是小城市全力推進生態文明建設的重要途徑，能夠反映出城市整體人居環境與公共服務管理水平，能夠體現地方政府的生態價值觀。小城市不能再走大中城市先亂搭亂建、后拆違治理的老路，把綠色發展、循環發展、低碳發展理念具體化在規劃布局、基礎設施、交通系統、能源體系、清潔環境等多個方面，成為自主建設資源節約型、環境友好型城市的新模式。

（二）小城市科學發展的重大意義

農村城鎮化是城鄉發展一體化的戰略內容和農村建設的根本路徑，科學發展的現代化小城市是實現“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”的重要載體。把中心鎮培育成為現代化小城市是中心鎮發展壯大的客觀要求。在新的發展階段，小城市不僅自身發展迎來了前所未有的新機遇，而且對積極、穩妥、整體推進城鎮化戰略具有重大的現實意義。

第一，從城鎮化發展階段上看，城鎮化中后期階段的逆城市化是小城市加快發展的重要契機。國外較多發達國家由于交通擁堵、環境污染等“城市病”加劇，在城鎮化中后期普遍出現了“逆城市化”現象，使周邊小城市的比較優勢凸顯出來。我們調研發現，—方面“80后”和“90后”新生代農民工普遍表示不愿意再回鄉務農，而另一方面大城市就業競爭激烈，生活成本偏高，小城市又成為新生代農民工返鄉創業、返鄉就業的現實選擇。這些返鄉的新生代農民工擁有一定文化程度，為小城市產業升級提供了更加穩定的勞動力供給。

第二，從提升城鎮化質量上看，處理好產業、就業和城鎮化的關系是小城市科學發展的內在要求。興業是興城的基礎，產業支撐是小城市科學發展的內生動力。小城市擁有一定規模的非農產業基礎，有利于解決新增勞動力就業問題。通過實現產城融合，—方面使本地農民就近集居，減輕遠遷移民的落戶成本和交通費用，拓寬就業、創業渠道；另—方面有利于擴大消費和拉動投資，與當前穩增長、擴內需的宏觀調控總要求是一致的，能夠為“十二五”時期國民經濟的平穩較快發展提供持續的有力支撐。

第三，從區域城市結構布局上看，大、中、小城市協調發展戰略使小城市在多核性城鎮體系中的重要地位越來越突出。從新型城鎮化全局看，大中城市人口容量呈現超飽和狀態，多種資源要素過度集中，導致環境承載力嚴重下降，公共服務壓力不斷增大，所以控制大中城市人口總量增長已經勢在必行。這必然引發城鎮化過程中農村遷移人口的目的地逐步轉變為小城市。同時縣域城鎮化是就地、就近城鎮化的基本途徑，具有使絕大多數農民轉變成真正市民的地緣、親緣和生態環境承載力優勢。因此，小城市科學發展在新型城鎮化系統中的地位將會越來越重要。

第四，從統籌城鄉協調發展上看，促進小城市科學發展是徹底改變城鄉分割、分離、分立狀態的最優路徑。黨的十八大提出：“解決好農業、農村、農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農問題的根本途徑。”小城市通過整體推進鄉鎮所轄的集鎮、村莊基礎設施和公共服務，同步提高農村居民和進城農民的生活質量，使農民身份向市民身份過渡，實現就近、就地市民化，實現以鎮帶村、鎮村融合、聯動發展。小城市科學發展能夠為城鄉基礎設施、產業體系和公共服務一體化提供平臺，真正實現城鄉發展一體化。

二、現階段我國小城市發展存在的主要問題

調研中發現，在小城市培育工程的推進過程中，小城市總體發展目標、城市服務功能、主導產業發展、相關制度改革和干部考核機制等方面還存在一些問題需要仔細剖析。從本質上看，城鄉資源配置方式、城鄉收益分配方式、地方干部評價方式是導致這些問題長期存在和解決遲滯的本源性因素。

（一）在小城市發展目標方面，傳統的城市規模偏好取向與轉變經濟發展方式之間存在偏差

發展目標決定發展規劃和功能定位，片面地“造城”、“擴城”都不是城鎮化的正路。小城市科學發展的目標不是單純追求城市經濟規模、土地規模和人口規模，而應該是優化結構、提高效率、突出特色、鞏固優勢、融入大中城市網絡的現代化小城市。盡管浙江省小城市培育計劃已經實施3年，但是有的試點鎮對小城市發展方向和功能定位的認識還不夠清晰。有的試點鎮總是強調鎮域規模小、發展空間不足、用地指標緊缺難以滿足中心鎮發展需求等問題。我們認為，小城市科學發展目標必須以小城市在城市群中的功能定位為基準，貪多求大的增長依賴思維與轉變經濟發展方式是根本矛盾的。集約型、緊湊型的精明增長模式才是小城市的科學發展方式，一方面對地區中心城市具有承接合作功能，另—方面對周邊鄉鎮起到帶動輻射作用。因此，要緊緊圍繞小城市科學發展目標和功能定位來整合和修正城市整體發展規劃，保證小城市發展規劃、土地規劃、基本農田保護規劃等互相銜接，互相匹配。

（二）在小城市服務功能方面，基礎設施建設不足、管理滯后與居民生活需求之間存在供需矛盾

城市服務功能是提高城鎮化質量的重要內容，決定了城市發展的潛力、吸引力和競爭力。小城市的基礎設施建設不僅要查缺補漏，做好增量，而且要加強管理，定期維護，保證基礎設施真正發揮功能，使市民切實得到方便服務和舒適體驗。有的小城市垃圾站點、圖書館、健身公園等公共服務設施數量少、選址偏、分布不合理，給市民生活帶來不便，不利于城鎮的持續健康發展。因此，城市服務功能的全面提升和精細化管理是地方政府完善小城市培育工作的重中之重。與大中城市相比，小城市由于體量相對較小，在加強公共服務精細化管理方面更加具有內在優勢。然而，在公共服務責任主體意識方面，有的試點鎮政府工作主動性和創造性還不夠，傳統的鄉鎮建設管理觀念滯后，與小城市現代化發展目標之間的矛盾比較突出。這其實正是地方政府在人口城鎮化過程中必須承擔的公共服務供給義務和管理職責所在。

（三）在小城市產業成長方面，產業集群的轉型升級能力與城鎮化的產業支撐要求不適應、不協調

以產業集群帶動城鎮化，以城鎮化促進產業集群轉型升級，最終形成我國產業結構體系與產業組織體系、城鎮等級體系三者協調發展的格局，這是新型城鎮化與工業化良性互動的理想狀態。目前在產業轉型升級和轉變經濟發展方式的趨勢下，小城市產業集群面臨轉型升級的壓力較大，城鎮化建設與產業集群轉型升級之間的關系仍然存在一些問題。一是產業集群的空間分布不集中，雖然農村人口不斷減少，但農村建設用地反而增多，企業分散，土地浪費嚴重，衛生環境散亂臟。二是盡管有的小城市擁有若干特色產業集群，但是多數企業處于產業鏈的同質化產品競爭環節，沒有形成特色鮮明、上下關聯的產業體系，直接影響了城鎮化與工業化的良l生互動發展。三是大部分小企業仍以簡單初加工為主，技術水平升級緩慢，影響了產品競爭力、產業競爭力和城市競爭力。其主要原因在于缺乏新技術應用和高素質勞動力的優化組合，更深層次的原因是小城市整體環境對高端人才吸引力較弱，對先進技術消化吸收能力不強。

（四）在小城市制度改革方面，土地、住房等制度障礙嚴重制約試點鎮向小城市轉型

土地要素制約是試點鎮向小城市轉型中遇到的普遍性和突出性問題，表現為“用地指標優先予以支持”成為多數試點鎮向上級部門反映的最關切政策訴求。在試點鎮轉型成小城市的過程中，為了改善公共服務基礎設施，試點鎮財政支出壓力較大。但是由于試點鎮缺乏獨立完整的一級財政體制和鎮級金庫，試點鎮所能支配的財政資金十分有限，城鎮基礎設施建設改造的資金投入只能依靠土地出讓金返還和銀行貸款。這種做法直接加劇了地方政府對土地財政的自然依賴和賣地沖動，城鎮化綁架了房地產。反過來，房地產開發對地塊和利潤的追逐，促使某些中心鎮大拆大建，新開發住宅小區與周邊公共服務配套設施缺位并存，新建樓房閑置與浪費土地資源并存，甚至出現“空城”、“睡城”、“鬼城”現象，房地產又綁架了城鎮化，導致城鎮化和房地產卷入互相牽制、進退兩難的惡性循環怪圈。

（五）在小城市考核機制方面，考核方式和評價標準有待科學化、合理化、精細化

科學、合理、準確是考核評價小城市科學發展的基本要求，然而當前小城市培育考評工作存在一些問題。一是現有考核指標沒有突出試點鎮本地特色和轉型升級特征，這與培育工程總目標，即把經濟社會發展水平較高的中心鎮培育成有特色的現代化小城市是不符的。現有的考核機制沒有以城市特色為重點，導致一些試點鎮專門挑分數高的選項做工作，致使地方政府自身輕視了城市特色培育。在小城市培育的過程中，我們有能力、有時間、有空間挖掘試點鎮的城市特色，包括地方自有特色和轉型升級特色。因此，應該適當增加試點鎮新產品產值、高級工程師數量、本科以上職工人數、研發資金投入總額等體現創新驅動發展的指標及權重。二是分期目標和任務分解還不夠細致。“年終考核下結論”是影響考評工作準確性的主要原因。小城市培育工程不是一個、兩個部門的工作，是需要多個部門協調配合的系統性戰略任務。主管部門必須在總體戰略下分解不同地區小城市的短期、中期、長期目標，并實施進度動態考核，明確各階段、各職能部門的工作重點，把握好效率和效益、增量和質量的關系。

三、提升小城市發展質量的實踐探索：浙江省小城市培育工程

2011年浙江省政府出臺《關于支持小城市培育試點工作實施意見》，選定27個鎮為小城市培育試點，基于浙江城鎮經濟差異化發展的現實和趨勢，把一批特色產業支撐作用強、人口承載潛力大的中心鎮培育成為現代化小城市，強調以城帶鄉，促進生產要素空間分布平衡和實現農村居民就近就地轉移。把中心鎮培育成為現代小城市，這種模式探索遵循了現代城市發展規律，符合“十二五”規劃綱要提出的“堅持以人為本、節地節能、生態環保、安全實用、突出特色、保護文化和自然遺產的原則”，是落實新型城鎮化戰略的重大模式創新。小城市培育試點工程在體制構建上取得了初步突破，釋放了試點鎮的發展活力，發揮了先行先試的示范效應。

浙江省政府在試點鎮堅持深化擴權強鎮改革，在保持鎮級建制不變的基礎上賦予試點鎮與縣級政府基本相同的經濟管理權限。通過委托、界定、授權等方式給予試點鎮以縣市（區）級行政審批、監督服務事項管理權限，在土地使用權、財政支配權、行政審批權和公共事務管理權等方面松綁擴權。配優配強試點鎮黨政領導班子，試點鎮黨委書記、鎮長可由區市級領導同志兼任，或根據試點鎮發展需要和干部情況，高配為所在區（市）副區（市）級干部。允許試點鎮在核定編制總數內統籌安排機構設置和人員配備。縣級政府相關部門派駐試點鎮機構，派駐機構的日常管理以試點鎮為主，派駐機構的負責人任用、調整和工作人員調動，要書面征得試點鎮黨委同意。經過3年精心培育，浙江省27個試點鎮經濟社會發展取得了明顯進展。2012年27個試點鎮的城鎮化率平均為62.8%，提高了2.9個百分點，建成區人口密度為每平方公里8521人，人口城鎮化速度比土地城鎮化速度快4.7個百分點。

第一，經濟總量快速增長。2012年浙江省27個試點鎮GDE總量為2131.1億元，平均增長13.7%，GDP總量占全省比重為6.16%，提高To.36個百分點。平均每個鎮GDE總量為78.9億元，其中有7個鎮GDE總量超百億元。第三產業占比為33.5%，提高了2.4個百分點；完成第三產業增加值713億元，同比增長22.3%，高出GDP增速8.6個百分點。

第二，財政收入穩步增長。201 2年浙江省27個試點鎮完成財政總收入為280.4億元，平均增長12.6%，財政總收入占全省比重為4.38%，提高了0.12個百分點。其中，稅收占財政收入比重為85.27%，提高了3.7個百分點。平均每個鎮財政收^平均為10.4億元，其中有13個鎮財政收入超10億元。

第三，投資總量持續增長。2012年浙江省27個試點鎮完成限額以上投資1135.7億元，平均增長29.8%，投資總量占全省比重為6.64%，提高To.49個百允點。其中，完成工業經濟投入529.5億元，占總投資的43.1%，高出全省7.7個百分點；新增上市企業4家，規模以上企業241家。

第四，城鄉居民差距不斷縮小。2012年浙江省27個試點鎮城鎮化率平均增長2.9個百分點，第二、三產業從業人員比重為90.2%，非農從業人員占比增長1.7個百分點。城鄉居民收入比為1.79，縮小了0.05倍。其中，農村居民人均收入為19081元，高出全省4529元，增速快于城鎮居民人均收入3.06個百分點。

第五，公共服務能力顯著增強。試點鎮行政審批中心服務效率明顯提高，27個試點鎮鎮均設立34個服務窗口，擁有工作人員47人，能辦理事項193項，鎮日均辦理事項224項，辦結率達99.4%。行政執法中心服務趨于規范，27個試點鎮執法資格人員平均達到23人，能行使執法事項455項，立案查處違法事項42666起，辦結率達96.2%。

第六，教育醫療服務水平提高。2個試點鎮新建2N高中，學前教育普及率、初中畢業生升學率、高中段毛入學率分別達99.2%、98.3%、98.1%；新增醫院床位1553張，每千人醫院床位數為3.35張，每千人醫生數為2.68.L。城鄉居民、城鎮職工養老醫療保險參保率分別達97.1%、91.8%，分別提高3.5、3.2個百分點；新增養老床位1564張，總床位數達到9214張。

四、提升小城市發展質量的實現路徑

鄉鎮城市化是促進城鄉發展一體化的關鍵支撐點，推動小城市科學發展是提升城鎮化質量的重要任務。如果完全被動地依靠培育政策推動小城市往前走，勢必會影響小城市發展速度和城鎮化全局進展。因此，厘清實現路徑的問題才是決定小城市能否實現科學發展目標的核心。要實現小城市發展的歷史性突破，現階段必須根據小城市發展實際存在的主要問題，遵循實用性、系統性、協調性和有效性原則，由省級相關主管部門、所在縣市、試點鎮多方合力，同步推進小城市培育工程，盡快從科學規劃和打造框架階段轉入完善務實推進機制的新階段。

（一）把城市功能定位和城市品質提升作為促進小城市實現可持續發展的基礎

明確小城市服務功能基本內容，全面提升小城市品質，必須進一步探索城鎮管理體制創新，提高小城市基礎設施的規劃、建設和管理水平。既不能把小城市品質提升誤解為搞形象工程，也不能一味片面強調城市形態而掩蓋了城市功能缺位。

第一，推進小城市公共資源管理標準化。小城市培育主管部門要把公共資源配置均等化、優質化作為小城市培育政策體系的重點，把城市管理標準化、高效化作為小城市培育考核體系的要點，充分調動試點鎮政府領導干部加強城市公共管理的能動性和創造性。小城市只有具備了比較完善的教育、醫療、環境、交通、休閑等公共資源，才能吸引并留住高端管理人才、技術人才和新生代農民工，才能保證小城市未來幾十年的優質勞動力資源供給。這本身也符合倡導人的城鎮化、促進人的全面發展的人本訴求。

小城市自身要加強市政設施、市容交通、社會治安、就業社保、戶籍管理、休閑場館、災害救援等方面管理標準化、服務便民化和監督常態化，緩解試點鎮城市功能缺位與公共服務需求日益增長之間的突出矛盾。例如盡管浙江省沿海地區對臺風等自然災害預防積累了較多救援經驗，但是2013年秋季強臺風“菲特”對一些小城市的地下管網、供水供電設施及災害救援工作提出了新考驗，小城市城鎮建設應該表里如一，“面子”和“里子”同等重要。

第二，圍繞智慧城市、文化城市、和諧城市、生態城市全面提升城市特色品質。小城市培育主管部門在明確小城市發展目標的基礎上合理制定考核指標和考核辦法，—方面確保考核指標能夠正確引導小城市領導干部的實際工作，另—方面保證考核結果能夠真實反映小城市科學發展的實際水平和實施進度。主管部門可以考慮適當增加小城市圖書館、文化館、博物館、科技館、市民公園、公共衛生廁所、垃圾集中處理等公共設施建設和信息化改造升級在培育政策和考核體系中的比重。

小城市自身要正確理解城市品質目標的內涵和重要性，城市服務功能的多維度特點決定了提升城市品質要打“組合拳”。智慧城市強調信息化基礎設施建設與便民應用，文化城市突出公共文化服務普及推廣，和諧城市凸顯社會治安好、基層矛盾少，生態城市堅持守住生態空間比例。完善城市服務功能與突出城市特色魅力并不矛盾，多類型的城市特色品質之間也不矛盾。只有積極利用信息技術和融入生態理念，才能增大城鎮發展的容量與空間；只有自主開發文化資源和維護社會安定，才能提高小城市獨特的文化品位。

（二）把產業集群整體升級作為促進小城市實現產城融合的內生性可持續發展動力

城鎮化在本質上是產業分工和空間集聚的過程。提升產業競爭力是提升城市競爭力的關鍵，產業競爭力和城市競爭力復合演化為城市產業競爭力。小城市產業升級具有農村工業化演化的必然性，已經處于市場倒逼產業升級的轉型階段。因此，要抓住產業結構向產業鏈和價值鏈高端攀升的分工機遇，不斷提高新產品增加值和單位建設用地面積的增加值，把傳統集群產業融入到產業鏈和價值鏈中去，控制住鏈中的關鍵環節來增強城市產業競爭力，依靠創新驅動和效率提升實現產業升級，這些任務都需要強化組織協調效應作為推進機制。

第一，加快小城市主導產業政府管理部門的職能轉變。在日趨公平競爭的市場環境下，主管部門要改變過去重審批、輕監管的管理方式，創新管理體制，切實加強事中事后的監管，保證市場在資源配置中起決定性作用。主管部門要圍繞試點鎮現代產業體系內容，引導企業積極投入自主創新，逐步減少對優惠政策的依賴性，幫助企業避免宏觀產業政策和市場形勢變化引起的企業經營波動，避免產能過剩。

第二，整合小城市金融監管部門的投融資服務監管職能。多數試點鎮企業為中小型民營企業，有大量金融服務需求。隨著浙江省金融改革深化，小額貸款公司、優先股等金融業態創新逐漸增多，縣（市）金融辦工作量快速增多，無法保證對試點鎮金融企業服務細化。建議在試點鎮設立金融服務所，作為金融辦在試點鎮的分支結構，既有利于試點鎮民營經濟投融資發展，促進區域金融改革的整體推進，又有利于試點鎮現代化經濟體系的長遠發展。

第三，加強小城市行業協會自主轉型升級協作功能。浙江省大多數民營經濟起源于鄉鎮，試點鎮集聚了大量的中小規模工業企業。行業協會具有專業技術信息和市場信息優勢，對內有規劃發展、設計研發、品牌創新和市場營銷職能，對外有交流合作和與政府溝通職能。強化企業和行業自組織能力有利于通過企業互助實現穩步連續性創新，深化專業化分工，促使產業集群整體進入漸進務實的升級模式。這也是市場在資源配置中起決定性作用的具體體現。

（三）把健全城鄉發展一體化體制機制作為新一輪小城市培育工程的主線

小城市的發展定位必須在完善城鄉發展一體化體制機制的統領下穩步推動新型城鎮化發展。在把試點鎮培育成小城市的過程中，絕對不能固化城鄉二元經濟結構和社會結構，而是要全力拆解城鄉二元經濟阻滯和社會藩籬，使原來被孤立的農村社會融合到小城市科學發展的各個方面之中，擴大小城市對周邊農村的輻射和帶動效應。因此，以深化強鎮擴權改革為依托，切實解決試點鎮財政體制、行政體制、土地使用方面出現的難點問題，以此作為新一輪小城市培育行動的最大亮點。

第一，完善試點鎮建設用地保障制度，保證鎮級用地“有據可依”。妥善解決可用土地資源總量有限與用地需求量逐年增加的矛盾，既要突破發展要素瓶頸，又要賦予農民財產權利。在農村土地承包經營權完成確權的基礎上，合理統籌城鄉土地資源平等交換，不斷探索土地流轉新機制。盡快建立集體土地可人市的城鄉統一土地市場，允許林權、土地承包經營權和宅基地使用權全面流轉，允許三權抵押、擔保、轉讓，允許閑置宅基地自愿有償退出。一方面要賦予農民更大交易空間的土地交易權，保障農民公平分享土地增值收益，激發農村金融活力；另一方面要限制地方政府和企業土地抵押擔保規模，避免土地市場波動引發的金融風險。在實行城鄉建設用地增減掛鉤政策的過程中，農村集體土地轉變為城市建設用地的征地拆遷工作必須全面考慮生態資源保護、農民生產生活便利和開發項目發展前景，避免盲目大拆大建、征地長期閑置等不當做法造成土地資源浪費。

第二，加快啟動試點鎮財政專項改革，保證鎮級財政“有錢統籌”。小城市培育的相關主管部門要理順縣（市）與試點鎮財稅關系，調整稅費留成比例，加大試點鎮財政體制創新力度。只有賦予試點鎮更大的財權，才能確保加大城鄉公共服務設施建設改造投入，才能積極實現小城市城鄉社會保障制度對接銜接，才能保障試點鎮對統籌城鄉發展的自主能動性。一方面有益于保障城市居民和農村居民同等人均數量、同等質量的公共服務，縮小城鄉二元社會發展差距，另—方面能夠從根本上扭轉試點鎮政府的土地財政傾向，化解基層政府債務風險，徹底解決一些地方政府強征強購農民承包地問題。讓農民集體所有土地回歸到原有價值上來，讓土地市場回歸到市場起決定性作用的正常運行軌道上來。

第三，深化試點鎮行政管理體制改革，保證鎮級行政“有權管理”。建議嘗試打破試點鎮沿用至今的、全國統一的傳統鄉鎮管理職能設置體系，根據管理事務復雜程度設計試點鎮職權和事權，在違章建筑、食品安全、計劃生育、民辦教育、環境保護等行政監督管理方面依法委托試點鎮政府相應的行政執法權，進一步清晰、完整地確定試點鎮政府的法定職能內容和范圍，提高試點鎮行政管理效率，著力解決一些試點鎮行政管理不到位的問題。尤其是環境污染、安全生產等實行“一票否決制”的行政監督工作，要授權試點鎮_定的處罰權，保證行政管理的權責平衡對等。

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責任編輯 張桂霞