小額信貸擔保基金現有法律制度評析

谷紅

（中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021）

小額信貸擔保基金現有法律制度評析

谷紅

（中國人民銀行濟南分行，山東 濟南 250021）

小額信貸擔保基金已經成為中小企業和低收入群體融資貸款的重要增信資源，其設立也是包容性金融體系構建的重要一環。本文介紹了小額信貸擔保基金現有法律制度的框架，重點分析了擔保基金的運作方式、風險防范與分擔機制，進而指出現有法律制度存在相關主體法律責任缺失、基金運作與監管行政化等問題，并針對這些問題提出了制定統一高位階的法律法規、設立專業獨立的運作與監管機構、提取適當風險準備金、發展再擔保與再保險等創新設計等建議。

金融包容；小額信貸；擔保基金；擔保機構

一、問題的引出

金融包容性發展對經濟穩定產生積極影響已成為國際社會共識。金融包容性發展，最初源于聯合國為解決中小企業信貸提出的普惠性金融體系建設，其目的在于“將‘無銀行服務’的人群納入正規的金融體系，從而使他們有機會得到儲蓄、支付、信貸和保險等金融服務”（翰尼葛和杰森，2011）。與金融包容相關聯的概念是小額金融，而小額金融最初僅限于小額信貸，后來逐漸發展為包括儲蓄、轉賬等在內的金融服務。從金融包容性發展來看，自其概念提出之時起，小額信貸一直作為金融包容的核心內容，但小額信貸在中國的發展并非坦途。由于民間資本運作受到法律限制，小額信貸主要依賴政府主導下的融資擔保體系，而擔保基金作為該體系的重要組成部分，在中小企業融資及農村小額信貸中發揮著重要作用。近年來，中央及地方各級政府相繼出臺了諸多關于小額信貸擔保基金的規范性文件，其中不少舉措規范了擔保基金的運作，促進了小額信貸的發展，但也存在著政令不一、責任缺失等弊病。因此，對中國小額信貸擔保基金現有法律制度進行評析，有利于發現擔保基金運作過程中存在的問題，從而為小額信貸的健康快速發展提供保障。同時，這也是金融包容性發展的應有之義。本文擬從小額信貸擔保基金現有法律制度的框架、規范的主要內容、目前存在的主要問題以及針對這些問題提出的創新設計等四個方面進行論述。

二、小額信貸擔保基金現有法律制度架構

目前，中國尚沒有規范小額信貸擔保基金的專門性法律。2003年頒布實施的《中華人民共和國中小企業促進法》原則性規定了國家設立中小企業發展基金，用于支持建立中小企業信用擔保體系。2002年中國人民銀行、財政部、原國家經濟貿易委員會、原勞動和社會保障部制定的《下崗失業人員小額擔保貸款管理辦法》規定各省、自治區、直轄市以及地級以上市建立下崗失業人員小額貸款擔保基金。中國人民銀行、財政部、人力資源和社會保障部發布的《關于進一步改進小額擔保貸款管理 積極推動創業促就業的通知》（2008年8月4日實施）對小額貸款擔保基金的風險補償機制進行了原則性規定。2009年中國銀行業監督管理委員會、中華全國總工會發布的《關于開展工會創業小額貸款試點工作的通知》規定通過地方工會籌集擔保基金，開展工會創業小額貸款擔保業務。

地方各級政府也就規范與發展小額信貸擔保基金制定了相關政策，可分為以下三種基本路徑：其一，制定專門的小額信貸擔保基金管理辦法。如2012年北京市財政局、北京市人力資源和社會保障局及中國人民銀行營業管理部（北京）聯合制定的《北京市小額擔保貸款擔保基金管理實施辦法》，該辦法從擔保基金的設立與管理、貸款條件、貸款程序、貸款風險防范、貸款代償與追償等方面對小額信貸擔保基金的運作進行了較為全面的規定。其二，在地方小額信貸實施辦法中對小額信貸擔保基金的運作做出單獨規定。如2011年中國人民銀行南寧中心支行、廣西壯族自治區財政廳、廣西壯族自治區人力資源和社會保障廳重新修訂后發布的《廣西小額擔保貸款實施管理辦法》（以下簡稱《廣西辦法》），該辦法設專章對小額信貸擔保基金的設立、運作、風險管理及代償責任等做出了原則性規定，并要求各地方財政部門根據實際情況制訂實施細則。其三，以通知的形式對小額信貸擔保基金的重要事項和總體目標做出規定。如2008年云南省勞動和社會保障廳、云南省財政廳、中國人民銀行昆明中心支行聯合發布的《關于進一步完善小額擔保貸款辦法推動創業促進就業的通知》（以下簡稱《云南通知》），該通知規定了擔保基金的放大比例、風險補償機制等重要事項，并制定了一年內小額信貸擔保基金規模的發展目標。這些法律、法規、規章、政策構成了中國小額信貸擔保基金現有法律制度的框架，對規范與發展小額信貸擔保基金事業、促進中小企業融資、帶動低收入群體就業創業發揮了重要作用。

三、小額信貸擔保基金現有法律制度的主要內容

2012年6月16日實施的《北京市小額擔保貸款擔保基金管理實施辦法》（以下簡稱《北京辦法》）對小額信貸擔保基金的管理與運作進行了較為全面的規定，是比較成熟的地方規范性文件。因此，本文將主要依據該辦法，同時參考其他地方規范性文件，對小額信貸擔保基金現有法律制度的主要內容進行解構。

（一）擔保基金的主要分類

按照資金來源和基金運行目的的不同，可以將擔保基金劃分為以下三類：（1）政策性擔保基金，該基金的資金來源主要依靠政府投入，其所針對的貸款擔保對象受到政策限制；其目的在于促進中小企業融資、帶動低收入群體就業創業，具有明顯的政策導向，是政府在促進金融包容性發展中積極發揮作用的重要形式。（2）互助性擔保基金，該基金是某一行業的企業自愿聯合起來籌集資金，為暫時處于資金短缺的同行企業向銀行貸款提供擔保的信貸模式，其目的在于通過互助的方式解決中小企業融資難題。（3）商業性擔保基金。該基金是吸收各類社會投資者的貨幣資產，以日常無風險投資和中小企業融資擔保服務為主業的私募基金。其目的不限于通過促進中小企業融資等提高金融包容性，也是一種穩健的投資方式。互助性擔保基金和商業性擔保基金在目前中國經濟體制下發展并不成熟，也缺乏相應的法律保障。因此，政策性擔保基金仍是中國小額信貸擔保基金的主要類型，下文對小額信貸擔保基金的探討也限定為政策性擔保基金。

（二）擔保基金的運作方式

根據小額信貸擔保基金現有法律制度，擔保基金的運作方式大致可以分為以下三種：（1）擔保公司擔保。政府指定某一擔保公司來管理和運作擔保基金，該擔保公司與放貸銀行合同約定擔保責任貸款，當借款人不履行貸款債務時，由該擔保公司承擔保證責任。如2003年頒布的《江蘇省下崗失業人員小額貸款省級擔保基金管理暫行辦法》（以下簡稱《江蘇辦法》）規定貸款擔保基金經江蘇省政府批準設立，由江蘇省信用擔保有限責任公司按規定受托管理和運作。（2）擔保機構擔保，也稱擔保中心擔保。由政府相關部門確定小額信貸的擔保機構和經辦銀行，簽訂委托小額擔保貸款協議，同時擔保機構與經辦銀行簽訂具體小額貸款擔保協議，由擔保機構為小額貸款提供擔保。與擔保公司擔保的模式相比，擔保機構或者擔保中心并非獨立的公司法人，一般為事業單位。如2012年頒布的《淄博市小額擔保貸款實施辦法》（以下簡稱《淄博辦法》）規定當地人力資源和社會保障部門設立再就業擔保中心作為貸款擔保機構，負責專項運作小額貸款擔保基金。（3）擔保基金直接擔保。由政府相關部門確定小額擔保貸款的經辦銀行，簽訂委托小額擔保貸款協議并直接將擔保基金存入經辦銀行，由擔保基金直接為小額擔保貸款提供擔保；擔保基金的日常管理由經辦銀行負責。如《北京辦法》和《廣西辦法》均規定了擔保基金直接擔保的運作方式。

（三）擔保基金的風險防范機制

目前小額信貸擔保基金的運作并不成熟，加之缺乏充分的法律保障，如何防范小額信貸擔保基金運作風險顯得尤為重要。現有法律制度主要從以下幾個方面防范擔保基金的運作風險：

1.專戶管理，封閉運行。如《北京辦法》規定：對于擔保基金應設立專門賬戶，進行專戶管理，擔保基金利息收入計入本金，經財政部門批準后可用于擔保機構業務經費補助；嚴禁投資股票二級市場和向企業或項目直接投資、拆借資金，確保安全運營；《廣西辦法》規定：擔保基金根據貸款需求可劃撥到相關經辦銀行存入專戶，實行封閉運行并專項用于小額貸款的擔保。

2.規定擔保放大倍數，明確擔保貸款責任余額。主要有以下三種規定方式：（1）既明確規定擔保基金的放大倍數，又明確規定擔保責任余額的比例。以《云南通知》為例，既明確規定經辦銀行應按照擔保基金5倍的數額提供小額擔保貸款，又規定小額擔保貸款責任余額為擔保基金銀行存款余額5倍的比例。（2）規定固定的擔保貸款責任余額限度，一般以擔保基金銀行存款余額5倍為限。如《下崗失業人員小額擔保貸款管理辦法》、《汕頭市小額擔保貸款操作辦法》（以下簡稱《汕頭辦法》）等均規定小額擔保貸款責任余額不得超過擔保基金銀行存款余額的5倍。（3）規定浮動的擔保基金放大倍數或者擔保貸款責任余額限度。如《和田地區小額擔保貸款發放管理實施細則》（以下簡稱《和田實施細則》）規定擔保基金與小額擔保貸款的發放比例不得低于1：2，最高放貸比例可達到1：5；《淄博辦法》規定擔保貸款責任余額一般不超過貸款擔保基金銀行存款余額的5倍，對于貸款回收及時、風險控制較好的經辦銀行，最高不超過貸款擔保基金銀行存款余額的10倍。

3.設定擔保條件，規范貸款程序。各地方有關小額擔保貸款的規范性法律文件均對貸款擔保對象、貸款額度等做出一定限制，并規定履行一定的貸款手續，以此盡量避免不良信貸，加強小額信貸擔保基金運作的風險控制。以《北京辦法》為例，其對擔保基金的貸款擔保對象、貸款額度、擔保期限等做了明確規定，并針對不同的貸款擔保對象實施不同的貸款程序。

4.提供必要的反擔保措施。為了防范擔保基金運作風險，現有法律制度一般要求借款人提供必要的反擔保措施。如《北京辦法》要求借款人應根據《擔保法》的規定提供必要的反擔保措施，包括保證金、抵押、質押、保證等，并要求擔保機構簽訂反擔保合同時，依法辦理公證手續；同時對反擔保風險控制金額做出限定。此外，《廣西辦法》等對抵押、質押的擔保物以及保證人的資格等做了具體要求。

5.加強基金監管，嚴格風險控制。對于擔保基金的監督管理是擔保基金健康穩健運作的關鍵一環，根據現有法律制度規定，擔保基金的監管可分為兩種方式：（1）多頭聯合監管。該監管方式是指由政府有關職能部門參與擔保基金的監督管理，并定期或者不定期召開聯席會議討論相關問題。如《北京辦法》規定（北京）市財政局、人民銀行營業管理部、市人力社保局、區縣財政局、區縣人力社保局按照“定向設立、促進創業、安全運營”的原則，加強對擔保基金的監督管理，并與簽約擔保機構、經辦銀行建立聯席會議制度，每個季度召開例會，及時研究和解決小額擔保貸款工作中出現的問題，并組織或者委托中介機構對擔保基金和財政貼息資金進行專項檢查。（2）專門機構監管。該監管方式是指政府成立某一專門機構（通常為基金管理委員會），負責監督管理擔保基金的運作。如《江蘇辦法》、《徐州市創業貸款擔保基金（監督）管理辦法》（以下簡稱《徐州辦法》）、《清遠市信用擔保基金管理暫行辦法》（以下簡稱《清遠辦法》）等均規定由政府成立擔保基金（監督）管理委員會對擔保基金的運作進行監督管理①，同時對委員會的人員組成、主要職責等做了具體規定。

（四）擔保基金的風險分擔與補償機制

為了持續發揮小額信貸擔保基金的作用，擴大政策惠及面，保障擔保基金的運行安全，應當堅持擔保基金的資金確定原則、資金維持原則、資金不變原則，這就需要建立有效的風險分擔與補充機制。

1.根據現有法律制度，擔保基金的風險分擔主要有以下幾種形式：（1）擔保基金、擔保機構、經辦銀行按比例分擔損失。如《江蘇辦法》規定對于發生的代償損失，由江蘇省擔保公司與經辦銀行自行協商確定分擔比例；《清遠辦法》規定基金擔保貸款發生損失時，由基金承擔20%的風險，其余分別由合作擔保（再擔保）機構、金融機構按約定比例各自承擔；《馬鞍山市小額貸款擔保基金管理暫行辦法》（以下簡稱《馬鞍山辦法》）、《內蒙古實施細則》、《云南通知》、《廣西辦法》均規定對于擔保基金直接擔保下的貸款損失由經辦銀行承擔20%。（2）地方各級擔保基金按比例分擔損失。《云南通知》規定省級擔保基金承擔各州市擔保基金損失的15%，各州市擔保基金承擔其余的損失，其中州市對建有擔保基金的縣（區、市）承擔的損失不低于15%；《湖北省關于進一步完善小額擔保貸款政策的通知》規定省級擔保基金承擔市、州、縣擔保基金代償損失的20%。

2.根據現有法律制度，擔保基金的代償損失彌補途徑主要有以下幾種：（1）財政補償，這是最重要的補充方式，各地基本都規定通過財政部門撥款的方式彌補擔保基金的代償損失。如《北京辦法》、《馬鞍山辦法》規定擔保基金的日常管理機構于每年度向當地財政部門提出補償擔保代償申請，經有關部門核實后，由財政部門辦理撥款手續。（2）利息計入。如《馬鞍山辦法》、《汕頭辦法》均規定擔保基金利息計入擔保基金。（3）擔保費用歸入。如《清遠辦法》規定擔保基金的擔保費用收入100%歸入基金，用于彌補貸款損失和貼保。

四、小額信貸擔保基金現有法律制度中存在的主要問題

（一）缺少專門的、立法層次較高的法律法規

如前所述，在法律層面上，《中華人民共和國中小企業促進法》規定了應設立中小企業發展基金，對于中小企業信用擔保機制、特別是小額信貸擔保基金并未進行專項性、具體化規定，而1995年通過的《擔保法》也對上述內容有所涉及，因此，在法律層面存在立法缺位；而現有的關于小額信貸擔保基金的全面性、具體性規定，基本散見于少量部門規章和有限的地方規范性文件。上述法律制度框架不可避免地帶來以下問題：（1）標準不一，寬嚴失當。由于沒有統一的、專門性的、較高層次的立法規范，各地關于小額信貸擔保基金的規范性文件對擔保基金的放大比例、擔保貸款責任余額、風險控制比例等重要事項的規定存在重大差異，相關法律術語亦不統一，極易引起分歧。（2）立法層次低，司法適用難。由于多數專門性規定是由地方財政部門、人社部門等發布的規范性文件，其位階較低，一旦發生訴訟，必然遇到適用障礙。

（二）缺乏相關主體法律責任的規定

有權必有責，權責必相稱，沒有法律責任的規范在制度建設上是不完整的，在執行中是缺乏有效約束的，而現有法律制度在小額信貸擔保基金運作與監管相關主體的法律責任的規定方面卻是基本未涉及的。筆者能力所及范圍內，只發現《鄂州實施細則》專設一章規定了擔保貸款的審核部門、擔保基金的監管部門、擔保機構和經辦銀行相關責任人員以及貸款申請人的法律責任，其他規范性文件或者沒有提及，或者僅做簡單規定，缺乏實際可操作性，在很大程度上給擔保基金的運作與監管工作留下隱患。

（三）基金運作與監管行政化色彩濃厚

根據現有法律制度，擔保基金資金來源主要由政府財政投入，在具體運作中，多是由政府設立或者指定的擔保機構承擔，擔保基金的監管工作或者直接由政府相關部門負責，或者由政府相關部門的行政人員兼職組成的監管委員會負責，具有較強的行政色彩，而行政化的非營利模式，存在著內部人控制、低效、責權不清等問題。在運行和監管過程中，容易出現指令性擔保、人情擔保，擔保機構容易成為政府的“出納”，且易引發權力尋租、貪污腐敗等問題。

（四）事前風險分擔機制缺失

小額信貸的貸款申請人之所以常常被排斥在金融機構的服務范圍之外，很大原因是其缺乏信用記錄，難以提供充足有效的貸款擔保；而小額信貸擔保基金的設立目的正是通過為其提供增信資源，將其納入金融服務體系之中。盡管各地均要求貸款申請人提供必要的反擔保措施，但從實效看，囿于部分反擔保措施門檻過高，貸款申請人較難提供有效的個人保證擔保或信譽擔保，所能提供的質押或抵押擔保標的物也多為個人僅有的家庭房產，一旦發生壞賬，受制于當前法律關于“對被執行人及其所撫養家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債”等相關規定，相關反擔保措施仍面臨落實難、執行難等問題。因此，在當前法治環境和實際情況下，一味要求貸款申請人提供反擔保措施并不合理，而過度的反擔保也無益于風險的有效分擔。因此，盡管各地均要求貸款申請人提供必要的反擔保措施，但小額信貸擔保基金的擔保風險仍然較大，僅靠事后的風險分擔和有限的代償資金彌補機制難以有效保障擔保基金的規模，因此，事前風險分擔的機制安排顯得尤為必要。就現有法律制度來看，再擔保基金、小額貸款擔保再保險、風險準備金等事前風險分擔機制仍然比較缺乏。

五、小額信貸擔保基金法律制度的創新設計

（一）制定專門針對小額信貸擔保基金的運作與監管的法律法規

目前，小額信貸擔保基金已經成為中小企業和低收入群體融資貸款的重要增信途徑，各地也已經相繼出臺規范小額信貸擔保基金運作與監管的政策性文件。但由于缺乏統一的、較高層次的立法，各地在擔保規模、擔保基金的放大比例、擔保貸款責任余額比率、風險分擔比例等重要事項上存在較大分歧，影響了小額信貸擔保基金整體的穩健運行。在考察各地小額信貸擔保基金實際運作情況的基礎上，綜合各地相關辦法，制定統一的、專門性的小額信貸擔保基金運作與監管法律法規具有相當的必要性、可行性。對擔保基金設立、擔保基金運作與監管機構、貸款擔保對象、額度、期限、貸款程序、在保項目的監管、風險分擔與補償機制、貸款的代償與追償、相關主體的法律責任等做出明確具體規定，有利于擔保基金的安全穩健持久運行。

（二）創新小額信貸擔保基金的運作模式

如前所述，小額信貸擔保基金的運作與監管行政色彩濃厚，缺乏獨立性、專業性，在一定程度上影響了擔保基金的有效運行。創新小額信貸擔保基金的運作模式可從以下三個方面進行：第一，擔保機構的獨立化、專業化。將擔保基金的日常管理工作與具體運作交給專門的擔保公司來負責，盡可能減小行政部門對擔保基金運作的直接干預。第二，監管機構的專門化、監管人員的職業化。政府相關部門設立專門的監管機構，由專業人員組成，改變由行政人員兼職導致監管不力的現狀。第三，創新基金的結構性安排。可借鑒地方基金運作經驗，將基金分為分險基金與增值基金，實現擔保基金分險功能與保值增值的雙重目標，減少基金對政府財政投入的依賴性。

（三）完善小額信貸擔保基金的風險控制與分擔化解等機制

第一，適度審慎使用反擔保措施。以風險的有效分擔為目的，在反擔保措施的選擇上，強化擔保責任的可控性和可落實性。在具體操作中，注意審定反擔保措施的有效可靠性，同時注意相關手續必須符合法律規定，如完善擔保物質押、抵押登記等，切實強化風險控制。第二，建立風險準備金制度，提取適當比例的風險準備金。在發生擔保業務時，從擔保基金中提取一定比例的資金作為風險準備金，用于代償和核銷壞賬；擔保項目按時履約解除擔保責任后，將提取的風險準備金的大部分返還，并入擔保基金總額；當風險準備金積累到一定數額或者占擔保基金總額一定比例之后，暫停提取或者相應降低提取比例。第三，設立再擔保基金。再擔保是信用擔保體系發展到一定階段的必然要求，其可以分散擔保機構的風險，增加擔保機構信用和擔保能力，監控再擔保基金成員的業務運行，從而為中小企業和低收入群體融資貸款提供有效的增信資源，實現金融包容性發展的長遠目標。第四，發展小額貸款擔保再保險業務。保險公司為小額貸款擔保提供保險業務可以有效分擔擔保機構的風險，減少擔保基金的代償損失，維持擔保基金的長期穩健運行。即投保人（即借款人）與保險人（保險公司）簽訂保險合同，在發生保險合同約定的保險事故時，保險人按照保險合同的有關條款向被保險人（經辦銀行）承擔提前償還貸款的責任。

注：

①分別為江蘇省下崗失業人員貸款擔保基金管理委員會、徐州市創業貸款擔保基金監督管理委員會、清遠市信用擔保基金監督管理委員會。

[1]阿爾弗列德·翰尼葛，斯坦芬·杰森.金融包容和金融穩定：當前的政策問題[J].新金融，2011，（3）.

[2]周仲飛.提高金融包容：一個銀行法的視角[J].法律科學，2013，（1）.

[3]楊晶昊.以擔保基金解決中小企業融資難題的探討[J].西部金融，2012，（9）.

[4]潘有典，田昆，王順.完善我國中小企業融資擔保體系的政策建議[J].商業經濟與管理，2002，（1）.

[5]康莉瑩.浙江省中小企業信用擔保現有法律制度評析[J].法治研究，2009，（3）.

Analysis on the Existing Legal System of the Micro-credit Guarantee Fund

Gu Hong
（PBC Jinan Branch，Shandong Jinan 250021）

Micro-credit guarantee fund has already become the important resources of increasing loans to the small and medium-sized enterprises and the low income group，which is also the important link in the establishment of an inclusive financial system.This paper introduces the framework of the existing legal system of micro-credit guarantee fund，and then analyzes its main contents.The operation mode and the prevention and sharing mechanism of risks are analyzed as an emphasized portion.After exploring the problems such as the lack of legal responsibility of the legal system and the administrative trend in the operation and supervision of the fund，the paper puts forward some policy recommendations，which includes enacting the unified laws and regulations of a higher order，establishing the professional and independent operation and regulatory agencies，extracting the appropriate risk reserve and developing innovative designs such as the re-guarantee and reinsurance.

financial inclusion，micro-credit，guarantee fund，guarantee agency

F832.4

B

1674-2265（2015）11-0069-05

（責任編輯 耿 欣；校對 GQ，GX）

2015-10-15

谷紅，女，山東臨沂人，供職于中國人民銀行濟南分行。