典型國家失業保險制度功能完善對中國的啟示

■ 杜 選，高和榮

世界上很多國家的失業保險制度在其發展和演變中都經歷了多次改革和完善，形成了適應本國勞動力市場狀況的失業保險制度。瑞典、德國、英國、日本和智利五個國家的失業保險制度分別代表當前世界上的斯堪的納維亞保險模式、俾斯麥保險模式、貝弗里奇保險模式、雇用保險模式以及雙賬戶保險模式，通過研究五國失業保險制度功能設置上的一些特色，能為優化我國失業保險制度功能提供一定的借鑒。

一、瑞典斯堪的納維亞模式失業保險制度功能改革

瑞典的失業保險制度屬于斯堪的納維亞保險模式，自上世紀90年代，進入了改革探索時期。首先，從模式構建的角度來看，1994年瑞典的社會民主黨執政期間，廢除了強制性的失業保險制度和失業保險繳費，制定了積極的就業政策，通過基礎建設和能源等行業創造了較多的就業機會，政府支持中小企業和自營勞動者開拓就業機會。2001年政府開始在多個地區實行帶薪休長假政策，目的是為了利用自愿休假者讓出的工作崗位安排長期失業者，從而為其獲得一份穩定的工作創造機會。其次，從失業保險金的領取資格來看，1994年瑞典政府提高了失業保險金領取資格，甚至取消領取資格，同時將臨近退休享受失業保險受益的失業者年齡提高到57歲。2001年開始，瑞典政府首先打破了參加勞動力市場計劃與獲得失業保險資格之間的關系，參加勞動力市場計劃不再成為再次獲得失業保險金的資格條件。2007年則規定失業者失業前必須工作1年6個月以上且每個月至少要工作70～80個小時才能夠領取失業金。再次，從失業金的給付來看，1994年失業保險金工資替代率由80%消減到75%。2007年瑞典失業金采用遞減的支付方式，且自2007年3月5日開始，失業金替代率從最初200天的80%降到接著100天的70%最后降到60%，失業者因疾病未踏足勞動力市場5年的，不再享受失業津貼。最后，從失業保險的融資來看，2007年瑞典新政府將失業保險基金會成員的繳費由原來的200克朗/月增加到300克朗/月。

二、德國俾斯麥模式失業保險制度功能改革

德國的失業保險制度屬于俾斯麥模式。上世紀90年代以來，德國開啟了失業保險制度改革的步伐，德國失業保險制度經歷了從注重生活補貼為主到促進就業再到兼顧預防失業與促進就業相融合的功能轉變過程。施羅德政府上臺后實施“就業計劃”，力圖改變德國失業保險重生活補貼、輕促進就業的做法，把政府政策工作的重心放在控制福利支出、增加就業培訓、促進社會投資以及鼓勵重新就業上面。但是，由于前期沉重的福利負擔和當時外部的環境影響，德國的失業狀況并沒有好轉。2002年2月期間，施羅德任期的第二屆，組成了哈茨委員會，主要解決當時的失業問題。哈茨委員會針對當時的勞動力市場提出了13個模塊的改革方案，主要核心內容是如何促進失業人員重返勞動力市場。從2002年6月起，哈茨委員會相繼提出了四部哈茨法案，就如何促進失業者再就業的問題進行了規定。哈茨Ⅰ中主要是為失業者再就業創造良好的環境和提供有效服務，同時通過一些處罰決定。哈茨Ⅱ中鼓勵失業者創辦公司。哈茨Ⅲ調整了失業保險的待遇水平。哈茨Ⅳ的改革力度最大，主要將失業救濟金和社會救濟金合并。這次改革將失業保險與社會救濟雙軌待遇運行的傳統徹底改變，合并后基于社會水平確定金額和底線。

2005年，德國失業保險制度開始向以預防失業與促進就業功能并重的方向轉變。2005年默克爾政府上臺后提出進一步減少企業稅賦，放寬就業和解雇的勞動力市場。政府對于一些特殊行業的雇員發放 “開工不足補助金”以抑制這些行業的失業率上升，其目的是希望雇員能夠利用各種機會參加轉業培訓以重新擇業和就業。德國政府通過法律限制企業裁員，法律規定裁員企業需要支付給失業員工一定的賠償金，并且需要提前3個月通知員工，大規模裁員企業必須提前1～7個月通知政府，政府介入為失業人員重新就業提供幫助，并且政府會為破產的企業職工支付3個月的工資補助以幫助他們渡過難關。2008年德國將失業保險費率連續降低到3.5%。政府對就業辦公室的工作業績進行常態的考核評價，敦促就業辦公室出臺更多積極而有效的就業安置計劃和措施。就業辦公室為參加培訓課程的求職者提供課程費、考試費、差旅費、失業保險費、看護費等各項資助，特定職業的培訓費用也會給予經濟資助，金額足以支持受訓者培訓期間的生活費用、交通費用、置裝費用以及小孩的開戶費用。

三、英國貝弗里奇模式失業保險制度功能改革

英國的失業保險制度屬于貝弗里奇模式。從20世紀90年代，英國在失業保險改革中不斷調整失業保險的功能偏向。90年代初，英國的失業保險主要以失業者的生活保障為主，屬于一種消極型的政策安排。失業保險金水平較高，容易造成失業者的福利依賴。為此，英國開始嚴格控制失業認定及給付發放以防止福利依賴的發生。對于保費型求職者津貼申請條件比較苛刻。必須年滿18歲，已經失業且每周工作未滿16小時，不是全日制學生，離職2年內必須繳納一年的保險稅，在特別就業中心登記且積極的尋找工作。

1998年布萊爾政府推出了促進工作福利的方案，英國失業保險開始走向促進就業的關鍵階段。該方案主旨是為有工作能力的人創造就業機會，為無工作能力的人提供生活保障。1998年至2000年期間，英國政府陸續推出了針對特定人群的各種新政，包括“青少年就業新方案”、“長期失業者就業新方案”、單親父母就業新方案’等等，政府還委托非政府組織和私人團體提升求職者的技能和擇業求職，如果求職者于期內成功就業，受委托的團體可以保留失業津貼，還可以獲得政府發放的就業獎勵金。同時在促進就業組織的建設方面，2002年英國政府將求職津貼發放部門與就業中心合并，成立特別就業中心，中心的就業顧問提供就業咨詢，針對失業者提供基本就業技能與分析就業市場存在的落差等情況。2002年4月社會福利局與就業服務局合并成立特別就業中心，中心的職責是幫助英國公民實現就業或重新就業。2002年10月，特別就業中心對原社會福利局所屬的800多個就業中心和社會保障辦事處進行重新設計，使求職人員和社會福利申領人員辦理業務所能享受到的服務，像在銀行或現代零售商店提供的服務一樣，類似一站式服務。2007年英國政府提出了彈性就業方案代替以前的多個新政方案，這一方案是在不分失業者年齡、種族及其他因素的前提下，提供求職者個性化需求及就業狀況的就業咨詢及支持，為所有年齡層次的就業者建立獲得密集型就業幫助的一站式服務，政策的目標是針對所有失業者實現最大化求職機會，把那些無工作能力的人群也轉化為工作人群，降低不在職津貼申請的人數。2013年，英國又實行了有償失業保險計劃，領取失業保險金的長期待業人員將必須做一些力所能及的工作作為回報，每天按時參加工作中心的工作培訓，或者參加全日制的魔鬼訓練課程，以提高自身的素質，增加就業機會。

與此同時，英國政府也注重對失業保險預防失業功能的摸索，對于失業兩年以上的失業者通過工作引導計劃，向雇主提供臨時性津貼的辦法鼓勵雇主招聘長期失業者。雇主每雇用一名長期失業者，政府支付給雇主250英鎊的補貼。

四、日本雇傭保險模式失業保險制度功能改革

日本的失業保險制度屬于雇用保險模式，自上個世紀90年代，囿于日本雇傭保險財政負擔沉重以及高失業率等問題，失業保險通過提高失業保險領取資格條件以及降低失業金水平等方式開始逐步轉向以預防失業和促進就業兩點并重的方向轉變。由于90年代企業可以自由的解雇臨時工人，正式就業的工人不斷下降，非正式的工人開始上升，日本的正式工人越來越少，向雇傭保險制度繳費的人數也越來越少。2000年日本的雇用保險赤字達到76.4萬日億元（為當年GDP的15.2%）。為此，日本政府通過發布一系列法令用以促進失業者再就業：2000年4月，為了穩定當時的雇用保險財政，采取了提高雇用保險費率，對自動離職人員給付縮減到最多只有180天的日給付額，對于中老年用于破產被解雇等情況離職的人重新制定了給付標準，確保失業者在就業過程中能夠得到生活保障。2001年4月日本對其雇用保險發進行了修訂:第一，增加繳費率到1.2%。第二，自動離職的給付期間縮短，非自愿失業的給付期間增加。第三，取消了對臨時工人參加雇用保險制度的限制。第四，建立了針對失業者技能發展與培訓的資助計劃。第五，因照顧病人或孩子臨時離開工作崗位的失業者工資替代率增加到40%。2003年由于高失業率與雇傭保險財政狀況無好轉，日本政府對雇傭保險制度又做了進一步的改革，包括：修改基本津貼的給付率、基本津貼日額的上下限以及給付日數；廢除了60歲以后離職人員的基本補貼日額；降低了教育培訓的給付額；統一了短期一般雇用保險參保人的給付日；建立了就業補貼；進一步提高雇傭保險費率。通過改革，2003年末參加雇用保險企事業單位比上一年減少了0.7%，參加雇用保險的人數比上年增加了0.5%。

在制度建設方面，2007年為了調整雇傭保險制度以適應越來越多的契約式雇傭保險關系，日本政府對雇用保險制度作了結構上的調整。其一，再次降低保險費率；其二，將育兒的失業者復職給付金的給付率提高到3年20%；其三，縮短培訓雇用保險給付時間要求；其四，修改了雇傭保險津貼的領取資格。2010年日本政府又修改了雇傭保險法，修改的內容主要是放寬了非正式員工加入雇傭保險的條件，將雇用保險的適用對象由“每周工作20小時，可能工作6個月以上”改為“每周工作20小時，可能工作31天以上”。為了提高勞動者求職的積極性，雇用保險法中還設置了“就職促進給付”，包括：就業補貼；再就業補貼；常用就職準備補貼；搬遷費；廣告活動費。為了謀求雇傭的安定及促進就業，作為與職業相關的必要的教育訓練而接受厚生勞動大臣指定的教育訓練，且該教育訓練結束時，作為教育訓練給付按照給付期間支付費用。除此以外，日本雇傭保險還針對特殊人群設有繼續雇傭給付，包括高齡者再就業的給付金和育兒或護理停職給付。

另外，值得一提的是日本的雇傭保險制度有專門針對雇主安排的雇傭安定事業與雇傭能力開發事業。雇傭安定事業是指對伴隨經濟波動、產業結構調整等形式而不得不縮小經營活動或者停業，對能夠進行教育培訓或者產業轉型的企業主實行的雇傭調整輔助金的支付。能力開發事業是指對于針對技術進步和產業轉型或者育兒、護理重返職場的員工進行培訓和提高就業能力的企業主進行的支付獎勵。

五、智利“雙賬戶”模式失業保險制度功能改革

智利的失業保險是一種獨特的“雙賬戶”模式。由于20世紀90年代末的亞洲金融危機，智利的貿易出口急劇下降，失業率大幅度上升。政府開始難以承受沉重的經濟壓力，于是在2002年實行了失業保險制度的改革。建立起了個人賬戶與共同基金，即個人儲蓄賬戶由企業與國家出資的補貼，制度參加者部分強制、部分自愿。具體來說，以2002年10月為界，2002年10月之前受雇的企業員工采取自愿原則決定是否參加失業保險制度，2002年10月以后與企業簽訂勞動合同的員工必須參加失業保險制度，且失業保險和解雇費的相互補充，即雇主在解雇員工時可以向員工強制性或自愿支付解雇費用抵扣雇主向個人賬戶的出資，實行失業保險基金的商業化管理和投資。通過拍賣的方式使私人公司負責失業保險基金管理。現行制度分別為個人儲蓄賬戶和共同基金。第一部分個人儲蓄賬戶規定，繳費少于18個月的員工可以一次性支取其賬戶的所有資金，個人不論與雇主簽訂何種合同，也不論他們因何種原因失業，短期合同只要繳費6個月，長期合同只要繳費12個月都可以領取其個人賬戶的失業保險金，長期合同勞動者每多繳費一年可以多獲得一個月的失業金。失業金首次替代率按照一定的因素進行計算，以后支付的替代率為首次支付的90%～70%。支付期限為7個月。第二部分共同基金是針對非因自己的過錯被解雇的員工。首次支付的金額為失業者失業前12個月平均工資的50%，以后逐漸遞減為45%～30%。

智利的失業保險制度逐漸從保障生活到促進就業和預防失業為主。一方面，從繳費模式上看，其經歷了由財政負擔到個人、企業、國家共同出資的轉變；另一方面，從促進就業機構與項目設置上，智利針對原來各地職位搜索中心的地域限制，建立了全國唯一空缺職位的登記系統，這一系統由私人和公共組織合作研發，與失業保險體系相互聯系，只要失業者的檔案進入體系，就會自動成為系統中的求職者，為失業者求職提供了便利的途徑。對于失業長達六個月以上的失業者，智利政府提供的是培訓計劃而不是失業保險金持續的發放時間。2009年面對金融危機，智利國家培訓與就業委員會出臺了“2009學徒計劃”，向雇用25歲以下年輕人的企業提供工資補貼。企業每雇用一名沒有工作經驗的年輕人，國家將根據最低工資標準承擔其12個月工資的50%，約合1590美元，此外政府還將向企業提供超過600美元的崗位培訓資金。

六、各國制度改革對完善我國失業保險制度的啟示

對五個國家失業保險制度改革歷程以及改革過程中失業保險功能轉變的梳理，可以看到全球經濟發展方式的轉變對于各國失業保險制度提出了新的要求和挑戰，在這些國家的改革進程中，有以下幾點能夠值得我國借鑒。

（一）功能設計要適應本國經濟與勞動力市場情況

失業保險制度作為各國社會政策的重要組成部分，其功能設計必須符合本國經濟、勞動力市場情況。如若不然，制度設計得再完美也難以達到預期的效果。瑞典失業保險制度功能設計充分證實了這一點。瑞典的勞動力市場一個重要的特征是工會化程度較高，另一個重要特征是雇主組織成強大的聯合會，工資水平主要取決于各類工會與雇主聯合會的談判結果。瑞典推行的是積極的勞動力市場政策，這一政策既幫助勞動能力強的人就業，也幫助勞動能力弱的就業者就業，且后者要重于前者。瑞典的失業保險制度為鼓勵失業人員地區間流動進行補貼，就業服務與勞動力市場培訓以及鼓勵企業創造就業機會都是為了實現和維持國家的充分就業。因為“充分就業”是斯堪的納維亞模式國家高稅收的基礎，也是福利得以平等分配與持續的原則。

同樣屬于發達國家的德國，市場經濟制度在德國深入人心，民眾的集體意識較強，政府的行政能力非常強。德國的經濟是社會市場經濟，強調經濟自由與社會公正，以及社會平衡的結合，國家的任務是構建適應于競爭和績效需求的經濟秩序，貨幣政策上實施的是價格穩定政策，并且實行自由貿易相聯系的開放經濟。卑斯麥型社會保障模式強調的是處理了市場效率與社會公平之間的關系。德國政治經濟上的這些特點決定了德國就業政策強調的是把就業的靈活性與安全性相結合，國家一方面放松勞動力市場的管制，從而增強就業的靈活性，另一方面是工人工作崗位的穩固性較強，不易被解雇。因此我們看到在預防失業上，德國國內政府要對企業大規模裁員進行監控和介入。

英國屬于典型的公私混合型經濟特征，混合型的自由企業制度，雇員不足50人的公司使用的勞動力約占全部就業人數的45%，資源配置以市場機制為基礎作用，功能完善的市場體系體現在就業市場與金融市場上。如前面英國政府在促進就業方面的工作，政府采取了一系列的創造就業機會和鼓勵就業的措施，促進勞動力市場的發展。一方面完善職業介紹網絡，英國有數千個職業介紹中心，遍布全國各地。另一方面大力發展職業培訓。英國原來是典型的貝弗里奇福利模式，強調普遍性福利。但是伴隨著英國新公共管理改革，政府職能轉變為提高行政效率，節約行政成本，英國的失業保險金的發放也從3U模式轉變為必須滿足一定條件的保障——必須通過家計調查或者失業者在積極尋找工作。

作為亞洲國家的日本屬于典型的政府主導型市場經濟，政府對社會資源的配置方向和配置方式具有很大的權利。日本失業保險制度改為雇傭保險制度與經濟發展有著莫大的關系。20世紀90年代的泡沫經濟促使日本長期雇傭體系產生了變化，非正式的員工激增，根據日本總務省公布的數據，截至2010年9月，日本非正式員工的比率為34.5%，每3個人中就有1個人為非正式雇員。企業大量雇傭非正式雇員主要是為了降低企業成本，企業社會保障替代功能越來越弱。因此日本的雇傭保險制度設計了針對日工與短工的參保辦法以適應勞動力市場的變化。

發展中國家智利，工業是國民經濟命脈，從業人員約占總就業人口的25%。智利利用自身農業發展方面的獨特優勢成為食品出口大國，2010年服務出口額占GDP的60%，勞動力的70%。作為中等收入國家，智利的失業保險體系結合了收入保護機制與儲蓄賬戶積累經驗。這種體系的設計介于傳統失業保險制度與自我保險的綜合體，力圖使兩者的優點最大化，缺點最小化。對于智利，并沒有達到普遍可以有效運轉失業保險體系的程度，因此充分考慮到本國制度自身的承受力和勞動力市場的發展狀況選擇了這種復合型的失業保險體系，可以有效地保障失業者的基本生活。

（二）功能安排要明確政府的具體責任

失業保險制度作為社會保險重要的組成部分，明確政府在失業保險制度功能發揮上的責任內涵，劃分政府責任的邊界，測量政府財政責任的具體指標，明確政府與市場、中央政府與地方政府，各層地方政府在失業保險制度建設上的責任，對失業保險制度功能健全和可持續發展起到重要作用。

政府的財政責任是社會保險的核心內容，政府的財政責任是指政府通過財政預算來安排用于社會保險方面的資金支出。這一責任在不同國家、不同時期、依據社會保險的不同目標所表現的方式不同，但是政府對于社會保險的財政責任為主導的責任。一個國家失業保險制度政府責任在政府與市場、政府組織形式、失業保險制度模式、經濟發展階段上找到了契合點，這個國家失業保險制度就會展示出較好的功效。

劃分政府在失業保險制度中的財政責任首要明確有哪些因素影響這種劃分，概括來講，影響政府在失業保險制度中財政責任的因素有：國際的經濟體制、政府組織形式、經濟發展階段、勞動力供求關系、社會力量的發展、財政體制、失業保險制度模式、失業保險制度功能項目的特點等等。縱觀各國失業保險制度，參考以上的影響因素，各國政府在失業保險制度上的財政責任各有不同。

瑞典政府屬于議會制，涉及公民的權利保障以及公民權利與政府權利關系由議會制定法律，授權政府制定法律和法規。瑞典的財政體制由中央和地方兩級財政和一個專門辦理“福利”的社會保險系統組成。全部的社會保障基金來源中，國家和地方政府的出資占到24%，雇主繳費占到76%，政府舉辦的基本失業保險，資金完全來源于國家稅收，補充的失業保險制度，雇主2004年按照3.22%繳費供款，2008年調整為4.45%，雇員無需向基本的失業保險繳費。德國是典型的議會民主共和制國家，實行分級管理的財政體制，聯邦、州地方三級政府均有自己獨立的預算。每年的社會保障支出占到GDP的1/3，財政用于社會保障方面放棄直接干預，只規定法律和大的原則，避免國家大包大攬，其社會保障事業主要由社會承擔，是一種自治形式，基金自求平衡是德國社會保險最大特點。德國失業保險基金來源于三個方面：一是受保人依據個人年收入的一定比率扣繳的部分；二是雇主依據受保人繳納額度而繳納的部分；三是政府提供的貸款和補貼。雇主與雇員繳費率分別為1.65%。而失業救濟主要來自聯邦政府的財政撥款，德國的促進就業資金主要來自雇主與雇員的繳費，這兩部分基本持平，如果某一地區財政有困難，地府進行財政劃撥以保證促進就業資金的充足。英國社會保障實行高度中央集權管理，重大的全國性的社會保障政策由中央統一制定，補充性的、地方性的社會保障政策由地方政府自行制定；社會保障的絕大部分工作由中央政府在各地的派出機構承擔，地方政府只是根據自身財力的大小提高一些補充性的社會服務；社會保障支出的70%左右來源于中央政府，20%左右來源于地方政府，雇主和雇員共同承擔的國民保險費占45%，其中雇主繳費占25%，雇員繳費占20%，政府的一般稅收占55%。日本實行“三權分立”和地方自治。日本財政體制實行一級政府一級財政，各級財政只對本級政府負責，預決算由本級議會審批，獨立征稅。日本政府的社會保障財政責任主要體現在對社會保險的補助以及社會救濟，社會保險基金體現自我平衡的理念，日本政府的社會保障財政責任主要通過一般會計預算支出中的 “社會保障關系”體現。日本雇主繳費比例為0.55%，中央財政承擔約25%的費用。

（三）功能發揮必須有完備的法律保障

各國失業保險制度有效發揮得以完善的法律作為制度實施的保障。在瑞典，從個人進入勞動市場找工作就有《促進就業措施法》保證勞動者可以享受政府提供的職業培訓等各種幫助就業的手段，使勞動者可以盡快的找到工作。《男女平等機會法》保證了不同性別的求職者可以享受相等的待遇。《勞動法》為勞動者提供了最基本的權利保障。同時，《年度休假法》、《工作時間法》、《禁止職業生活中歧視殘疾人法》、《禁止職業生活生活中種族歧視法》從各方面保障了不同人群的權益，《工作環境法》要求雇主應隨著技術、社會進步不斷改善雇員的環境，提高安全和健康的標準。要求雇主采取適當的措施，減輕雇員工作強度和進行職業康復。《就業保障法》為工人的就業安全提供了較充分的法律保障。對雇主解雇雇員做了嚴格的限制。在德國，1969年政府頒布了《就業促進法》，將職業促進計劃加入失業保險的扶助范圍。德國互助性失業保險、政府救助性失業救濟、輔助性職業促進三位一體的就業保障體系初步形成，后來，出臺了《失業救濟條件》，對原有失業保險制度進行完善和補充。按照德國的《解聘保護法》規定，企業只有在三種情況下才可以解雇職工：（1）職工個人的原因，例如失去了勞動的能力；（2）職工的工作態度，例如不愿干活，或不愿好好干活；（3）企業的原因，例如企業某一部門關閉或是倒閉。1996出臺了《幫助回歸法》、《促進勞動就業法》，鼓勵社會投資、減少企業裁員、幫助失業者再就業。在日本，1996年制定雇用對策法，開始執行厚生年金制度。1975年，開始執行雇用保險制度，1977年，創設雇用安定事業，1978年，制定了結構性蕭條業種離職者臨時措施法，1979年，創設中高年齡者雇用開發援助制度，1984年對雇用保險法進行了修訂，1986年，施行派遣勞動者法，1987年，實施了社區雇用開放促進法，對30萬人雇用開發促進項目，開展了產業、地區、高齡者雇用項目，1989年，再次修訂雇用保險法，創設短工保險制度，1991年，制定育兒休假法，1993年，又一次修改了雇傭保險法，創建了雇用支援綜合項目，建設了雇用繼續給付制度，同時制定非全時工作勞動法，1994年，修訂年金法，1995年，建立育兒、護理休假法，1998年第四次修訂雇傭保險法，增加了教育訓練給付制度，新設護理休假給付項目，2001年，第五次修改雇用保險法，修改求職者給付的給付日數，新設特定給付資格者劃分，提高育兒休假給付、護理休假給付的給付額，2010年3月19日，日本又通過了《勞動者派遣法》對派遣員工的行為作了嚴格的限制。

而中國的失業保險制度自建立之后，并沒有隨著經濟、勞動力市場狀況的轉變而進行相應的及時調整，1999年頒布 《失業保險條例》以后，一直到2011年《社會保險法》才做更新，我國在失業保險制度方面立法的速度與其他國家完善失業保險制度及相關法律的更新速度存在較大的差異。法律不完善與相應法律更新速度的滯后是我國失業保險制度功能發揮滯后的一項重要原因。

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