從控流出角度談對外承包工程外匯管理制度缺陷及監管策略調整——以江西省為例

■ 李祝玲，姜麗莎，陳 靜，吳松格

一、現狀描述

為進一步做好對外承包工程企業外匯管理工作，近期，我們對江西省9家主要對外承包工程企業外匯管理相關情況進行了調研。這9家企業是：中國江西國際經濟技術合作公司、中鼎國際工程有限責任公司、江西省水利水電有限公司、江西中煤建設集團有限公司、南昌對外工程總公司、江西地質集團公司、江西江聯國際工程有限公司、江西久盛國際電力工程有限公司、中國瑞林工程技術有限公司。該9家企業2014年境外建設項下外匯收支總額1.44億美元，占同期江西省境外建設項下外匯收支的91.53%。

調研內容包括企業境內外外匯賬戶 （包括離岸賬戶）開立及余額情況、外匯收支或外匯使用情況、企業利用境內外外匯資金開展保值增值業務或購買理財產品情況、對外承包工程項目及國別情況、境外設立法人機構或分公司（非法人）和辦事處（項目組）情況、對外承包工程過程中外派勞務人員情況、開展對外承包工程業務過程中出現或可能出現的情況、企業執行外匯管理政策法規情況、企業對外匯管理政策支持或需求情況等。據調查問卷及實地調研，上述9家對外承包工程企業截至2015年3月底，分別在亞洲、非洲及南美洲等24個國家和地區承接了對外承包工程項目107個，國家和地區包括阿爾及利亞、埃塞俄比亞、坦桑尼亞、印度尼西亞、越南、肯尼亞、蒙古、贊比亞、加納、博茨瓦納、盧旺達、納米比亞、泰國、印度、菲律賓、委內瑞拉、巴布亞新幾內亞、剛果（金）、納米比亞、馬拉維、南蘇丹、莫桑比克、烏干達、津巴布韋?？傆嬐馀蓜趧杖藛T15700余人次。企業在國（境）外設立法人機構或分公司（非法人）、辦事處（項目組）及開立外匯賬戶情況如下（分別見表1、表2）。

表1 江西省9家對外承包工程企業境外設立法人機構、分公司（非法人）及辦事處（項目組）情況統計表（截至2015年3月底）單位：個

表2 江西省9家對外承包工程企業經批準開立的外匯賬戶情況統計表（截至2015年3月底）單位：萬元（美元、歐元、日元）

另據調查，上述企業經批準開立的境外賬戶存在賬戶銷戶及到期未履行展期手續情況、開立不可自由兌換貨幣（即當地貨幣）賬戶情況、以個人名義開立可自由兌換貨幣賬戶情況及境外設立的法人機構在境內銀行離岸部開立離岸賬戶（大部分已銷戶或未發生外匯收支行為）情況及個別企業未經批準擅自開立境外賬戶情況等涉嫌違規行為。其外匯收支均基于行業特點發生，總體情況正常。

二、制度缺陷

一是資本項下與經常項下政策銜接不易。對外承包工程外匯管理，因其行業特征、國際收支統計申報相關規定及企業自身經營管理特點決定，其業務過程中必然會涉及到資本項目外匯管理和經常項目外匯管理，或因其境外承建項目的周期（或時間長度）決定其是否按照資本或經常項下交易進行申報；或因其境內對外承包工程企業在境外設立境外法人分公司或分（子）公司，但與境外發包方簽訂承包合同的主體區別，或因經常項目下成立項目組或辦事處等，須按照經?；蛸Y本項下交易進行申報；或經營過程中涉及第三國采購設備物資或撤回投資等等。上述種種，均給對外承包工程項下外匯管理帶來較大難度和嚴峻挑戰，就內部而言，則一定會出現或產生多頭管理，導致職責不清、數據不全或監管失靈乃至無人管理的局面。造成這一被動局面的一個最主要原因則是因為沒有統一完整的對外承包工程外匯管理法規，其相關規定散見于不同制度及文件中，且部分法條描述較為含糊所致。

二是貨物及服務貿易項下外匯收支混淆。如前所述，因為資本和經常項下業務混淆，導致管理缺失甚至無人管理。退一步看，即使同為經常項目下外匯收支，又因其涉及到貨物貿易和服務貿易，其混為一談的外匯收支也成為長期以來困擾我們的老大難問題。目前的管理現狀是，貨物貿易下遠有出口收匯核銷制度，近有貨物貿易項下總量核查制度。但服務貿易項下，無論遠近，均未對對外承包工程項下外匯收結匯做出硬性或剛性規定。而一旦對外承包工程企業有帶動國內設備或原材料出口但出現延收或不能及時足額收匯的情況，往往繞開服務貿易項下外匯管理政策規定，以工程款或其他服務貿易項下款項沖抵貨物貿易項下款項進行核銷或進行匹配，導致管理政策失效或無效。如其經營模式存在多元性，其利用國際收支統計申報項下的相關規定鉆空子的概率可能上升且存在多種可能性。

三是境外開戶與存放境外規定存在縫隙。目前的對外承包工程企業境外開立外匯賬戶的規定仍然是上世紀（1997年）制定并頒布實施的，即國家外匯管理局 《關于下發＜境內機構對外擔保管理辦法實施細則＞和＜境外外匯賬戶管理規定＞的通知》（[97]匯政發字第10號，1997年12月11日發布，1998年1月1日施行。以下簡稱“境外賬戶規定”。前一法規失效）。而服務貿易收入存放境外相關規定出自 《服務貿易外匯管理指引》、《服務貿易外匯管理指引實施細則》（匯發[2013]30號，2013年7月18日發布，2013年9月1日施行，以下統稱“服務貿易指引”）。該兩項政策制度的并存導致某種程度上的寬嚴不一或前后不一，即不協調、有縫隙。具體說，即便是假如企業按照“境外賬戶規定”的規定，因該規定并未明確對外承包工程企業需要一項目一賬戶（如是操作也幾乎不可能），對其賬戶最高限額（即余額）核定存在相當大的隨意性和不可控性，對其時間的要求也模棱兩可（明確為項目結束，但一旦項目混淆，則賬戶可能無休止存在），相對十五年后出臺的“服務貿易指引”中的收入存放境外規定，企業如果想要將外匯存放境外，顯然要容易許多。即使其寬嚴程度一致，作為一項法律，其存在本身仍顯得不夠嚴肅嚴謹。

四是國際收支統計間接申報有不小障礙。目前，對外承包工程項下國際收支統計申報是按照國家外匯管理局 《關于印發＜涉外收支交易分類與代碼（2014 版）＞的通知》（匯發〔2014〕21 號，2014 年 4 月16日發布，2014年5月1日施行)執行或履行其申報義務。問題是，其日常申報過程中能否嚴格執行該文件規定，讓人很不放心。第一，其外匯收支（主要指收入）如若要沖抵貨物貿易項下外匯進行匹配，其申報一定出現問題或差錯；第二，如其項目中牽涉到以設備投資等內容，如何確保其申報準確又能保證其貨物貿易項下貨物流與資金流不出現混亂？第三，如企業在境外僅有單個或少量項目，其申報嚴格按照工程項目相關規定進行申報尚有可能，如其有多個甚至十數個甚至數十個項目時，其申報的資金來源恐怕自己都難以辨別，如何準確申報？第四，如企業因其境外項目工程數量原因同樣開立多個外匯賬戶，甚至在項目國以外開立可自由兌換貨幣賬戶，對其內部管理的要求一定更高，同時要求其保證國際收支統計申報質量談何容易。

五是境內分包方收取外匯制度含混不清。關于對外承包工程分包企業收取外匯，國家外匯管理局綜合司《關于調整部分服務貿易項下售付匯政策有關問題的通知》（匯綜發[2006]73號，2006年8月24日發布，2006年9月1日施行。已失效）曾明確規定，對外承包工程項下境內外匯劃轉，按以下規定辦理：一、對外承包工程項下總包方和分包方均為境內機構的，總包方向分包方支付工程款項時，可持總包方 《中華人民共和國對外經濟合作經營資格證書》、對外承包工程合同（協議）、分包合同（協議）直接到外匯指定銀行辦理境內外匯劃轉手續。二、分包方劃轉所得外匯資金僅限于對外支付，不得結匯。分包方如需使用該工程款用于境內采購等境內開銷，應由境內總包方將工程款結匯后以人民幣形式支付給境內分包方，雙方不得進行境內外匯劃轉。該項政策廢止后，唯一執行的就是“服務貿易指引”中的《實施細則》，其第九條規定，辦理服務貿易境內外匯劃轉業務，由劃付方金融機構按以下規定審查并留存交易單證：對外承包工程項下總承包方向分包方劃轉工程款：分包合同和發票(支付通知)；對外承包工程聯合體已指定涉外收付款主體的，收付款主體與聯合體其他成員之間劃轉工程款：相關合同和發票（支付通知）。從法條字面上看，第一，未再強調總包與分包方均為境內機構；第二，不再對分包方是否有對外支付的需要進行約束或者限制。但關鍵是依然未對分包方是否可以境外開戶或境外直接收匯未予明確。如此，將有可能導致分包方境外直接收匯的現實甚至直接在境外開戶收取外匯。

六是部分處罰條款過于剛性致難以取舍。根據“境外賬戶規定”，其中第十六條的描述為：“境內機構有下列行為之一的，由外匯局責令改正，撤銷境外外匯賬戶，通報批評，并處以5萬元人民幣以上30萬元人民幣以下的罰款”。該法條與2008年8月頒布實施的經修訂的《中華人民共和國外匯管理條例》（以下簡稱《條例》）的描述有細微區別，其第四十八條的描述為：“有下列情形之一的，由外匯管理機關責令改正，給予警告，對機構可處以30萬元以下的罰款，對個人可處以5萬元以下的罰款”。撇開罰款金額等不同之處，我們關注的是“境外賬戶規定”與《條例》中兩次處罰條款的描述均為合并處罰，而無單獨處罰。我們認為，第一，如合并處罰，對違法輕微的企業顯得合法不合情。第二，一并處罰存在操作障礙，即所謂“責令改正”的操作程序如何？因其并不屬于行政處罰。第三，按照《中華人民共和國行政處罰法》的相關規定，“警告”與“罰款”屬兩種不同類型的處罰，其是否可以并處？

三、監管策略調整

一是審慎采用服務貿易收入存放境外措施。鑒于當前的外匯收支形勢及背景，可采取更為審慎的態度執行并處理好對外承包工程企業服務貿易收入存放境外及境外開立外匯賬戶的相關規定，亦即是采取趨嚴的監管策略，以適度提高企業執行法規的機會成本，在充分保障和維護企業基本權益不受侵害的前提下，做好政策法規執行過程中的解釋說明工作，也借此保證外匯管理法律法規的嚴肅性。

二是明確境內總包及分包方境外開戶政策。充分考慮既往及現狀，可明確對外承包工程項下境內分包企業不允許在境外開立外匯賬戶，更不允許該類型企業從總包企業方（僅指境內機構）直接在境外收取外匯或存放境外，亦不考慮該類型企業以不同方式將服務貿易項下外匯存放境外。對已開立境外賬戶的分包方企業賬戶允許其過渡至項目結束后即予以關戶。

三是督促到期后的境外賬戶外匯資金調回。在明確相關總體監管策略后，應根據現行相關規定，督促無論是總包方或分包方的對外承包工程企業及時將境外存在的外匯資金調回境內。境外賬戶則該保留的允許其繼續保留，該撤銷關戶的立即予以關戶處理，并對后續開戶亦一并采取趨嚴的管理措施，包括開戶個數、開戶期限及賬戶最高限額（宜低不宜高）等。

四是加強對外承包工程項下外匯整體監管。所謂整體監管也可理解為一體化監管，但有別于目前的所謂主體監管。一體化監管是在對企業進行監管時，一并考慮其外匯收支是屬于經常項目還是資本項目，是屬于貨物貿易還是屬于服務貿易，在通過銀行進行國際收支間接申報時即應該予以嚴格區分，防止串報、誤報、漏報及假報，防止申報數據失真，以確保監管質量和效率。

五是加大對違規違法行為的檢查處罰力度。在加強日常監管監測的同時，應加大檢查處罰力度，對涉嫌違反國家外匯管理規定的對外承包工程企業，應及時移交外匯檢查部門進行查處。當然在此過程中，可充分考慮現有外匯管理法律制度缺陷等因素，對因對法律理解不到位、非明知故犯的企業可采取批評教育的形式督促其改正錯誤，合法合規經營。

六是簡化相關行政許可操作便利企業經營。目前的對外承包工程企業開立境外外匯賬戶一般情況下還是采取紅頭文件批復的方式（企業亦是紅頭文件申請），但其賬戶到期后展期、責令其余額調回境內等后續操作并無明確操作規范，如果按照開戶審批操作顯然過于繁瑣且不甚合理。就此，理應進一步簡化相關審批審核程序，以便利企業操作及外匯管理部門審批。建議將包括開戶在內的所有審批業務一并納入賬戶系統進行操作，同時明確內部控制相關制度。另外，對企業（包括非居民和居民身份企業）開立離岸賬戶、利用境內外外匯資金進行理財操作及服務貿易項下融資等正當合理需求應予以適度支持，但在法規設計或制度安排上應進一步予以規范和明確。

四、可能實現的目標

在進行上述監管策略調整的同時，我們亦不應忘記并進一步明確，我國對外開放的大政方針是一如既往和長期堅持的，應該將此信號通過不同方式傳遞給世界，并昭示境內相關各方，包括地方政府、政府相關主管部門及對外承包工程企業。在現階段對監管策略進行微調，也是外匯管理部門嚴格依法行政并結合當前“控流出”背景作出的階段性、過渡性設計及安排，是有利于促進我國國際收支平衡并最終促進國民經濟健康穩健發展的良性舉措。相信只要我們對監管策略調整的解釋和宣傳到位，一定會取得各級政府、政府主管部門及企業的理解與支持。