新一輪國有企業改革的現實困境與路徑方向：江西的實踐

■季凱文

黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對我國政治、經濟、文化、社會、生態等領域的深層次改革進行了頂層設計和總體部署，標志著我國進入了“全面深化改革”的歷史新階段。經濟體制改革的中心環節是國有企業改革，在省委、省政府的正確領導下，經過多年的探索實踐，江西國企改革取得實質性重大進展，重點領域改革已經進入“深水區”，但體制機制和結構性矛盾對國有企業的制約作用仍十分突出。江西正處于經濟轉型升級的爬坡期、實現全面小康的決戰期、生態文明建設的提升期，需要遵照國家“頂層設計”，結合實際大力推進新一輪國有企業改革，進一步增強國有經濟的主導帶動作用，在爬坡過坎的挑戰下實現加速發展。

一、近年來江西國有企業改革取得的成效

（一）國企職工身份轉變和安置工作基本完成

省屬國有工業企業改革方面，僅用一年半的時間就實現了2008年江西省委、省政府提出的“用兩年左右時間全面完成國有工業企業改革”的既定目標，平穩完成507戶國有工業企業的改制任務，47.22萬名職工得到妥善安置，占應安置職工總數的99.65%。非工口七個系統國有企業改革方面，共有1771戶企業完成改制任務，占非工口七個系統國有企業總數的比重達99.3%；安置各類職工34.6萬人，占非工口七個系統國有企業職工總數的比重達95.1%。

（二）國有經濟結構進一步優化

通過對國有骨干企業實施跨地區、跨行業、跨所有制的兼并重組，2012年江西省出資監管企業收縮至16家，國有經濟結構形成以銅、鋼鐵、鎢等為主體，集采、選、冶、加為一體的完整產業鏈。其中，優勢資源型產業的資產規模突破2000億元，戰略性新興產業和高端服務業增加值達到87.7億元，占省出資監管企業增加值總量的27.4%，較上年提高18個百分點。

（三）國有企業發展活力和競爭力顯著增強

2008年至2012年，盡管江西國有控股規模以上工業企業從558家縮減至448家，主營業務收入由2723億元增加到5329億元，江銅集團2013年成功躋身江西首家世界500強企業。同時，根據2013年上半年全國地方企業監測數據，江西省出資監管企業雖然資產總量偏小，但運營效率較高，總資產周轉率達到1.3次/年，在全國位列第1位，資產負債率達到61.9%，在全國位列第6位、在中部六省中位列第1位。

（四）產權多元化改革步伐不斷加快

在江西16戶省出資監管企業中，已有13戶完成了股權多元化改革，有效促進了國有企業裂變擴張、快速發展。推進優質上市公司再融資取得重要進展，2012年，國有資產證券化率達63%；通過嫁接改造，先后從國內外引進了中石化、中建材、中國鹽業、中鋼集團、中銀投資、中色集團、美國格瑞克公司、法國圣戈班集團、寧波旗濱、浙江龍盛、建銀國際、大唐國際等一批實力型戰略投資者，實際引進資金達到100億元以上。

（五）國有資產管理體制逐步完善

江西11個設區市均成立了國有資產監督管理委員會，較為完整的國資監管體制基本形成。推進了全省統一產權市場建設，擴大了進場交易范圍，確保了國有產權交易公開透明。同時，江西不斷探索改革省屬國有企業中長期激勵和分配制度，并取得了重大突破，形成了以年薪、特別貢獻獎、任期激勵、中長期激勵為基礎的薪酬體系。

二、江西新一輪國有企業改革需著力解決的突出問題

（一）國有經濟布局不夠合理

一方面，在有色、鋼鐵、電力、煤炭、建材等傳統資源能源性產業中，集中了江西80%以上的省屬國有資本，而這些行業普遍面臨產能過剩的矛盾，亟待調整轉型。另一方面，在基礎科學研究、重大科技專項、戰略性新興產業、基礎設施、公共服務設施等“關系國民經濟命脈”領域，國有資本的引領和帶動作用沒有得到充分發揮。

（二）國有資產資本化程度不高

目前，江西改制后的國有企業吸納了一些其他投資主體，促進了股權多元化，但較多為國有企業之間相互參股，國有資本與非國有資本的融合度偏低，混合所有制經濟活力未充分釋放。國有資本流動性不足，尤其是經營性國有資產“資本化”程度不高，在多數國有控股上市公司中，國有資本占比在60%以上，有些甚至高達80%以上。

（三）有效的法人治理結構尚未形成

國有企業的產權結構相對單一，決定了在法人治理結構中，股東會、董事會、監事會、經理層難以形成有效制衡、協調運轉，容易產生“內部人”控制現象。同時，不少國有企業還沒有建立規范的公司治理結構，影響了企業的有效運作和經濟效益的提高。

（四）政企不分、政資不分的現象較為突出

一些政府公共管理部門仍掌握經營性國有資產，行使著“出資人”的部分職責，政府公共管理職能與國有資產出資人職能還沒有真正分開；國有企業“辦社會”的現象依然存在，一些國有企業還保留有醫院、學校和社區等機構；國有企業管理層仍由各級組織人事部門通過行政手段進行委派和任命，尚未理順所有權和經營權的關系。

三、江西進一步深化國有企業改革的路徑方向

（一）圍繞實現資源優化配置，進一步推動國有資產重組整合

通過政府引導、市場配置、資產重組，逐步降低競爭性國有企業的國有股權比重，促進多元化、提高流動性，加快推動國有資本從競爭性領域轉向關系國民經濟命脈和國家安全的重要行業和關鍵領域。

1.推進跨企業的資源整合。堅持市場化原則和出資人推動相結合，采取資產劃撥、股權調整、企業分立等多種有效方式，優化整合不同企業中相同或相近的業務，培育各自具有獨特優勢的新業務。重點依托江銅集團、江鎢集團、新鋼集團、煤炭集團、投資集團、江中集團等優勢骨干企業，開展同類資源企業并購重組，實現強強聯合或優勢互補。

2.實施開放式重組。按照把國有經濟培育成為混合所有制經濟的目標和方向，積極向中央企業、優強民營企業和外資企業開放，支持非國有資本參股國有資本投資項目，推動資本在國有經濟、集體經濟和非公有制經濟等相互聯合與融合。在混合所有制性質的企業中，探索實行員工持股制度，構建資本所有者和勞動者的利益統一體。支持國際礦業、聯合礦業、新產業投資、中鼎國際等有條件的國有企業對外直接投資和跨國經營，加快對境外銅、鎢及稀土、煤炭產業等礦山資源收購、開發建設步伐。

3.清理退出劣勢企業和低效資產。屬于低效資產范圍的企業，應整體退出，操作中可根據具體情況采用適當方式。對資不抵債的企業和“殼企業”，可采取依法破產、清算注銷等方式實現國有資本退出。對凈資產大于零的企業，可采取股權轉讓、引入外部投資者改制、合并、資產重組、債務重組等方式實現國有資產的清理盤活。

4.適時啟動廠辦大集體改革。按照先試點、后推開的原則，借鑒黑龍江等地改革經驗，采取多種形式實施改革，妥善安置職工，解決好歷史遺留問題。對能夠重組改制的廠辦大集體，通過合資、合作、出售等多種方式，改制為產權清晰、面向市場、自負盈虧的獨立法人實體；對不具備重組改制條件或虧損嚴重、資不抵債、不能清償到期債務的廠辦大集體，實施關閉或依法破產。

（二）圍繞實現國有資產資本化和資本證券化，推動國有企業股權多元化改革

以多層次資本市場為載體，根據企業類型、規模和能力，相應地選擇引進戰略投資者、整體上市和進入產權交易市場等合適方式，實施股權多元化改革，提高國有資產資本化程度及其流動性。大型國有企業重點是引進戰略投資者和整體上市，中小型企業重點是進入產權交易市場。

1.利用好多層次資本市場。通過引進戰略合作者、股權置換、整體轉讓、改制上市等多種形式，加快推進國經公司、鳳凰光學集團、鹽業集團等股權多元化改革。面向行業龍頭企業、產業鏈上下游優勢企業重點招商，積極引進掌握核心技術、占據優勢市場的戰略合作者。用好用活企業債券、銀行票據、短期融資券、信托產品等金融產品工具，擴大直接融資規模。著力推動金融服務和資本運作平臺建設，進一步強化江信國際、省投資集團、江銅投資股份、省屬國資控股公司和省招標咨詢集團等企業的平臺優勢，創新融資產品。

2.加快推進國有資產證券化改革。大力培育上市資源，推動符合條件的企業實現集團公司整體上市或核心資產、核心業務上市，提高國有資本證券化比重。重點引導江鎢集團、晶昊鹽化、井岡山旅游、迪特科技等有條件的企業，采取首發、借殼等方式，實現境內主板、中小板、創業板以及境外資本市場上市。推動國有控股上市公司通過增資配股、公開增發、定向增發股權質押或發行可轉債等方式，優化股權結構、資產結構、業務結構，提高上市公司資本市場融資能力。

3.加快建設區域性股權交易市場。圍繞促進未上市公司股權交易，推動建設區域性場外股權交易市場，推動暫不具備進入滬深證券交易所和全國中小企業股份轉讓系統的中小企業，通過江西省股權交易所掛牌交易進行直接融資，拓寬中小企業融資新渠道。

（三）圍繞實現從管企業向管資本轉變，不斷探索和創新國有資產監管方式

按照“讓企業緊貼市場，讓政府遠離企業”的要求，調整國有企業運營模式，改革國有資本授權經營體制，建立適應國有資產資本化要求的監督管理體制，努力推進監管方式由管資產為主向管資本為主轉變。

1.調整國有資本管理和運作模式。按照政企分開、政資分開的原則，將國有資本的監督管理與運營權分開，組建若干國有資本運營公司，國資委專責全國國有資本的監管，運營權交由資本經營公司來行使。對自然資源進行統一確權登記，探索組建自然資源運營公司，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。進一步完善以資本為紐帶的國有資產出資人制度，繼續推動國有企業與政府公共管理部門脫鉤。

2.完善國有資本經營預算制度。盡快制定江西統一的國有資本經營預算與收益征收考核管理辦法，規范國有資本收入收繳與支出管理。逐步擴大國有資本經營預算編制范圍，有層次、有步驟地將所有國有資本投資的企業全部納入預算編制范圍。建立國有資本支出績效評價制度，加強企業國有留存收入管理，實現企業財務預算與國有資本經營預算的對接。探索推進國有企業財務預算等重大信息公開，加強對企業財務預算執行、調整的監督，建立財務預算執行評價考核制度。

3.統一經營性國有資產監督管理。盡快將地方金融企業國有資產、事業單位投資形成的經營性國有資產、非經營性轉為經營性的國有資產納入監管范圍，統一規劃、統一國資預算編制、統一產權管理與監督，實現經營性國有資產監管的全覆蓋，確保國有資產出資人職能的完整。特殊領域的經營性國有資產，國資委可先委托其他機構監管，逐步過渡到國資委統一監管。

（四）圍繞實現國有企業“去行政化”，建立健全公司法人治理結構

逐步取消國有企業行政級別，完善職業經理人的市場化選聘機制，深化薪酬體系和收入分配制度改革，加快形成適應市場競爭要求的企業管理體制和經營機制。

1.逐步取消國有企業行政級別。理順國有企業領導人員管理體制，逐步取消國有企業領導干部行政級別（含可視作的行政級別）及待遇。采取公開招聘、競爭上崗等方式，推進企業內部管理人員能上能下、員工能進能出，建立職業經理人制度，規范市場化選聘、契約化管理，建立科學的職業經理人考評和激勵機制，調動職業經理人的主動性、積極性和創造性，更好地發揮企業家作用。

2.加大績效考核力度。按照“嚴考核、強激勵、硬約束”的要求，通過實施業績考核與獎懲任免掛鉤，建立短期激勵與長期激勵相結合、能全面體現企業領導人員貢獻、符合現代企業制度要求的薪酬分配體系。加強對國有企業領導人員的任期考核，強化國有企業經營投資責任追究，建立重大決策失誤、重大資產損失、重大監督失職等重大事項個人責任追究制度。

3.進一步完善現代企業制度。對尚未實行改制的國有企業，包括國有獨資企業和集團公司，盡快實施規范的公司化改造；完善法人治理結構是建立現代企業制度的核心，對完成公司制改造的國有企業，根據公司類型和公司發展階段，分類設置相適應的法人治理結構。其中，產業類公司全面建立董事會，普遍實行外部董事制度；政府投資類公司實行總經理負責制，設立監事會，并探索建立監事會審計與風險監控專門委員會；整體上市公司按照證監會要求建立健全法人治理結構；資產經營公司參照國際投資銀行等公司治理要求，設計符合自身特點的治理模式。

4.創新企業人事用工制度和分配制度。合理增加市場化選聘比例，建立與法律法規要求相適應的市場化用工機制，逐步完善以勞動合同為基礎、適應企業參與市場競爭要求的用工制度。建立合理的企業效益與職工工資增長聯動機制，促進職工收入與企業發展同步，勞動報酬與勞動生產率同步。合理確定并嚴格規范國有企業管理人員薪酬水平、職務待遇、職務消費、業務消費。企業收入分配向生產一線職工、低收入職工傾斜，努力縮小管理人員與一線職工的收入分配差距，統籌把握和處理好公平與效率的關系。

四、江西進一步深化國有企業改革的對策建議

（一）堅持頂層設計與底層設計并舉

進一步深化國有企業改革，必須堅持頂層設計與底層設計并舉，增強改革的系統性、整體性、協同性。一是加強國企改革的頂層設計。結合江西實際，研究制定進一步深化改革的總體目標、基本路徑、具體措施，從國有企業、國有資本和國有經濟三個層面同時深化改革，兼顧國有經濟部門與非國有經濟部門的良性共處關系。二是強化國企改革的底層設計。充分發揮企業的自主性，引導社會民眾參與改革的全過程，為推進國有企業改革凝聚共識、形成合力。

（二）大力推進國有企業分類改革

借鑒上海、廣東、天津等發達省份做法，結合國有企業承擔的職責，準確界定不同國有企業功能，把國有企業分為公益性、適度經營性和競爭性三大類，制訂分類改革、分類治理、分類指導、分類考核和管理的辦法。對于公益性國有企業，如公交、環衛、國防設施、義務教育、社會保障等，要加大國有資本投入力度，重點強化社會公共績效，提升服務效率和質量。對于適度經營性國有企業，如水電油氣、基礎設施、重要資源開發等，要實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，推進公共資源配置市場化，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，采取經濟效益和社會效益相結合的考核辦法，適當引入BOT等特許經營權制度，實現持續發展與服務社會的雙重目標。對于競爭性國有企業，包括一般性制造業、服務業等，要以盈利為導向，加快轉變為完全的市場主體，在市場上公平公正地參與市場競爭，進一步破除各種形式的行政壟斷。

（三）建立健全改革成本籌措與分擔機制

國有企業改革需要大量的資金，應采取多方籌措、合理分攤的方式，建立健全國有企業改革成本的分擔和支付機制。一方面，利用產權交易市場，實施國有資本有序進退，采取出讓國有企業部分股權等方式，整合并盤活國有資本存量，籌集省屬國有企業改革專項資金。另一方面，加強國有企業與金融機構的合作，探索研究新的資金注入方式，拓寬融資渠道，籌集更多、成本更低的資金。另外，省財政要在養老、醫療保險和職工生活補助等方面對困難國有企業加大支持力度，劃轉部分國有資本充實社會保障基金，對下崗分流、自謀職業的職工，采取政府貼息辦法，為解決創業資金打開通道。

（四）有效發揮國有企業的引領帶動作用

在事關經濟社會發展全局的重大戰略中，充分發揮國有企業的帶動作用和示范效應，將國有資本更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。首先，要促進國有資本向新能源、新材料、節能環保等戰略性新興產業集中，提升金融投資、商貿旅游、職業教育等服務業在國有經濟中的比重。其次，要繼續在交通、能源、水供應、義務教育、社會保障等關系國計民生領域發揮戰略性支撐作用，增強服務和保障功能。第三，要發揮國有企業的主體作用和市場引導作用，建立企業研發投入與銷售收入掛鉤機制，加強企業技術研發機構建設，研發具有自主知識產權的核心技術，全面建設創新型企業。

（五）建立國有企業承擔社會責任的約束制度

國有企業是公有經濟的主體，應建立符合現代企業制度的約束機制，使國有企業成為社會責任“領先者”。第一，要規范國有企業投資領域約束，引導國有企業在依法經營、資源節約和環境保護、維護職工合法權益、參與社會公益事業等關系國家安全和國計民生的重要行業和關鍵領域增加投入。第二，積極探索將社會責任融入運營管理，建立國有企業社會責任評價體系和考核評價機制，健全國有企業社會責任管理體系。第三，要建立相應的法律制度約束，編制發布社會責任報告，發揮新聞媒體為主的公眾輿論的約束作用，推動國有企業全面履行社會服務職能。

[1]十八屆中央委員會第三次全體會議.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[R].2013-11-12.

[2]中共江西省委江西省人民政府.關于進一步深化國資國企改革的意見[R].贛發[2014]14號.

[3]邵寧.國有企業下一步改革的方向與路徑[J].中國機構改革與管理，2012，（2）.

[4]王玨，王金柱.國有企業薪酬體系市場化改革探討[J].求實，2002，（9）.

[5]王炳文.從委托代理理論視角論繼續深化國有企業改革[J].求實，2014，（6）.

[6]陳少暉，廖添土.國有企業進一步市場化改革的方向調適與路徑選擇[J].浙江學刊，2013，（1）.