農村金融供求失衡的理論分析

■ 阮 華，翁貞林，曹志文

一、前言

“三農”問題是貫穿于我國現代化過程中的基本問題，解決“三農”問題是近十年來我國全部工作的重中之重。為了更好解決“三農”問題，有必要對我國農村金融供求失衡現象進行深入分析，挖掘農村金融失衡的深層原因，通過理論上的指導，以期為政府農村金融政策的制定提供一點拙見。

從某一方面而言，農村金融理論的發展主要經歷了金融抑制、約束和深化三個發展階段。前期以政府為主導的金融供給，其過多的干預行為反而抑制了農村金融市場的發展；而后在政府行為負面影響下，市場化理論受到追捧，轉而走農村金融市場化發展的道路；最后受到國際金融危機的沖擊，認識到市場的不完全性，重新引入政府這只看得見的手，在政府合理法律制度安排約束下，引導農村金融市場的自由深化發展。

20世紀60年代，農業信貸補貼理論比較盛行。該理論強調了政府對農村金融市場的干預，主張從農村外部注入農業發展資金。認為農村居民一般比較貧困，自身沒有儲蓄能力，因此農村普遍資金短缺。而相比于工業，農業的比較效益低下，使得以盈利為目標的商業性銀行不愿意為農業提供融資服務。基于落后地區經濟發展與金融發展的相互關系，提出金融“供給領先”的策略，從而促進農村經濟的發展。強調信貸補貼的農村金融政策有很大缺陷，農戶有了獲取低息貸款的預期使得其自身積累發展資金動力不足，導致農村發展資金外部依存度過高，也增加了財政的壓力。農業的弱質性和農戶能力有限，受政府隱性擔保，金融機構缺乏監督借款者投資和償債行為的動力，貸款回收率低，金融機構積累了大量不良資產。貸款利率受到限制，而貸款給小戶的交易成本較高，金融機構出于節約經營成本的考慮，傾向于將資金貸給個別大戶，從而資金集中于大戶，沒能分散到達需要資金的貧困小戶手中。

20世紀70年代初，受麥金農和肖的金融抑制觀點影響，逐漸形成了強調市場力量的農村金融市場理論。落后地區經濟發展緩慢的原因是利率水平過低，抑制了農戶儲蓄的動力，造成了金融體系在規模和功能上的萎縮，導致經濟發展停滯不前。該理論認為，農村內部可以積累自身發展資金，不需要從外部注入資金。由于農村資金具有較高的機會成本和風險費用，非正式金融的高利率具有一定的合理性。該理論極力反對政策性金融，認為壟斷性市場不能分散風險，更不能有效配置資源。

20世紀90年代，東南亞金融危機給亞洲各國和地區金融市場帶來巨大沖擊，人們認識到市場機制的局限，農村金融市場是不完全競爭的，為了穩定金融市場，合理的政府干預是必要的。2008年由美國引發并迅速席卷全球的金融危機再次使得各國進一步加強政府對金融市場的宏觀調控和監管。在此次金融危機中，由于美國房地產市場過度寬松的信貸政策和金融產品大量創新，而金融秩序又滯后于金融創新發展，使得金融秩序與金融發展、金融創新失衡，金融監管缺位導致泡沫經濟，由房地產引發的次貸危機迅速波及全球。

由于信息不對稱、道德風險和代理行為等因素，金融市場不能有效運行，資源不能有效配置，因此，政府有必要介入農村金融市場。在應對2008年金融危機時，為了促進經濟發展，中央政府采取4萬億投資的措施，然而其政策資金主要流向基礎建設領域，大部分用于高鐵建設，對于“三農”問題關注過少，間接導致農村資金供求失衡。

這些理論爭論的焦點是政府與市場的關系，市場可以發揮作用的領域無需政府過多干預，市場暫時無法發揮作用的領域需要政府有效引導，政府仍需履行其社會公共服務職能，加強宏觀調控。利息是傳遞資金使用價值的信號，是由市場供求關系決定的，因而政府的低息政策會扭曲市場結構，導致資金市場的紊亂。農村金融市場的正常運行需要良好的外部環境，如農戶信用體系的構建和農村金融法律法規的完善，需要政府加強農村金融市場制度構建。對于“三農”信貸資金的供給，一方面政府通過一些優惠政策措施引導金融機構的資金供給，另一方面，需要政府扶持農業發展提高其收益，這樣才能促使金融機構主動提供“三農”資金，從根本上解決農村發展資金不足的問題。

二、農村金融失衡的表現

農村金融市場從整體看，表現出資金量上的供求失衡，一方面金融供給主體不足并且嚴格控制涉農貸款資金，另一方面，面對低息優惠貸款，農戶貸款需求巨大；從農村獨特的市場外部環境看，農戶與金融機構信息不對稱，因而金融機構在保證資金安全性的考量下，采取嚴格的擔保措施，而農戶缺乏必要的擔保物品，使得信貸結構失衡；結合我國的國情看，經濟發展的區域性失衡也導致金融的區域性失衡，地區經濟發展水平高低可以在一定程度上強化或弱化金融機構與農村的信息匹配，導致不同經濟發展水平地區金融不平衡發展；從制度角度觀察，政府對農村金融市場干預過多，金融主體缺失，農村政策效果不明顯。

（一）總量失衡

在低息貸款政策下，農村金融機構信貸資金的供給嚴重不足。傾向于“三農”的政策性銀行作為不大，農業發展銀行從成立以來一直履行著一個職責，為完成國家糧、棉、油收購提供信貸資金；農業銀行非農化趨勢顯著，不斷撤離其在農村的分支機構，服務對象轉向城市；農村信用合作社作為農村金融供給的主力軍，功能定位不明、規模偏小致使其提供信貸資金的能力有限。而商業銀行的“嫌貧愛富”本性使得其也無所作為，商業銀行是以盈利為目的的，相比于城市，農村經濟發展緩慢、農業收益低風險大、農民文化程度有限接受新科技知識能力不強，因而農村金融市場被認為是一個缺乏潛力的市場，商業銀行基于收益和風險配比的考慮，不愿意進入農村金融市場。 而且金融機構金融產品的供給基本是以城市居民為對象設計的，如抵押、質押、擔保等融資服務，并沒有考慮農村農戶特性，區別對待農村特有的農貸市場，導致有效信貸供給嚴重缺失。反之，低息貸款極大地激發了農戶的資金需求，農戶信貸需求旺盛。這種此消彼長的供求形勢加劇了農村資金量的供求缺口。

（二）結構失衡

基于不完全市場理論，農村地廣人稀，信息閉塞、溝通不暢，導致市場不完全競爭下的結構性失衡。由于農戶資本、經營能力和信譽等信息的缺失，金融機構為了保證信貸資金的安全必然采取嚴格的信貸擔保措施，而農戶又缺乏具有完全產權可供抵押的資產，因而，金融機構金融產品的供給與農戶的信貸需求不配比，金融機構嚴格的貸款抵押擔保制度將許多農戶的金融需求排斥在外。此外，金融機構對農村貸款嚴格控制時間，一般僅提供為期三月的短期貸款；而農業生產周期順應生物的生長周期，一般比較長。貸款期限與農業生產期限不匹配，導致農產品生產過程中資金鏈斷裂，信貸結構出現失衡。

（三）區域性失衡

何廣文（2001）認為金融發展與經濟發展路徑趨于一致，經濟落后的地區，金融也受到抑制，經濟失衡會導致金融失衡。我國區域之間經濟發展不平衡，東部沿海地區比中西部優先發展起來，東部整個農村地區也比較發達，農村居民大多以非農為主要收入來源，收入普遍較高，農業也在向現代化農業轉變。由于地區發展水平較高，這種區域經濟發展水平起到了強的信息匹配作用，在一定程度上改善了信息不對稱情況，從而使得金融機構擴大農村信貸額度；中西部地區經濟發展落后，農業仍然處于傳統農業階段，落后的經濟發展水平的弱的信息匹配功能使得其農村金融市場處于未開墾的原生態，金融供給主體嚴重缺失。不同地區“三農”支農資金也因政府行為差異導致并未真正到達農戶手中，地方政府在當期以GDP為政績考核對象的情況下，基于政府效益考慮，很可能會將扶持農業發展的資金投入到其他非農產業以完成政績目標。東部沿海地區經濟發達，無需移用農業發展資金；而中西部落后地區為了追趕東部地區，會將大量資金投入非農產業，以加快經濟增長。

（四）制度性失衡

金融主體缺失。在農村金融市場中，金融供給是由上而下的，主要是以政府為主導的外生供給模式。正如上文提及的政府的社會公共服務職能以及市場暫時不能發揮作用的領域，政府要發揮主導作用。農業發展銀行作為政策性銀行，沒能很好發揮其為基礎建設、農田水利等大型基建項目提供長期低息貸款的功能，農村農田水利狀況仍然差，農業生產風險大。中國農業銀行在一系列改革后基本脫離農村市場，不再辦理農村信貸業務，發展成為商業銀行。農村信用社是當前農村金融供給的主力軍，政府抑制民間金融的發展，因而農村信用社成為農村金融市場的壟斷供給主體。壟斷會導致產品供不應求帶來效率損失。在農業的現代化發展中，家庭農場、專業大戶的培育發展需要大量資金，而由政府主導的三大農村金融機構效率普遍較低，因此商業銀行將成為未來農村金融市場的重要供給主體。另一方面，金融需求主體高文化水平的新型職業農民嚴重缺失。從事農業的農民呈現高齡化、低水平化，培育新型農民，將先進的科技知識要素引入農業，提高農業的收益，才能提高金融的有效需求。

從2004年起，中央政府連續十一年發布中央一號文件，聚焦“三農”問題，采取了一系列旨在推動農村經濟發展、農民增收的政策措施，促進糧食增產十一連增，農民收入十一連快的成就，但是“三農”問題仍然存在，這與農村金融市場發育不足有關。雖然政府在政策上給予農村金融機構“三農”信貸資金降準、稅收優惠等方面的支持，但是金融機構為農村提供金融服務的動力并不大，政府這種外在的推力不能從根本上解決農村資金短缺的現狀。

三、農村金融供求失衡的內在機理分析

從微觀方面看，農村信用合作社產權不明，政府既作為管理者又作為監督者，容易導致“三農”資金流向政績工程項目，農村資金供給量減少，而且農村集體所有的產權制度，使得農戶有效需求不足。而農村信用合作社內部管理制度也不合理，追求零風險的管理理念不當，并且缺乏有效的激勵措施。從宏觀方面看，農村金融供給主要是由政府主導的效率低下的正規金融機構農村信用合作社的壟斷供給，同時抑制富有活力的民間金融發展。政府的宏觀政策和微觀行為偏差也較為明顯，導致了農村金融市場的紊亂。

（一）產權制度不健全

根據產權理論，如果產權不清，資源配置將不合理，會導致資源的效率損失。農村信用合作社產權從外在形式和官方定位來看，屬于合作性質，但是從目前的情況來看，出資人產權并不完全，出資人沒有實際的管理權，農村信用社的管理權歸屬于地方政府。

由于地方政府的介入，使得農村信用合作社信貸資金錯配，“三農”資金從農村分流出去。在當前農村信用合作社市場化改革導向下，農村信用社向農村、農業和農民提供的貸款數量并不多。地方政府作為實際管理人，基于其自身效益目標，追求地方GDP的增長，可能偏愛于將農村信用合作社的資金更多的投向能夠拉動經濟增長的大型項目。因此，在地方政府“授意”下，農村信用社必將分流農貸資金，使得其非農化特征明顯。

此外，農村財產屬共同所有權，農戶僅享有使用權，如宅基地、土地等歸集體所有，這種不完全的產權使得農戶沒有可以用于抵押、質押的財產，無法滿足金融機構對信貸財產抵質押的嚴格要求。在新一輪的農村改革中，政府提出土地產權制度創新，賦予土地可以流轉的經營權，使農村土地享有更多的財產權能，成為可以用于抵押擔保的資產。當期，農村開啟了大范圍的土地確權工作，土地先確權再鼓勵自愿流轉到合作社，一方面，流出土地的農戶獲得了土地使用收益，另一方面，合作社通過規模經營獲得規模效益。

（二）金融主體激勵不足

農村金融市場是個有待拓荒的農貸市場，信用社對農戶的資金、能力、信譽等各方面都不了解，存在嚴重的信息不對稱，挖掘農戶信息的前期成本極大。然而，信用社對貸款實行普遍的終身責任制，并且建立了嚴格的貸款損失責任追究機制，信貸員面臨的貸款風險極大。這種追求不符合經濟規律的貸款“零風險”制度，將貸款的責任歸集到單個的信貸員，風險集中到個人身上，必然會挫傷信貸員的積極性。加之缺乏對信貸員的利益激勵機制，沒有建立與之相應的薪酬和個人價值提升空間，因此削弱了信貸員努力工作的熱情。根據經濟學中高風險與高收益配比原則，高的經濟收益才能刺激信貸員發放貸款的積極性和創造性。因此，這種利益激勵機制的缺失極大地束縛了信貸員開拓農村市場尋找潛在客戶的積極性，導致農村信貸市場由正面激勵走向反面約束，由多元競爭走向一元壟斷，抑制了農村信貸資金的供給。

我國農村大部分地區仍然維持小農經濟的現狀，每家每戶經營其一畝三分地，自有積累資金就可以滿足其簡單的農業生產。而這種分散的經營模式導致嚴重的效率損失，勞動生產率、土地產出率都不高，農業收益低下。受土地和經營效益限制，農戶沒有向銀行借貸發展農業生產的動力。

地方政府作為具體政策的實施者，在中央政府GDP績效考核標準下，為了塑造良好的政績形象，其注資農村金融市場動力不足，不愿意投資農業而將資金投入拉動GDP的大項目。每一期政府基于自身政績考量，一般比較短視，注重短期收益，不考慮長久利益。

（三）制度安排不合理

農村金融制度，是指與農村經濟活動相關的金融機構借貸活動規則。當前，農村金融體系改革正在進行，其改革的核心是農村正規金融機構農村信用合作社這一壟斷金融供給主體的改革和強化。民間金融基于自身地緣優勢、人緣優勢、信息優勢等可以為小農提供金融服務，在服務小農的過程中，自身獲取利潤積累了規模發展資金，同時也促進了農業產業化的發展。但是，我國農村金融制度改革并未為民間金融活動創造有利條件，長期以來，一直主張抑制其發展的觀點，導致民間金融地下化發展，被冠以“非正規金融”的稱號。民間金融一直在夾縫中生存，與正規金融機構相比，由于缺乏政府信用的隱形擔保，吸納民間資金能力有限，無法形成規模，因此對小農經濟的金融服務能力有限。

在當前農業現代化發展中，為了解決農業融資難問題，政府重新提出發展民間金融，引導民間資本注入農業領域。一些地區的農村設立了民營銀行、村鎮銀行等新型農村金融組織，這些組織尚處于初始發展階段，比較脆弱，但是其未來發展很有可能為農村金融發展注入新的活力。

（四）政策性誤區仍然較為明顯

在市場化改革中，主要是發揮市場的主導作用。然而農業是個弱質產業，決定了政府不可能完全放開金融市場，但是政府要有所為而有所不為，不能扭曲市場結構。對于一些具有外部性的準公共物品，理應由政府提供，通過中央政府的宏觀調控和地方政府的微觀操作，發揮其社會公共服務職能，這些政府應該做卻沒有做到；對于市場可以發揮作用的領域，政府不應該介入，否則其行為很可能過多干擾市場的正常運行。

對于市場失靈的金融領域需要政府的介入，如農業基礎設施等公共物品資金需求量大、周期長，這類項目的資金需求需要中央政府的政策性金融機構提供。農業發展銀行卻無所作為，沒能承擔起作為政策性金融機構應履行的職責。支農資金通過農村信用社渠道發放，使得農村信用社的經營性業務和政策性業務混同，引發了農村信用社的道德風險，導致其壞賬損失嚴重，農村信用社經營效率低下。由于“三農”問題的政治化，中央政府會注資到信用社沖減其不良資產以維持信用社的運用。在這種政府兜底的援助預期下，農村信用社會形成高風險偏好，經營效率低下。

目前農村金融監管法規不完善、監管約束機制缺失，導致農村金融監管無效或低效，金融機構的信貸分配容易失控或發生尋租現象。擁有信息和資源優勢的農戶就會利用這些優勢獲取信貸優惠資金，而貧困小戶無法獲取“三農”優惠資金。這種權利尋租和腐敗行為帶來了資源的浪費、效率的極大損失，因此，政府有待進一步完善和規范市場。

四、結語

本文主要是通過相關農村金融理論的指導，深入研究我國農村金融供求失衡的特征，并且根據以上特征進行了相關理論分析，從中可以看出目前我國農村金融供求失衡內在機理十分復雜，今后仍然需要進一步深化這一問題的理論分析工作。就現有基礎理論的分析我們也可以看出一些問題并加以研究，但是特別值得關注的是，現代農村金融理論發展的滯后性導致了金融供求失衡難以得到理論引導，這也是本文分析所面臨的一大難題。因此，本文主要是針對我國農村金融供求失衡進行初步的理論分析，其理論基礎還有待進一步完善。

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