對外匯管理從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉變的思考

田耘

（中國人民銀行銀川中心支行，銀川750001）

對外匯管理從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉變的思考

田耘

（中國人民銀行銀川中心支行，銀川750001）

隨著外匯管理理念和方式“五個轉變”的深入推進，外匯監(jiān)管方式也面臨著調(diào)整，近年來“展業(yè)三原則”（了解你的客戶、了解你的業(yè)務、盡職審查）在外匯管理中逐漸得到重視。外匯管理已開始由以往制定數(shù)量龐大的規(guī)章制度向確定一些高層次的原則性規(guī)定轉變，原則監(jiān)管越來越得到重視。通過簡要梳理了國際上原則監(jiān)管理念的發(fā)展，原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的概念，對我國外匯管理領域推行原則監(jiān)管進行了分析，提出了構建以原則為主、規(guī)則為輔的外匯監(jiān)管框架；實現(xiàn)原則與規(guī)則協(xié)調(diào)搭配；提高其自律性等建議。

外匯管理；規(guī)則監(jiān)管；原則監(jiān)管；轉變；思考

一、原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的概念

（一）規(guī)則監(jiān)管（Rule-based Regulation）

規(guī)則監(jiān)管是指金融監(jiān)管機構通過各種具體的規(guī)則為被監(jiān)管者設定明確的權利義務，并以此保障各種金融業(yè)務運營的監(jiān)管模式。具有以下特點。

1.監(jiān)管規(guī)范體系中的規(guī)則居于主導地位，是監(jiān)管機構實施監(jiān)管的主要依據(jù)，原則性條文僅具有昭示監(jiān)管目標的意義，一般不作為行政依據(jù)。

2.規(guī)則監(jiān)管著重于規(guī)范過程和行為。

3.對監(jiān)管者和金融機構而言，具體行為違法與否都是明確的、可預測的。

（二）原則監(jiān)管（Principle-based Regulation）

英國金融服務局將原則監(jiān)管定義為：原則監(jiān)管意味著更多地依賴于原則并且聚焦于結果，以高層次的規(guī)則作為手段，從而達到所期望實現(xiàn)的監(jiān)管目標，在這個過程中我們將更少地依賴于規(guī)則。在國際金融危機后，全球范圍內(nèi)掀起了強化原則性監(jiān)管的浪潮，美國、日本、德國、新加坡、加拿大等國家以及相關國際金融組織，如：巴塞爾委員會、國際反洗錢工作組，紛紛推崇和引入原則監(jiān)管模式。原則監(jiān)管被認為代表了全球金融監(jiān)管的方向。具有以下特點。

1.原則性條文在建立和發(fā)展監(jiān)管標準方面發(fā)揮基礎性作用，甚至可以作為獨立的執(zhí)法依據(jù)。監(jiān)管規(guī)則相對較少。

2.基于結果的監(jiān)管，而非以過程為導向的監(jiān)管。不再把監(jiān)管重點放在界定被監(jiān)管者所必須采取的程序和措施上，而是專注于被監(jiān)管者試圖實現(xiàn)的結果，并根據(jù)行為結果來判斷是否符合監(jiān)管要求。

3.讓被監(jiān)管機構自行決定在經(jīng)營中實現(xiàn)風險管理結果的最有效方式。

二、關于原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的關系

（一）原則監(jiān)管不能完全拋棄規(guī)則

任何監(jiān)管體系均由原則和規(guī)則組成。原則監(jiān)管并非要求完全以原則取代規(guī)則，仍需要規(guī)則來細化和明確原則所確立的監(jiān)管目標。從國際監(jiān)管實踐看，其都建立起與其監(jiān)管原則相配套的規(guī)則體系。

（二）原則監(jiān)管需要監(jiān)管者、被監(jiān)管者共同參與

原則監(jiān)管模式下，不應再是監(jiān)管者的單方行為，而應是監(jiān)管者和被監(jiān)管者的共同行為。即根據(jù)監(jiān)管原則，監(jiān)管者提出與原則配套的外部監(jiān)管規(guī)則，被監(jiān)管者制定內(nèi)部微觀細則，從而使外部監(jiān)管規(guī)則的穩(wěn)定性和被監(jiān)管機構內(nèi)部管理規(guī)則的靈活性得到有機統(tǒng)一，提升監(jiān)管體系的適應性。

（三）建立對被監(jiān)管者的約束規(guī)則體系

原則監(jiān)管下，被監(jiān)管者被賦予了較大的自主性和靈活性，原則監(jiān)管更加依賴于被監(jiān)管者在風險管理中作用的發(fā)揮。因此，為保障原則監(jiān)管落實，必須建立制約違規(guī)者的配套規(guī)則體系，增大被監(jiān)管者違規(guī)投機成本，使得被監(jiān)管者難以或不愿實施違規(guī)行為。

三、外匯管理轉向原則監(jiān)管的必要性分析

（一）原則監(jiān)管更能適應外匯形勢和金融市場的變化

隨著我國國際收支趨于平衡，跨境資金流動呈雙向波動態(tài)勢，外匯改革措施不斷出臺，相關業(yè)務創(chuàng)新層出不窮。如果繼續(xù)實施規(guī)則監(jiān)管就要求外匯局不斷制定新的細致規(guī)章制度，應對改革和金融市場上的變化。結果是數(shù)量龐大的規(guī)章制度使銀行望而生畏，對業(yè)務量不大的中小銀行尤其如此，而原則是一些層次更高的規(guī)則，能適應未來各種情況的變化。例如，無論如何改革和業(yè)務創(chuàng)新，經(jīng)濟主體辦理外匯業(yè)務都不能背離真實性原則的要求。

（二）原則監(jiān)管可以有效防止銀行的道德風險

詳細、具體的規(guī)則便于執(zhí)行，但也可能導致銀行將主要精力投入到滿足監(jiān)管形式上的要求，只注重業(yè)務的表面合規(guī)性，忽視背后的風險。也正因為表面合規(guī)后銀行不用承擔責任，一些商業(yè)銀行處于自身經(jīng)濟利益的考慮，甚至與企業(yè)合謀規(guī)避外匯管理政策。即使是設計再嚴密的監(jiān)管體系，頒布再多的法律法規(guī)都不免存在漏洞，法規(guī)的漏洞可以用監(jiān)管而對這種監(jiān)管來彌補。原則監(jiān)管更注重結果，將如何實現(xiàn)這些結果留給被監(jiān)管機構，一旦出現(xiàn)問題，無論是疏忽還是惡意，銀行都將受到處罰。

（三）原則監(jiān)管有利于業(yè)務創(chuàng)新

外匯管理應立足于服務實體經(jīng)濟。海量細節(jié)化的、高度復雜的規(guī)則可能會使銀行不敢冒政策風險主動進行業(yè)

務創(chuàng)新，難以滿足企業(yè)的實際需求。原則監(jiān)管減少了對銀行條條框框的限制，在保證業(yè)務真實性并遵循若干基本原則的前提下，賦予銀行更多自主經(jīng)營的權力，有利于銀行充分發(fā)揮創(chuàng)新的主動性和積極性，更好的服務實體經(jīng)濟。

四、原則監(jiān)管中應當注意的問題

（一）原則監(jiān)管是有效實施前提

原則監(jiān)管模式以英國為代表。英國實施原則監(jiān)管有其歷史文化傳統(tǒng)方面的原因，其金融體制是漫長的資本主義經(jīng)濟發(fā)展過程中逐步演進的結果，銀行經(jīng)歷了較長的自律發(fā)展階段。金融業(yè)監(jiān)管建立在非正式的“道義勸說”和“君子協(xié)定”基礎上，基本上是通過銀行的自我約束來實現(xiàn)的。多數(shù)銀行都能自覺地在法律框架下經(jīng)營，監(jiān)管者的權利大部分情況下僅是一種威懾，很少使用。

有研究表明，原則監(jiān)管能夠有效實施是與一定的金融業(yè)基礎環(huán)境相適應的。銀行內(nèi)控水平越高，越有利于原則監(jiān)管的實施，若內(nèi)控水平較差，原則監(jiān)管的效率也差。原則監(jiān)管要能在外匯管理中有效實施，銀行的自律和內(nèi)部控制水平需要達到一個較高水準。

（二）實施原則監(jiān)管是一個漸進過程

原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管不是完全對立的，而是相互的補充的。以英國為例，監(jiān)管當局并不是放棄規(guī)則，而是在基本原則下面還保留了一些詳細的規(guī)則。實際上，所謂原則監(jiān)管是一種“更多以原則為基礎的監(jiān)管”（More Principles-Based Regulation），是將原則與規(guī)則相結合，并不斷地在二者之間尋找平衡點。因此，外匯管理中實施原則監(jiān)管是一個漸進的過程，原則監(jiān)管并不是要拋棄所有規(guī)章和規(guī)則。由于目前實施外匯監(jiān)管所依據(jù)的監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則過于繁雜，增加了操作的難度，需要對現(xiàn)有的規(guī)則進行改革，更多地依據(jù)注重結果的、高層次的規(guī)則和相應的原則實施監(jiān)管。在某些情況下，仍然需要依靠詳細和描述性的程序確保政策得到落實。因此，外匯管理倡導的是“更多的原則導向監(jiān)管”，這是一個漸進的過程，不會立即完全放棄規(guī)則，而是逐漸減少規(guī)則的數(shù)量，逐漸強調(diào)原則的作用。

（三）監(jiān)管理念尚需轉變

規(guī)則監(jiān)管是由監(jiān)管者制定統(tǒng)一的規(guī)則，被監(jiān)管者要認真研讀不斷出臺的各項監(jiān)管法規(guī)切實有效地并執(zhí)行。如果出現(xiàn)違規(guī)行為，監(jiān)管者則動用懲戒方式，促使被監(jiān)管者糾正違規(guī)行為，遵守法規(guī)。而原則監(jiān)管體系下，監(jiān)管理念有所改變。原則監(jiān)管不再單純依靠懲戒方式，更重要的是要幫助被監(jiān)管者實現(xiàn)監(jiān)管目標。這種方式下，需要監(jiān)管者與被監(jiān)管者密切的溝通交流和配合。

（四）從業(yè)人員素質和內(nèi)控水平有待提高

原則監(jiān)管需要一定的外部環(huán)境和內(nèi)部條件，而目前我國金融機構的從業(yè)人員素質、內(nèi)部控制水平、法人治理結構等方面和發(fā)達國家銀行業(yè)機構比較還有很大差距，原則監(jiān)管執(zhí)行的效果受到很大的限制。從對銀行的檢查中發(fā)現(xiàn)，銀行建立了相關的內(nèi)控制度，但內(nèi)控機制運轉效果不理想，存在有規(guī)定不執(zhí)行，內(nèi)控意識薄弱等問題。

五、政策建議

（一）構建以原則為主、規(guī)則為輔的外匯監(jiān)管框架

目前，外匯管理領域法規(guī)層次最高的《外匯管理條例》中并未有原則監(jiān)管的相關規(guī)定，建議修改《外匯管理條例》時，將原則監(jiān)管的方式方法進行明確，并將外匯管理的以原則性規(guī)定為主的監(jiān)管目標寫入條例。與此同時，在制定原則后需配套具體的指引和說明，明確實施情形和標準，形成原則為主法，規(guī)則為補充的外匯管理法規(guī)體系，并在不斷實踐中找準原則與規(guī)則間的平衡點。

（二）實現(xiàn)原則與規(guī)則協(xié)調(diào)搭配

原則監(jiān)管在外匯管理領域仍處在探索階段，原則與規(guī)則如何搭配并無先例可循。為積累經(jīng)驗，解決原則與規(guī)則間的配比問題，建議在目前已發(fā)布原則性監(jiān)管法規(guī)的業(yè)務中，如：銀行結售匯業(yè)務、貿(mào)易融資業(yè)務，開展先行先試工作。建議完善原則性條款，在業(yè)務辦理的展業(yè)三原則和實需原則的基礎上明確監(jiān)管目標和原則。通過專項檢查評估試行業(yè)務監(jiān)管效果，再總結完善，逐步實現(xiàn)原則與規(guī)則間的協(xié)調(diào)搭配。

（三）提高其自律性

目前，國內(nèi)部分商業(yè)銀行內(nèi)部控制乏力，自律能力還比較差，風險管理能力仍然不是很強。監(jiān)管過程不能符合原則要求，導致監(jiān)管模式的失效。從監(jiān)管機構的角度看，監(jiān)管如果不重視過程而只重視結果，則極易導致風險和問題的累積。“展業(yè)三原則”屬于理念上的原則，不僅每家銀行都有各自的理解和解讀，即使在同一家銀行層面，從總行到分行，再到支行，每一級部門的理解都有差異。如果內(nèi)控制度缺失有效性，“展業(yè)三原則”缺乏完備有效的制度作為支撐，直接導致合規(guī)性操作流于形式。

（四）培養(yǎng)復合型監(jiān)管人才

原則監(jiān)管意味著監(jiān)管者和被監(jiān)管者面對的不完全是清晰明確的法規(guī)條文，要根據(jù)現(xiàn)實情形做出靈活審慎的職業(yè)判斷，這對人員素質提出更高的要求。監(jiān)管人員需要具備更高的分析能力、更專業(yè)的知識和更高的判斷能力，才能體現(xiàn)監(jiān)管的權威性。外匯管理部門應加大自身隊伍的培訓力度，加強對外匯市場運行、金融機構外匯業(yè)務運作等的了解，不斷提升監(jiān)管效果。原則導向強調(diào)監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的持續(xù)而充分地溝通，因此，被監(jiān)管者的人員素質要相應改變和提升。

（五）提高監(jiān)管效率

規(guī)則監(jiān)管需要被監(jiān)管者認真學習和嚴格遵守有關監(jiān)管法規(guī)，而原則監(jiān)管體系下則要求被監(jiān)管者準確理解監(jiān)管法規(guī)并主動配合來實現(xiàn)監(jiān)管目標，而這種配合需要通過溝通交流來完成。通過溝通交流，一方面要幫助被監(jiān)管者加強對原則的深入理解，使其在理解原則的基礎上主動設計遵守原則的方案，并切實執(zhí)行。另一方面，要幫助被監(jiān)管者出謀劃策，共同解決執(zhí)行或者經(jīng)營過程中遇到的難題。最終目的都是要幫助被監(jiān)管者減少甚至避免違規(guī)行為的發(fā)生，從而降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

[1]陳健.原則性監(jiān)管的可行性分析[J].中國外匯，2014 (5).

[2]王武斌.宏觀審慎下的外匯管理監(jiān)管方式研究[J].華北金融，2015(4).

［責任編輯：王鑫］

F832.31

A

1005-913X（2015）12-0130-02

2015-10-27

田耘(1970-)，女，甘肅會寧人，經(jīng)濟師，研究方向：外匯管理。