民生審計內涵與特征分析*

浙江萬里學院 孫偉龍

關注民生、重視民生、保障民生、改善民生是黨和政府一切工作的核心與出發點。政府審計既是國家經濟運行安全的“免疫系統”，又是國家治理體系的重要組成部分，在保障和改善民生中發揮著重要作用。近年來，政府審計機關緊緊圍繞黨和政府的中心工作，關注人民群眾關心的熱點難點問題，通過對重大民生事項的審計監督，有力地促進了民生的保障與改善。當前，政府審計機關開展民生審計的分量越來越大，民生審計已逐漸成為政府審計的重要組成部分。但民生審計相關理論問題的研究卻十分薄弱，民生審計還沒有一個較全面、清晰的概念框架，一定程度上影響了民生審計實踐活動的深入。為深化對民生審計的認識，進一步推動政府審計的創新發展，本文對民生審計的內涵與本質特征進行了探討。

一、民生審計的起源與發展

民生審計是隨著黨和政府對民生問題的關注而產生的，是審計機關解放思想、與時俱進，應對社會需求變化，以及政府審計自身創新轉型要求而作出的主動選擇。

（一）民生審計的起源 2006年2月初，時任審計署署長的李金華提出，政府審計工作要樹立“民本審計觀”，把老百姓關心的事情，如醫療、養老保險等問題，作為審計工作關注的重點。其后李金華再次詮釋了“民本審計”理念，即審計工作要體現執政為民的宗旨，堅持把人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題作為審計工作的重點，加強對這些方面專項資金的審計監督，對人民群眾反映的熱點和難點問題開展審計調查，并把審計結果公之與眾。黨的十七大之后全國各地審計機關把關注民生作為政府審計工作的出發點和落腳點，并以民生審計為抓手積極探索政府審計的創新轉型活動。因此，“民生審計”出現在各級審計機關的年度審計計劃及工作內容的表述中，民生審計的實踐活動也得到了迅速發展。

（二）民生審計的發展 從政府審計的發展趨勢而言，民生審計是政府績效審計的一種新類型。目前，世界上一些發達國家的政府審計相繼完成了從傳統的合規性審計向現代的績效審計轉變，這一轉變的重要背景是“新公共管理運動”的興起并在全世界范圍內的波及。20世紀70年代末80年代初，美國、英國、新西蘭、澳大利亞等西方發達國家興起了一場聲勢浩大的政府改革運動，核心是把私營部門管理方法應用于公共部門管理，引人市場競爭機制，提高政府管理水平和公共服務質量。被稱之為“新公共管理運動”。受新公共管理運動的影響，政府審計面臨挑戰，傳統的合規性審計已不能滿足新形勢的需要，代之以經濟性、效率性、效果性的績效審計日益成為政府審計發展重點，政府績效審計隨之產生。

西方國家政府績效審計發展至今，其重要職責是監督政府履行受托責任的情況，評價政府作為公共資源的管理者及公共服務的提供者，是否使公共資源的經濟性、效率性及效果性達到了最大化，是否為民眾提供了滿意的服務。目前，美國政府績效審計已發展到對受托責任、風險治理與綜合治理的評價上。又如，英國審計署多年來一直關注政府為公眾提供的公共服務質量問題，審計工作以公民為導向，通過對公共服務質量的審查和評價來維護公眾的利益；愛爾蘭審計署在實施公民導向審計過程中，先對“公民”進行概念界定，再選擇有關服務公民的審計事項，從公民角度制定評價標準，通過大眾調查獲取審計證據，并將審計結果公之于眾；瑞典審計署近年來深入探討了“以民為本”的審計。上述情況表明，從傳統合規性審計向現代績效審計轉變是政府審計發展的必然趨勢，而監督政府責任的履行情況，為民眾提供滿意的服務，并維護民眾利益，正成為政府績效審計發展的重要方向之一。進入二十一世紀以來，隨著我國服務型政府建設的推進與政府公共服務職能的加強，政府審計創新轉型、積極探索績效審計已經成為審計機關的共識。我國民生審計正是在此時代背景下產生和發展起來的。近年來，已有一些專家學者開始從現代政府績效審計視角對民生審計概念進行了闡述。

綜上所述，民生審計因新時期民生問題而產生，是審計工作確立“以民為本”新定位的體現，是我國政府審計創新轉型的一項重要成果；民生審計順應了現代審計的發展趨勢，是以監督政府履行公共受托責任，保障及改善民生為目標的一種政府績效審計。

二、民生審計的內涵

由于民生審計是我國現階段的新事物，審計內容復雜、范圍廣泛，理論界和實務界還沒有形成對民生審計內涵的統一認識。從現代績效審計理念的角度而言，民生審計是指政府審計機關對被審計單位的民生事項的真實、合法及績效情況進行審查與評價，向政府及社會公眾報告或公告審計結果，促進政府有關部門及相關單位履行保障民生責任的一種監督活動。

（一）民生審計目標 真實、合法和績效是民生審計的最終目標。審計目標是審計行為期望達到的理想境界或結果。審計目標隨著審計環境的變化而變化，隨著審計職能的發展而發展。傳統的財務審計目標是真實性、合法性，現代的績效審計目標是經濟性、效率性與效果性，兩者有一定聯系。真實、合法性目標是基礎及保障，經濟性、效率性和效果性目標是深化與發展。民生審計對民生事項進行審計監督，審查評價公共資源的績效與公共服務的質量，重在揭露問題，完善體制機制，促進管理，推動改革，最終維護公眾利益。因此，從民生審計維護民生的目標而言，為了充分發揮政府審計在保障及改善民生中的職能作用，民生審計必須完成從傳統的財務審計向現代的績效審計轉變，審計目標不再局限于真實、合法，而是包括績效，績效是對現代績效審計目標（經濟性、效率性、效果性、環境性和公平性）的綜合概括。隨著現代績效審計目標的確立，民生審計內容也不再局限于財務收支領域，而是擴展到政策評估、績效評價、責任認定、環境保護以及社會公平等諸多方面。

（二）民生審計主體 國家審計機關審計主體是審計關系中的審計人，即接受審計授權人（或委托人）的授權（委托）而成為實施審計的主體。首先，根據公共受托責任理論，政府及公眾之間的關系是一種公共受托責任關系。即政府作為受托方接受公眾（委托方）的委托，管理公共資源、提供公共服務，必須按照公眾的要求，管理好公共資源、提供好公共服務，對公眾負責，向公眾報告，接受公眾的監督。公眾為維護其利益，有必要專門設置一個獨立于各級政府機關的機構，對其受托責任的履行情況進行審查監督，以確定是否繼續給予信任。此獨立機構，即是國家審計機關。因此，開展民生審計，監督政府履行保障民生責任的情況，維護公眾利益，實際上是國家審計本質的要求。其次，我國《憲法》把審計監督制度確立為國家財經經濟管理中的一項基本制度，同時，《審計法》規定，我國審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體及個人的干涉，保證了國家審計機關開展民生審計的權威性與獨立性，在監督公共受托責任的履行及維護公眾利益方面發揮重要作用。

（三）民生審計范圍 民生事項是與人民群眾生活密切相關的事項。目前，學術界對民生內涵的界定尚存在爭議。如有人認為，民生就是指民眾的生活、生計。也有人認為，民生包括物質與精神兩個方面。還有人認為，民生包括廣義及狹義兩個方面。狹義的民生，是指人們的生活問題，即人們的衣、食、住、行等基本生活的問題。廣義的民生，是指在滿足人民基本物質生活需要的同時，保障人們的基本權益，提升人們的精神文化生活、實現人們的公平正義期待等。筆者認為，民生的內涵具有時代性，是一個動態的、持續發展的概念。在古代，由于生產力落后，生活資料匱乏，民生是民眾的生活、生計，即穿衣吃飯，民生問題主要是生存問題。在當代，民生已不再主要是人的生存，而是人的全面發展；不再僅僅是利益的分配，而是制度的保障。因此，民生的內涵不僅包括民眾的生活與生計，還包括民眾應享有的基本權益，以及民眾應享有的良好社會環境，如高效的社會治理、公平的社會制度等。即民生事項是指民眾的生活與生計、權益、社會治理與公平正義等方面的事項。

（四）民生審計內容 民生審計既包括對被審計單位的民生資金來源與使用的財務審計，又包括對被審計單位的行為是否遵循民生政策法規的合規性審計，還包括對被審計單位民生事項管理的績效審計。首先，在民生的財務審計方面，隨著國家財政對民生事業投入資金的不斷加大，審計機關要充分發揮經濟監督職能，通過對資金的預算、撥付、授權審批、管理、使用等環節的審查與評價，確保民生資金合法、合規與有效使用。其次，在民生的合規性審計方面，隨著國家不斷發布與實施一系列的惠民政策法規，審計機關要揭露并查處被審計單位的違法、違規行為，促使其業務活動符合有關法律、法規及制度的要求。再次，在民生的績效審計方面，審計機關要積極介入民生政策績效審計與民生事項管理責任及其工作成果的審計。民生政策績效審計，是審計機關對國家制定的民生政策適當性、合理性以及執行的有效性進行績效評價，促進政策完善、落實，提出改進建議。民生事項管理責任及其工作成果的審計，是審計機關對承擔民生事項管理職能的部門或單位的履責情況進行界定，對有關部門或單位的管理活動的經濟性、效益性及效果性進行評價，揭示職責不清、管理不善、資源浪費大、服務水平低下等問題，通過綜合分析，從體制、機制與制度層面提出對策與建議，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平，促進建立健全政府部門責任追究制。

（五）民生審計本質 民生保障責任主要由政府部門與相關單位（如一些事業單位、公共企業、非營利性經濟組織等）承擔。審計本質上是一項具有獨立性的經濟監督活動。因此，民生審計的本質是促使政府有關部門及相關單位履行保障民生責任，維護民眾利益的一種監督活動。

三、民生審計的特征

民生審計以其“民生特色”而成為一種新的審計類型，它的基本特征表現為：審計理念的民生導向性、審計目標的綜合性與宏觀性、審計范圍及內容的廣泛性與復雜性、審計方法的多樣性與靈活性、審計過程及結果的開放性。

（一）審計理念的民生導向性 民生審計反映了“以民為本”的審計理念，即審計工作要反映人民群眾的需求及愿望，以人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題作為審計工作關注重點，并在根本上維護人民群眾的利益，以上反映了審計理念的民生導向性。它是民生審計的基本特征，較好地解決了“審計為誰”的問題。對于進一步明確我國政府審計定位具有重要的現實意義。我國是行政型政府審計體制，學術界對政府審計是為政府負責還是為民眾負責頗有爭議。楊肅昌指出，審計實際被政府所控制，而人民作為審計真正的委托人卻與審計之間并沒有形成直接的、內在的聯系，也沒有形成審計結果直接向委托人報告的制度安排，因而政府審計并不是代表委托人監督受托人（政府）的設置。審計理念的民生導向性從根本上體現了政府審計本源的回歸。我國是人民民主專政的社會主義國家，公眾選舉代表來代表他們的意愿，并通過全國人民代表大會上升為國家的意志，以合法途徑及程序將公共事務委托給政府進行管理，形成了民眾與政府之間的公共受托責任關系。政府審計作為審查與評價受托方公共事務管理效能的有效手段是基于公共受托責任而產生的，必然要求政府審計要代表委托方的意志，對民眾負責。為此，政府審計必然要“以民為本”，關注民生，服務民眾，維護民眾的利益。

（二）審計目標的綜合性與宏觀性 民生審計關注民生問題。民生問題往往涉及面廣，綜合性強，它是社會問題，也是經濟問題，更是政治問題。如就業、社保、食品安全、醫療服務、教育公平等經濟、社會層面的問題，其背后直接關聯的是與政府公共服務、社會公平正義、國家與政府的制度安排等有關。因此，政府審計在進行民生審計過程中，必然將全面、充分發揮自身的職能作用，把“績效”這個綜合性的審計目標，通過諸多實現形式表達出來，諸如以經濟的、社會的、文化的、政治的或物質的、精神的等各種形式表現出來，以監督政府全面履行公共受托責任，有效促進體制機制的完善，最大可能滿足人民群眾生存與發展各方面要求。民生問題的綜合性以及政府審計自身的職能作用，決定了民生審計目標的綜合性特征。同時，民生審計在項目立項上通常圍繞民生事項的熱點、難點問題，這些熱點、難點問題往往是帶全局性、普遍性、傾向性的問題。審計機關通過對其審查及評價，進行綜合分析、探究相關領域存在的體制、機制、制度性缺失，向有關部門反映情況、揭露問題、提出解決問題的建議，為政府決策提供依據，為國家宏觀調控服務。

（三）審計范圍及內容的廣泛性與復雜性 與傳統審計針對具體單一部門或單位的財務收支行為不同，民生審計的范圍往往不是單一部門或單位的經濟活動，而是以民生問題為主線涉及到眾多部門或單位的民生事項，如民生資金投向涉及許多部門或單位，包括資金撥付、管理、使用及項目實施的相關部門或單位；再如民生政策的績效，只有通過對政策受益的眾多部門或單位進行廣泛調查取證才能做出恰當的評判。而民生事項包含的問題又是多種多樣的，既有物質生活方面的問題，又有權益要求方面的問題，還有社會公平期待等方面的問題，這些問題錯綜復雜，涉及國家與社會運行管理的各個層面（經濟、社會、文化及政治方面）。

（四）審計方法的多樣性與靈活性 民生問題的錯綜復雜決定了民生審計必須創新多種審計方法，并必須加以靈活運用，才能較好地實現民生審計目標。民生審計方法，除審閱、核對、函詢、分析性復核等傳統審計方法外，廣泛運用了社會調查的方法，如座談會、走訪調查、實地考察及蹲點調查、統計調查、問卷調查、抽樣調查、網絡調查等，還包括管理分析、計算機審計技術、可行性研究報告評估等方法。在審計方法的運用上，審計人員必須根據具體項目的審計目標、審計對象、審計內容的不同，靈活運用適當的審計方法，提高審計效率。

（五）審計過程及結果的開放性 民生審計不只是“審計為民”，也需要“審計靠民”，只有做到“問需于民、問審于民、問計與民”，傾聽民眾呼聲，了解民生熱點，真正把民眾關注的熱點及難點問題列為審計對象，并廣開言路，請社會各界參與到審計中來，讓民眾獲得更多知情權、參與權及監督權，為做好民生審計獻計獻策，才能從根本上維護民眾的利益。如在開展民生審計實踐中，審計機關通過訪談、發調查問卷、網站開辟專欄、邀請新聞媒體互動、引入專家咨詢制等多種方式，向廣大民眾征求“審什么”、“怎么審”的意見及建議，從選題立項、調查取證、審計公告、后續整改等各環節全方位讓民眾參與，并接受其監督，讓審計在“陽光下運行”，體現了民生審計過程及結果的開放性。

審計因社會經濟發展需要而產生，必須不斷適應社會經濟發展所帶來的變化，滿足各方關系人的需求，扮演好自身的社會角色。民生審計順應了現代審計的發展趨勢，滿足了我國建設服務型政府、加強公共服務職能的需要，維護了人民群眾的利益，是我國政府審計發展的重要方向。本文通過理論與實踐的結合，理清了民生審計的內涵與特征。對于提高民生審計的認識，指導民生審計實踐活動的深入發展，及推動政府審計的進一步創新等都具有重要意義。

［1］江任佐、張筱、畢銘悅：《基于民生審計導向的國家審計淺析——國家審計服務國家治理的途徑》，《財會通訊》（綜合·上）2013年第9期。