債務管理催促政府會計改革

□本刊編輯部

2015年5月中旬，財政部、中國人民銀行、銀監會三部委接連下發了兩份關于地方政府融資的文件：一份確定以定向承銷的方式，明確在2015年8月31日前完成1萬億規模的第1批債券置換額度；另一份則要求，地方政府和銀行金融機構，對地方融資平臺公司投資的在建項目，要確保后續貸款和資金跟進，不得盲目抽貸、壓貸、停貸。

三部委針對地方債務置換和地方融資渠道接連兩份政策的出臺，讓外界看到了中央政府在規范融資渠道方面的努力和創新。但要全盤化解政府負有償債責任的存量債務，同時緩解地方巨大的資金壓力，這些措施還不足以解決問題。債務置換和針對銀行不得對融資平臺公司停貸的要求，只解決了短期風險顯性化的可能性，如果不能同時建立新的約束機制，會讓地方政府、融資平臺公司、銀行、其他債權人乃至評級公司認為，中央政府會為化解地方政府的投資行為而成為最終買單者。此外，我國為化解地方債務風險的一系列努力中，政府部門及眾多專家學者還提出過，清理地方融資平臺；清理規范融資平臺公司；禁止政府違規擔保行為；建立地方政府債務風險預警機制等諸多措施和建議。

上述措施實質是治標，防范和化解政府債務風險，更重要的是制度建設和制度約束。地方政府債務體現著發展與風險的權衡和博弈，在這個權衡和博弈過程中，政府債務管理是規范政府舉債行為、防范政府債務風險、保障債務可持續狀況和資金運用效果的關鍵。政府會計體系與政府債務管理存在密切關系，債務管理的目的在于控制風險，控制風險需要政府對其所承擔的各種負債風險進行識別、評價并采取正確決策實施有效控制。這需要全面、準確了解政府債務的規模、結構，需要通過透明、全面、系統的政府會計信息來反映。全面、高質量和高透明度的政府會計信息意味著，信息使用者能夠清晰了解政府債務資金的籌資渠道、運用過程和使用效果，并對未來可能發生的資金流出和潛在的債務風險做出合理預期，進而有效控制債務風險和保持財政可持續發展。

而要產生高質量政府會計信息，編制規范的地方政府資產負債表、政府綜合財務報告，應是當務之急，以全面、真實反映政府債務財務狀況的“全景圖”和“結構圖”，滿足當前公共財政管理環境下政府債務會計信息使用者在加強預算控制、有效防范債務風險、客觀評價債務資金使用成本和績效等方面的信息需求。

編制規范的政府資產負債表、政府綜合財務報告，則需要以相應的會計體系為基礎支撐。我國當前的政府會計體系尚未建立完整的地方債管理和會計核算制度，還無法全面、準確地反映政府債務規模、期限結構、償債和履約情況以及政府債務形成的資金運用情況。政府會計制度的不健全和信息披露的不完整、不準確已經成為我國實現政府債務的全口徑管理和動態監控的理論和技術桎梏。

如果不能建立起一套化解地方債務的制度機制，一時的債務置換后，中央政府和銀行未來仍將面臨巨大壓力，我國地方政府債務風險不會真正得到化解。作為反映和監督政府債務可持續狀況的信息來源，作為政府債務管理制度建設和約束的“基礎工程”，進行政府會計改革，提供高質量的會計信息，全面、準確、及時地反映政府債務規模、結構和風險，是對政府債務進行有效管理日益迫切的要求。