試論行政事業單位內部控制制度

文/翁向輝

試論行政事業單位內部控制制度

文/翁向輝

應黨的十八大會議精神的要求，制訂《行政事業單位內部控制規范(試行)》，目的是為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設。該政策說明了行政事業單位內部控制制度的重要性，本論文將從行政事業單位內部控制制度是什么、為什么要實施、以及中國國情下的內部控制制度有什么特點三方面來進行說明，幫助行政事業單位領悟真諦，建立內部控制制度。

行政事業單位；內部控制制度；規范；特征

為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，貫徹落實黨的十八大精神，采取監督控制的手段，將行政事業單位的權利最小化，內部彼此制約，反貪防腐，《行政事業單位內部控制規范(試行)》應運而生。它強烈要求所有的行政事業單位要完全遵守法規，認真貫徹落實，積極建立并實施內部控制制度。從修整部門活動的業務流程，明確業務環節，系統分析經濟活動風險，選擇風險應對策略出發，在此基礎上健全單位各項內部管理制度并督促相關工作人員認真執行。下面將從行政事業單位內部控制制度是什么、為什么要實施、以及中國國情下的內部控制制度有什么特點三方面來進行論述。

一、行政事業單位內部控制規范的產生背景

內部控制首先應用于企業管理中，目的是為了促進企業合理運營，提高企業利益。隨著中國社會的發展，社會主義市場經濟體制的不斷完善，為了給人民提供一個滿意的政府，必須建立行政事業單位內部控制制度。行政事業單位實施的主體是部門的全體員工，通過建立內部控制制度，使得行政事業單位可以有效的規避風險，提高員工的工作服務水平，對于事業單位的發展起到了促進作用。此外內部控制制度使得單位員工的工作態度得以改善，有利于單位的工作目標的實現。有利于行政事業單位的管理趨于規范，更有打壓權利濫用的作用，制約和監督權利運行，反貪防腐。內部控制使部門內部的權利相互制約，防治獨裁專制，讓權利的運行透明化。通過建立內部控制制度，還人民一個公平公正的政府機構，如何建立實施內部控制制度已迫在眉睫。

二、行政事業單位內部控制的相關介紹

(一)行政事業單位內部控制的定義

行政事業單位實施的主體是部門的全體員工，目的是通過建立內部控制制度，使得行政事業單位可以有效的規避風險，提高員工的工作服務水平，對事業單位的發展起到了促進作用，并促進社會主義市場經濟的穩定發展，維持大眾的利益。《行政事業單位內部控制規范(試行)》第三條規定，內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和監控。雖然這兩種說法不同，但本質都是一樣的，即單位實施一些措施來實現一定控制目標、應對風險的過程。

(二)行政事業單位內部控制的控制目標、控制范圍、控制標準

第一，根據我國現實情況，我國行政事業單位內部控制的目標主要包括合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效；財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。這些控制目標的制定都是以我國國情為基礎，結合各個行政事業單位的特點，確保了控制目標的可行性，避免了盲目性和超前主義，不會出現以不可能實現為借口的不執行。

第二，內部控制的控制范圍包括各級黨的機關、人大機關、行政機關、審判機關、檢查機關、個民族黨派機關、人民團體和事業單位經濟活動的內部控制。相比美國，我國的控制范圍比較寬泛，包括了政黨和其他社團組織。依據我國的實際狀況，我國行政事業單位內部控制更加傾向于考慮宏觀上的“大政府”，偏向于將某一單位作為一個控制主體單位內部通過建立內部控制體系彼此制約起到權利制衡的作用，減少了自由裁決權的空間和余地，防止權利的濫用

第三，行政事業單位內部控制的標準要根據單位的實際情況制定，隨著外部環境的變遷，控制標準也要隨時更新，不斷完善，并認真貫徹落實到工作中。根據我國頒布的《行政事業單位內部控制規范(試行)》，強調在運行內部控制制度的過程中行政事業單位應當遵循適應性原則，即內部控制應當符合國家有關規定和單位的實際情況，并隨著外界環境的變化、單位經濟活動的調整和管理要求的提高不斷修訂和完善。時代總是在變遷，以往的制度未必還適合如今的實際情況。現階段，我國建立起單位層面和業務層面內部控制體系以及評價監督體系，符合我國國情。

(三)評價監督與實施機制

第一，為了使我國行政事業單位健康持久的發展，就需要建立實施內部控制制度，進而要求建立完善的內部控制制度，明確各相關部門或崗位在內部監督中的職責權限，規定內部監督的程序和要求，對內部控制建立與實施情況進行內部監督檢查和自我評價。在內部控制制度下，單位內部的職權都被削弱，而且彼此權利有所覆蓋，相互制約。在此基礎上，為了更好的實施內部控制，更需要建立監督機構和自我評價。在內部監督的機制下，我們能從他人身上看到內部控制制度存在的問題，針對有關不足提出建設性意見，幫助單位建立起更加完善的內部控制制度。不僅如此，還能監督到個人或某部門內部控制體制的建立及實施情況。自我評價的作用機制與監督如出一轍，有利于內部控制的貫徹落實。第二，根據我國國情，內部控制的實施需要外界力量的控制和內部力量的控制，里外兼施。外部通過法律法規對其進行約束和規范，內部通過自身建立的監督平臺和自我評價的方式規范行政事業單位的運作，尤其是經濟活動風險的決策。

三、中國國情下的內部控制制度特點

第一，我國行政事業單位實施的內部控制的監督機制依靠外界法律法規以及內部監督共同控制，協調發展。內部控制制度不僅要與外部監督保持適度的推力，還要與內部監督保持一定的獨立性。具體而言，內部控制分解了權利這塊“蛋糕”，使其不那么集中，例如決策權、監督權、執行權等，內部控制使權利得以制約，在一定程度上約束了權利的濫用。內部監督機制雖然也起到防止權利濫用的作用，但其還對單位各個運作機制，內部控制的建立于實施等都起到監督作用，提出存在的問題以及改進的意見，之所以使內部控制和內部監督相對獨立是為了提高內部監督的工作效率，讓政府公正廉明，成為人民心中滿意的政府。外部監督是從宏觀角度把握行政事業單位所存在的問題，有助于彌補先天體制缺點，根據相關的財政收支、財務收支的法律法規以及相關規定來督管和評估內部控制，并與內部控制的建立于實施維持適度的推力。

第二，行政事業單位內部控制的管理特點就是講風險控制在可承諾范圍內。行政事業單位所面臨的風險由行政事業單位的工作性質所決定。在風險出現之前，無條件規避和有條件降低，當風險出現時，我們要做的就是無條件承擔，但是必須澄清的是，我們不能做超出我們承諾范圍之外的任何活動，尤其關系到經濟政治的，杜絕低智商錯誤的發生。具體措施：加強外部監督和內部監督，構成完整的監督體系，對業務流程嚴格把關，同時，要把權利的使用范圍掌握在可控范圍內，避免單位人員利用權利以權謀私，損害公共利益。此外還要建立激勵政策，調動積極性，提高工作效率，規避風險。

第三，行政事業單位內部控制要求確保公共服務的效率和效果，加強績效評價和預算管理。行政事業單位屬于非盈利機構，其一切活動都已實現社會效益為目的，因此它更加強調公共服務的效果和效率，預算管理貫穿內部控制整個過程，是內部控制的核心命脈，行政事業單位的任何經濟活動都要以此為出發點和截止點；績效評價是體現行政事業單位行政能力的一種方式，反映了行政事業單位工作的功能和效果。

四、結語

應時代要求，為杜絕行政事業單位內部職權濫用，以權謀私現象，達到反貪反腐的目的，行政事業單位建立和實施內部控制制度以刻不容緩。隨著相關政策的出臺，各單位必須認真貫徹落實，圍繞政策的核心思想，建立完善內部控制制度，健全內部監督體系和自我評價平臺，及時反思，及時發現自身存在的問題和缺陷，并提出改進意見。本文介紹了我國行政事業單位內部控制制度的大致情況，重點論述了內部控制制度的巨大作用，凸顯了內部控制制度的重要性，為開展務實工作提供理論基礎。

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(作者單位：江蘇省揚州中學)