污水處理設施投融資的市場化路徑研究

◎文/閆 威 姚 鵬

污水處理設施投融資的市場化路徑研究

◎文/閆 威 姚 鵬

污水處理設施是公共基礎設施中的重要組成部分。目前，我國污水處理設施資金尚不能滿足建設需要，投融資渠道單一的現象十分突出。本文通過對污水處理設施投融資的現狀進行深入分析，結合發達國家污水處理設施市場化的有益經驗，在市場化模式的基礎上提出符合實際的發展對策。

污水處理設施；投融資渠道；市場化

一、引言

我國污水處理設施作為基礎設施的重要組成部分，建設資金的短缺以及投融資渠道單一化始終困擾著污水治理的快速發展。“十二五”期間，國內水污染治理將進一步放大資金投入需求，計劃資金投入將超過1萬億元。根據我國環保部發布的 《“十二五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設劃》顯示，僅新增污水處理設施一項規劃投資就達到近4300億元。在剛剛結束的北京APEC財長會議上，污水處理設施等基礎設施投融資問題被列為會議商討的重點內容。由此可見，進一步擴大污水處理設施投資來源渠道，全面提高資金利用效率迫在眉睫。

二、污水處理設施的投融資現狀及存在的問題

（一）我國污水處理設施投融資的現狀

自98年以來，我國開始實施積極的財政政策，國家不斷加大對基礎設施的資金投資力度，污水處理設施建設飛速發展。由于污水處理設施建設對資金的需求量較大，致使政府有限的財政投入遠遠不能適應污水處理設施建設的需要。根據有關部門對北京、浙江、河南等19個污水處理設施建設的現場調查來看，當前發行國債及各級政府配套資金已經占到污水處理設施建設總投資的85%左右。在統計全國534個污水處理項目當中，國債資金、預算內專項資金、地方配套資金高達845.9億元，占項目總投資1027億元的82.4%，銀行（包括國家開發銀行）貸款和社會投資比重僅為17.6%。污水處理設施建設資金明顯表現為過度依賴政府的財政投入，這不但對目前的污水處理設施建設進度帶來阻礙，對長遠的科學化發展更為不利。

（二）當前存在的問題

1.政府財政資金所占比重過大

受計劃經濟時期的影響，我國多數城市的基礎設施建設仍舊由政府相關部門進行投資建設。污水處理作為公共基礎設施的一個重要項目，往往由政府下轄的自來水公司或者環境保護部門直接負責，其投入資金來源自然也就依靠政府財政撥款。盡管“政企分開、政事分開”的行政體制改革在污水處理行業實施多年，但是許多地方城市的執行效果卻不明顯。長期的政府壟斷致使污水處理行業缺乏市場競爭機制，建設投資成本及資金運作效率的低下給地方經濟帶來沉重的負擔。

2.采用的投融資市場化機制不符合本地區實際

在具體實施投融資市場化機制的過程中，部分地方政府沒有深入探尋符合本地區實際的投融資方法，忽視了污水處理設施的價格與成本關系。主要表現為應付上級市場化要求，簡單進行單個項目承包，或者是盲目進行對外招商，采取不切實際的市場化方法。這樣的做法都不利于我國污水處理事業的整體發展，對與污水處理相關的關鍵資源造成了極大的浪費。

（三）污水處理設施投融資問題產生的原因

1.污水處理設施本身的性質決定其發展緩慢

污水處理設施屬于公共產品，其本身所具有的特性是影響投融資市場化正常發展的一個重要原因。公共產品的非競爭性和非排他性使得私人并不愿意單方提供。在一定條件下，“理性經濟人”還可以通過隱藏自己的真實需求，利用“搭便車”的行為享受到公共產品帶來的益處。因此，污水處理設施投資的高昂的先期沉淀性以及回報微利性阻礙了社會資本的投入。

2.政策法規不健全，投融資機制不規范

雖然我國早在90年代初就正式批準實施了基礎設施建設市場化，國務院辦公廳也于2013年9月6日正式印發《關于加強城市基礎設施的意見》，但是至今沒有一部基礎設施運作市場化的標準法律或者規范。部分政府沒有分析本地區實際情況，簡單照搬模仿，造成項目不能如期開展或者產生項目合同糾紛。例如，山東省某縣在污水處理設施招投標公告中僅用“采取BOT方式并給予固定現金回報率”一筆帶過，就為項目建設運營的順利進行埋下了重大隱患。個別基層政府在基礎設施建成運營后甚至違反合同契約，強制或者提前收回經營所有權，導致政府信用在市場中大大降低，嚴重的阻礙了我國污水處理設施投融資機制的健康發展。

（二）對于開發利用區和現狀水質未達標的保護區、保留區和緩沖區，采用模型法進行計算。在計算過程中為了從嚴控制，一般采取最近10年最枯月平均流量（水量）或90%保證率最枯月平均流量（水量）作為設計流量（水量）。對于寬深比較大的江河，考慮到污染物從岸邊排放后不可能達到全斷面混合，根據污染帶寬度、岸邊水域狀況、岸邊排污可能影響的水域綜合確定計算水域的寬度。對長江干流，水功能區寬度一般為60～80m。

3.地方政府投融資的意識、能力有待改進

受錯誤政績觀的影響，一些地方政府依然存在著 “環保無用功”的思想，建設污水處理設施全靠上級財政的專項撥款，自身并不主動采取投融資措施，即使通過市場化投融資方式建成的污水處理站也只是作為地方發展的形象工程，“面子大于里子”的現象層出不窮。這樣的錯誤觀念一方面導致政府工作人員在污水處理設施方面缺乏主動招商引資的正確意識及實際操作的能力，“坐等上級撥款”；另一方面致使社會資本得不到地方政府的有力支持，對污水處理設施的投融資不能產生樂觀的增值收益。

三、國外污水處理設施投融資的相關經驗

（一）美國

上世紀60年代，環境保護問題成為美國社會關注的焦點。美國除了利用發達的市場經濟和完善的環保法規進行治理之外，還建立了相對完善的資金投入機制。他們一方面加大財政投入力度，至2000年底已經將政府環保投資增至GDP比重的2.6%，聯邦政府、州政府和地方政府的投資比例定為6：1：1。除此之外，美國政府還利用財政支出引導社會建立環保項目的超級基金，如美國清潔水州立滾動基金，這個基金在 1987年至 2001年共向10900個污水處理項目提供了343億美元的低息貸款。另一方面，美國政府大力開展市場化融資方式，污水處理企業可以通過銀行貸款、發行企業債券、企業上市融資等一系列方式籌集資金。為了保證環保企業的經濟效應和社會整體環境效益，政府還允許企業對公民按市場化價格收費，包括污水處理費、家庭廢水與市政污水管道連接的費用等，有效的解決了公共基礎設施投資難、回收難的問題。

（二）日本

日本作為亞洲的發達國家，經過長期的污水設施建設管理，已經形成了相對完善的污水處理體系。他們將其污水處理設施具體分為三個部分：下水道事業（集中式規模化污水處理設施）、凈化槽（分散式處理設施）和農業/漁業村莊排水設施，分別由國土交通省、環境省等部門負責主管，各地方政府負責具體項目的建設與維護。在法律方面，日本于1958年通過了《下水道法》，于1983年制定了《凈化槽法》，法律的明確制定有力的保障了日本污水處理事業的規范化發展。在下水道資金方面，日本中央政府以國庫補貼的形式負擔項目投資額的50%，45%由地方政府通過財政、政府債券的方式進行籌措，其余5%由下水道所在區域的受益者繳納的“受益者負擔金”承擔。在凈化槽投資方面，中央政府投入的資金占項目費用的33%，地方政府占費用的57%，凈化槽項目的受益的居民將承擔建設費用的10%。可見日本污水處理設施的建設資金有一半以上來自于中央政府的長期支持，而地方政府、銀行借貸和受益居民的投資作為項目資金的有力補充。

（三）韓國

四、污水處理設施常見的投融資市場化模式

（一）BOT模式

BOT（Build-Operate-Transfer），即建設-經營-轉讓，是指由政府與社會資本簽訂項目特許經營協議，授權社會資本負責承擔該基礎設施的融資、建設和經營。在特許期內，社會資本組建的項目公司向使用者收取一定費用，收回其投資成本并取得合理收益。特許期結束后，簽約方的社會資本要將該設施無償轉讓給政府。在實際運作的過程中，BOT融資方式還出現了如BT（建設-轉讓）、BOO （建設-擁有-轉讓）、BTO （建設-轉讓-經營）、BOOT（建設-擁有-經營-轉讓）等具體形式。一般來說，BOT模式將項目分為準備、建設、運營、移交四個階段，各階段都會有詳細的招投標合同以便保證未來風險處于預期、可控的范圍內。

BOT模式在污水處理設施行業的主要優點有以下兩個方面：①減輕政府財政負擔，加快設施建設速度。污水處理設施需要巨大的資金投入，BOT模式的出現極大的減輕了政府財政的負擔，相關的政策鼓勵措施有利于吸引更多的投資者進入該行業，促進污水處理行業的發展。②降低前期投資成本，提高運營管理效率。BOT模式前期的公開招標能夠將價格競爭機制引入設施建設中，能夠有效防止資源配置效率低下的發生。同時，增強了污水處理企業的管理經營意識，降低日常生產成本，在獲取更大利潤的同時為用戶提供較高服務。

BOT模式促進污水設施發展的過程中也存在一些弊端：①BOT模式過程較為復雜，多數地方政府難以操作。由于BOT模式的特許期相對較長，中間會涉及到眾多對于未來風險的控制，因此需要有一個詳細明確的合同說明。而多數地方政府缺乏BOT模式的相關人才與經驗，在操作的過程中難以正確把握談判尺度。②市場與政府的博弈是一對天然矛盾，政府在特許期內易失去宏觀管控。污水處理設施屬于公共物品的基本范疇，政府作為公共利益的代表維護著社會的公平穩定，而企業在特許期內的市場化容易導致經濟效益與社會效益得不到均衡發展，20年甚至更長的特許期容易讓政府在期間失去了對污水處理設施的宏觀控制。③BOT模式長時間的特許期還會導致固定投資回報率問題難以解決。

（二）TOT模式

TOT模式（Transfer-Operate-Transfer），是指政府與社會資本簽訂相關協議，規定將政府已經建成并投產運營的基礎設施項目移交給社會資本在一定期限內進行經營，政府可憑借該項目在若干年的收益一次性從社會資本中獲得一筆資金。經營期滿后，社會資本再將該項目移交給政府。與BOT模式相比，TOT模式明確了污水處理設施項目的所有權，降低了在建設、回收相關方面的風險，在實際運用的過程中避免了較多糾紛。

TOT模式的運用有利于盤活政府財政資金，在項目的運營管理中引進先進的管理方法，它將建設市場與經營市場、裝備市場分割開來，不涉及產權、股權的轉讓，有利于政府對污水處理設施社會性與經濟性的平衡。但是，TOT模式的運用沒有改變項目建設前的政府壟斷，不利于引進市場競爭機制。

（三）PPP模式

PPP模式 （Public-Private-Partnership），即公私合作模式。它是指公共部門與私營部門針對基礎設施項目達成的的建設與經營管理協議，公共部門由基礎設施的提供管理者轉變為合作監督者，它強調項目風險、責任、優勢、利益的公私共享。PPP模式將政府與社會資本以合作共贏的方式結合在一起，避免單方承擔過多的責任與風險，實現了經濟效益與社會效益的最大化。

PPP模式應用在污水處理設施的最大優勢在于充分利用雙方各自的優勢，把風險交給最有能力的一方承擔。對政府來說，它的實施可以在減輕政府財政、管理負擔的同時增強了政府的宏觀調控能力，將過去的執行者變為績效的監督者，促進政府職能的快速轉變。對于社會資本來說，將一部分風險轉為政社共擔，可以利用政府的政策管理優勢保證了項目的順利執行，有效的提高了對項目運營的預期收益。而PPP模式的缺點在于政府與社會資本的合作使得雙方具有同一目標和統一利益，防止政社權錢交易腐敗應該是一個重點問題。

（四）ABS模式

ABS模式（Asset-backed-Securitization），即資產證券化。是指將可以產生預見性、穩定性現金流量的資產，按照相關法律和融資結構對資產中的風險和收益要素進行分離與重組，進而轉換成在市場上能夠交易出售的證券。該模式的基本運作方式為：原始權益人將證券化資產轉讓給為證券化而設立的機構SPV（Special PortfolioVehicle），SPV憑借證券化資產所產生的現金流入為向投資者發行證券，并用發行收入購買證券化資產，最終以證券化資產所產生的現金收入償還市場投資者。該模式在污水處理設施行業的運用可以在市場進行大規模的融資，且不改變原始股東的所有權結構，在以美國為代表的西方國家得到了大規模的推廣。

ABS模式可分為市政債券融資和企業債券融資兩種。受我國《預算法》和《擔保法》的限制，地方基層政府目前尚不允許單獨發行市政債券。因此，通過繼續完善相關法律法規，加強改善市場與信用評級來發行企業債券顯得較為可行。

（五）城投公司模式

城投公司，即城市建設投資公司，是我國為加快基礎設施建設而興起的投融資平臺。其主要職能是對城市基礎設施項目進行科學的統籌管理，開發多種渠道籌措建設資金，促進城市基礎設施建設的不斷完善并實現保值增值，最終達到資金的“投入——產出——再投入——更大產出”的良性循環。當前，我國絕大多數大中城市已經設有城投公司，其資金流也由之前專門接收國家開發銀行貸款變為多種渠道投融資發展。

城投公司在污水處理設施建設方面可發揮重要作用：它作為政府財政和社會資本的紐帶，在市場上起到了項目示范和引導作用；城投公司一般都擁有地方政府背景，既可以按照政府的規劃進行發展建設，又可以采取銀行借貸、企業債券、基金投資等方式進行資金整合，平衡了污水處理的社會效益與經濟效益；公司化的運營模式有利于保證污水處理資源的合理配置，運用用市場化競爭機制實現降低污水處理成本，提高污水處理效率的目的。

城投公司模式在運作的過程中也有不少問題有待解決：政社不分的背景導致公司產權主體地位不明確，缺乏應有的獨立性；城投公司通過銀行借貸等投融資方式往往替當地政府背負了大量債務，成為地方政府的財務“替罪羊”，其可持續發展性受到了威脅；受政策不完善、管理體制不順的影響，部分城投公司陷入投融資不足、經濟效益低下的兩難境地。

五、我國污水處理設施投融資市場化對策

通過分析當前我國污水處理設施投融資的現狀和存在的問題，結合其他國家的先進經驗和主要的投融資模式，本文提出以下幾點建議：

（一）轉變政府職能觀念，繼續加強中央政府財政投入

污水處理設施雖然屬于公共物品范疇行列，但是通過技術的進步與市場的發展，污水處理設施的投資運營已經達到市場化的運作條件。早在1994年，《世界發展報告》就對基礎設施的可銷售性進行了評估，在可銷售型最高為3，最低為1的計量體系中，分散污水處理排在2.4，集中污水處理排在2.0（1.8以上即被認為可采用市場化運作）。因此，地方政府必須擺脫長期計劃經濟的影響，轉變政府職能觀念，在污水處理方面由操作者變為監督者，為社會資本的進入打開“綠燈”。但是，污水處理的市場化并不意味著政府可以袖手旁觀。美國、日本等發達國家的經驗表明，即便投融資市場化運作足夠完善，政府依然要大力投資基礎設施建設，以促進本國經濟快速發展。在具體實施的過程中，受地方經濟、政策條件所限，中央政府要適當提高資金所占比例，以保證地區污水處理設施建設的均衡發展。

（二）完善相關政策法規，形成標準化的投融資模式

“十二五”期間，我國污水處理設施要想得到快速發展，投融資市場化模式勢在必行。而政策法規的不完善容易導致各地方的市場化模式缺乏統一的規定標準，隨意性的污水處理設施投融資模式必然會導致相關資源的浪費與不合理配置。因此，國家在繼續支持鼓勵基礎設施市場化模式的基礎上應逐步建立健全相關的制度規定，以便保證我國污水處理設施的投融資運作有章可循，有法可依，進而形成標準化、規范化的建設運營體系。除此之外，還應以法律或者政策的形式詳細明確政府與市場的關系，一方面可以防止政府在基礎設施投資的過程中出現缺位、錯位、越位的現象，另一方面能夠保證污水處理設施資金的良性循環與健康發展。

（三）繼續拓寬投融資渠道，選擇投融資模式應符合地區實際

當前，我國各地區都在嘗試污水處理設施投融資模式市場化發展，但是部分地方在模式的選擇中也發生了盲目跟風現象，對相關資源造成極大的浪費。本文認為，選擇投融資市場化模式應該建立在本地區實際情況的基礎上。城市規模大，經濟、人才實力強，市場廣闊的地區可以選擇BOT、PPP、城投公司等多種模式齊頭并進，配合ABS模式進行科學規范的試點。而經濟實力較弱，市場規模不足以吸引社會資本的地區可以選擇TOT、PPP、城投公司等相對簡便易行的模式，促進城市污水處理設施資金、技術的快速發展。在廣大的縣城及鄉鎮地區由于市場規模小，綜合實力弱，在市場模式的選擇中應該以PPP模式和城投公司模式為主導，對污水處理設施逐步的進行市場化改造。除此之外，地區的銀行貸款、保險基金、買方信貸模式也可作為各地區投融資的補充方式。只有一切從實際出發，充分認清本地區實際條件，才能加快城市基礎設施的發展腳步。

（四）優化社會資本投資環境，建立合理的污水處理收費制度

環保行業投入高、回收慢，尤其是污水處理設施需要大量的沉淀資本。為了鼓勵社會資本對污水處理設施的投入，應進一步優化投資環境，對污水處理企業實施多種優惠政策，在稅收、價格政策上予以放寬，在土地占用、電力使用上按照相關規定給予便利，從而為社會資本的投入創造一個公開、公正、透明的市場競爭環境。當前，我國污水處理收費的標準仍然較低，要想吸引社會資本的投入，還要通過科學合理的價格測算，建立一個合理的污水處理收費制度。只有全面落實污水處理收費制度，才能既增強社會資本進入該行業的信心，保證污水處理設施具備維持正常營運的能力，又實現環境保護的社會效益，符合“誰污染，誰治理”的政策要求，最終達到污水處理設施投融資市場化的科學發展。

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責任編輯：曲 寧

F294.1

A

1006－1255－（2015）01－0035-05

2012年國家自然科學基金資助項目“城市公共基礎設施利用效益研究”，項目批準號：NSF71273186；研究期限：2012-2016

閆 威（1989—），天津商業大學公共管理學院。郵編：300134

姚 鵬（1994—），天津財經大學國際貿易系。郵編：300222