高職院校預(yù)算管理體系構(gòu)建的思考

摘 要：預(yù)算管理在高職院校發(fā)展中具有十分重要的作用，構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算管理體系是加強(qiáng)預(yù)算管理的重要途徑。組織體系、目標(biāo)體系、方法體系、考評體系等是構(gòu)建高職院校預(yù)算管理體系的重要內(nèi)容。預(yù)算管理應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的管理部門，應(yīng)以支撐學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)，應(yīng)采用長短期兼顧的預(yù)算方法，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算管理績效的考評。

關(guān)鍵詞：高職院校；預(yù)算管理；體系構(gòu)建

中圖分類號：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）29-0209-02

預(yù)算管理在高職院校發(fā)展中具有十分重要的作用，高職院校應(yīng)高度重視并加強(qiáng)預(yù)算管理，以提高資金使用效率、控制財(cái)務(wù)風(fēng)險、支撐長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。相對于本科院校而言，高職院校在預(yù)算理念、預(yù)算機(jī)構(gòu)、預(yù)算方法等方面還存在著較大的差距和不足，需要構(gòu)建適合高職辦學(xué)特色的預(yù)算管理體系，尤其應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算管理的組織體系、目標(biāo)體系、方法體系、考評體系方面的建設(shè)。筆者根據(jù)在高職院校長期的預(yù)算管理研究與實(shí)踐，對這四個方面提出一些思考，以推動該領(lǐng)域的發(fā)展。

一、預(yù)算管理組織體系的構(gòu)建

高職院校在制定財(cái)務(wù)預(yù)算時都是由財(cái)務(wù)部門完成的，沒有設(shè)置專門的預(yù)算管理部門，其他部門的參與很少，并沒有實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)預(yù)算管理全員、全過程參與，因此就會造成部門間相互推諉，要想實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)預(yù)算與各個部門相協(xié)調(diào)，并能夠按照事權(quán)的需要客觀地安排資金實(shí)非易事。有鑒于此，建議設(shè)置直屬于校黨委、校行政的專門預(yù)算委員會，確保其地位獨(dú)立、職責(zé)明確，以便于協(xié)調(diào)各二級學(xué)院、各部門之間的利益。

預(yù)算委員會委員的來源要具有廣泛的代表性，要以校內(nèi)委員為主體，同時應(yīng)在校外邀請部分財(cái)務(wù)、高校管理領(lǐng)域內(nèi)的專家擔(dān)任委員。由于沒有利益關(guān)聯(lián)，校外委員具有更強(qiáng)的獨(dú)立性，有助于從學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略、事權(quán)客觀需要的角度發(fā)表客觀的資金安排意見。在校內(nèi)委員方面，既要有不同管理層級的委員，又要有來自不同部門的委員。當(dāng)委員們具有廣泛的代表性之后，可防止將預(yù)算權(quán)力集中在少數(shù)人或少數(shù)利益團(tuán)體手中，有助于促進(jìn)預(yù)算委員會公開、透明、客觀地討論學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的資金需要，從而將資金真正用到符合學(xué)校戰(zhàn)略需要的方面，這將有助于提高學(xué)校的核心競爭力。預(yù)算管理對高職院校的戰(zhàn)略意義也因此而得到體現(xiàn)。在預(yù)算委員會的職能方面，并不僅僅是討論年度財(cái)務(wù)預(yù)算的安排，預(yù)算委員會應(yīng)是學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略助手和參謀，應(yīng)參與學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的制定，并根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略制定中長期預(yù)算。年度預(yù)算應(yīng)以中長期預(yù)算為依據(jù)和指導(dǎo)。另外，為了有利于預(yù)算委員會有效運(yùn)轉(zhuǎn)，在預(yù)算委員會下要設(shè)置具體的工作機(jī)構(gòu)，這個工作機(jī)構(gòu)具體如何設(shè)置，可結(jié)合各高職院校的實(shí)際情況，原則上應(yīng)與財(cái)務(wù)部門分開獨(dú)立設(shè)置。

二、預(yù)算管理目標(biāo)體系的構(gòu)建

高職院校預(yù)算管理目標(biāo)體系應(yīng)與學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)、相配套，在考慮長遠(yuǎn)發(fā)展的情況下優(yōu)化學(xué)校年度資金與資源的安排，合理控制費(fèi)用支出。為了科學(xué)提出并管理預(yù)算目標(biāo)，建議構(gòu)建預(yù)算目標(biāo)體系，關(guān)鍵是構(gòu)建預(yù)算指標(biāo)體系。結(jié)合前人研究，筆者認(rèn)為應(yīng)將預(yù)算指標(biāo)分為基本指標(biāo)，輔助指標(biāo)和修正指標(biāo)等三個組成部分。

在財(cái)務(wù)預(yù)算目標(biāo)指標(biāo)體系中，基本指標(biāo)是該體系的核心指標(biāo)，綜合反映高職院校經(jīng)營狀況和收入、支出的具體情況。根據(jù)制度規(guī)定，高職院校預(yù)算不應(yīng)有赤字，合理的預(yù)估收入支出比，高職院校支出是否按照預(yù)算執(zhí)行，是否主要用于教學(xué)管理等方面至關(guān)重要。輔助指標(biāo)選取的都是相對指標(biāo)，高職院校的經(jīng)費(fèi)自主率、總資產(chǎn)收入率以及科研經(jīng)費(fèi)支出比率都關(guān)系到高職院校資金來源的充足性和支出的合理性。同時，為了更加全面地考核高職院校的預(yù)算情況，將高職院校的資產(chǎn)負(fù)債率、師生比以及專職教師比例納入修正指標(biāo)。由于高職院校近年來負(fù)債經(jīng)營普遍存在，考核資產(chǎn)負(fù)債率顯得尤為迫切。同時高職院校作為非營利性組織機(jī)構(gòu)，師生比和專職教師比根據(jù)其自身特點(diǎn)專門設(shè)置用來對指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，以期科學(xué)合理地反映高校預(yù)算的執(zhí)行和核算。要強(qiáng)調(diào)的是，修正指標(biāo)的作用特別突出，高職院校要重視人才培養(yǎng)的質(zhì)量，不能過于關(guān)注財(cái)務(wù)績效，要切實(shí)解決師生比過高的問題，要通過修正指標(biāo)較正不正確的辦學(xué)績效。

三、預(yù)算管理方法體系的構(gòu)建

良好的預(yù)算管理需要科學(xué)方法體系的支撐，在預(yù)算方法方面，現(xiàn)在基本采用增量預(yù)算法，也稱基數(shù)法，這種預(yù)算方法以基數(shù)為基礎(chǔ)，加上一個增長率即可，相對簡單，便于操作，但沒有根據(jù)不同專業(yè)、部門事業(yè)發(fā)展的客觀要求安排資金，資金的安排往往不符合事業(yè)發(fā)展的客觀需要。因此，需要推行沒有基數(shù)的零基預(yù)算法，預(yù)算要以對不同專業(yè)、學(xué)科、部門的事業(yè)評估為依據(jù)，這雖然增加了工作量，但會從根本上推動資金的高效率配置。前面談到的預(yù)算管理組織體系的構(gòu)建實(shí)際上是為了推行這種方法配套的，它為促進(jìn)零基預(yù)算法提供了組織保證。

良好的高職院校的財(cái)務(wù)管理還需要對未來幾個期間進(jìn)行持續(xù)的計(jì)劃，實(shí)際上也就是對前面提到的中長期預(yù)算理念的落實(shí)。在具體編制方法上，可采用滾動預(yù)算法，在預(yù)算編制時不僅編制年度預(yù)算與中長期預(yù)算（至少編制未來幾年的預(yù)算），而且并不教條、僵化地執(zhí)行預(yù)算，而是在一個年度下來后，根據(jù)實(shí)際情況的變化對后面的預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。中長期預(yù)算較好考慮了與戰(zhàn)略的吻合，考慮了學(xué)校發(fā)展的方向，有助于提高預(yù)算的戰(zhàn)略效率，但由于中長期預(yù)算涉及的時間長，不確定因素較多，隨著時間的推移，會與實(shí)際情況的偏差越來越大，采用滾動預(yù)算法可對中長期預(yù)算“揚(yáng)長避短”，很好實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算與中長期預(yù)算相結(jié)合的理念，也有助于確保學(xué)校各項(xiàng)工作的有序連續(xù)地進(jìn)行，同時保證目標(biāo)的質(zhì)量。與傳統(tǒng)預(yù)算相比，滾動預(yù)算更具有動態(tài)性的特點(diǎn)，充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用。在具體編制滾動預(yù)算時，具體的中長期的期限取多長，要根據(jù)不同高職院校的辦學(xué)期限、辦學(xué)規(guī)模、學(xué)校所在地區(qū)、穩(wěn)定性、辦學(xué)特色等因素合理確定，不能一概而論，原則上在3年以上。

四、預(yù)算管理考評體系的構(gòu)建

預(yù)算管理體系是由預(yù)算編制與審批、預(yù)算執(zhí)行與控制、預(yù)算考核與評價三個環(huán)節(jié)構(gòu)成的相互聯(lián)系、互相制約的統(tǒng)一體。在這三個環(huán)節(jié)中，預(yù)算的考評是多數(shù)高職院校容易忽視的環(huán)節(jié)，高職院校最重視的往往是預(yù)算編制環(huán)節(jié)，因?yàn)樗苯由婕案鞑块T的切身利益，部分學(xué)校甚至直接將預(yù)算編制看成是爭取資源的工具，但當(dāng)預(yù)算編制并獲得批準(zhǔn)后，執(zhí)行的效果如何，則基本不去深究。實(shí)際上，預(yù)算的考評具有十分獨(dú)特的作用，它不僅要跟蹤預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制之間的差異情況，更要分析造成差異的原因，到底是執(zhí)行的問題還是預(yù)算編制本身的問題，還要客觀評估預(yù)算執(zhí)行的成效，不僅要評估財(cái)務(wù)績效，更要評估社會績效。預(yù)算考評實(shí)際是對預(yù)算管理過程的總結(jié)，預(yù)算考評的成果可以作為下一輪預(yù)算制定或調(diào)整的依據(jù)，這樣就提高了以后預(yù)算管理的水平和效率。預(yù)算考評體系建設(shè)本身也是一個系統(tǒng)工程，筆者認(rèn)為需要從以下幾個方面入手。

一是提高預(yù)算管理的透明度。預(yù)算編制過程中要征求各方面的意見，預(yù)算出臺前要建立公示制度，便于廣大教職工監(jiān)督和提建議，預(yù)算方案還要經(jīng)過教代會審議。在預(yù)算執(zhí)行中，學(xué)校教代會有權(quán)對有關(guān)部門重大經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出情況進(jìn)行“聽證”和“質(zhì)詢”。要建立健全高職院校內(nèi)部審計(jì)制度，學(xué)校監(jiān)察審計(jì)部門應(yīng)監(jiān)督預(yù)算編制和執(zhí)行過程的合規(guī)性與科學(xué)性，應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)。

二是建立科學(xué)的考評標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算考評是為了客觀評價預(yù)算管理的績效，績效如何是與考評的標(biāo)準(zhǔn)比較得到的，那關(guān)鍵就要建立一套科學(xué)的績效標(biāo)準(zhǔn)。高職院校的考評標(biāo)準(zhǔn)要從社會效益和經(jīng)濟(jì)效益兩個方面對預(yù)算投入進(jìn)行效益分析與考核，尤其要重視社會效益的考核。如高職院校投入建設(shè)一個實(shí)驗(yàn)室，要對這項(xiàng)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行考核，不僅要考核預(yù)算資金使用本身的節(jié)儉、程序、合規(guī)等情況，更要考核這項(xiàng)投資對人才培養(yǎng)質(zhì)量提高的影響，把人才培養(yǎng)質(zhì)量提高與投入的成本進(jìn)行比較計(jì)算社會效益，而不僅是考慮實(shí)驗(yàn)室投資對學(xué)校帶來的經(jīng)濟(jì)效益。高職院校應(yīng)從長遠(yuǎn)看到，注重社會效益，注重人才培養(yǎng)質(zhì)量的提高，從長遠(yuǎn)來說會提高學(xué)校的口碑和競爭力，這又會為學(xué)校帶來源源不斷的生源和經(jīng)濟(jì)效益。相對于制定經(jīng)濟(jì)績效的指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)而言，制定社會績效的指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)是一項(xiàng)十分困難與復(fù)雜的工作，它本身沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)，很大程度上取決于學(xué)校的辦學(xué)理念與價值觀念，這還需廣大高職院校實(shí)實(shí)在在地做大量工作。

三是建立績效考核與獎懲體系。預(yù)算管理如果沒有以預(yù)算為基礎(chǔ)的考核預(yù)算就會流于形式、失去控制力。為了體現(xiàn)預(yù)算管理的權(quán)威性，必須對各部門預(yù)算申報(bào)的準(zhǔn)確性、及時性、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考核并使考核結(jié)果與績效掛鉤，建立有效的績效考核體系，促進(jìn)學(xué)校各個方面都從思想上高度重視、關(guān)注、參與預(yù)算管理工作。高職院校要思考建立預(yù)算管理的責(zé)任機(jī)制，明確不同主體的預(yù)算管理責(zé)、權(quán)、利，運(yùn)用正負(fù)激勵手段加強(qiáng)對預(yù)算的管理、督導(dǎo)。在具體操作中要將各部門、各專業(yè)等的預(yù)算經(jīng)費(fèi)與其具體的工作任務(wù)、內(nèi)容、要求直接掛鉤，要在“事”與“錢”之間建立較強(qiáng)的責(zé)任約束機(jī)制，并使之貫徹并維護(hù)預(yù)算管理的始終。對預(yù)算執(zhí)行情況良好的部門及其領(lǐng)導(dǎo)在考核時加分，并給予相應(yīng)的精神和物質(zhì)上的獎勵；對私設(shè)小金庫、隱匿收入等違背預(yù)算管理規(guī)定或預(yù)算執(zhí)行情況差的給予通報(bào)批評、取消評優(yōu)資格或扣減下年度經(jīng)費(fèi)等處罰。通過考核與獎懲的結(jié)合，充分調(diào)動學(xué)校內(nèi)部各方面參與預(yù)算管理的積極性，更好地做好高職院校預(yù)算管理工作，充分挖掘內(nèi)部潛力，努力增收節(jié)支，維護(hù)高職院校預(yù)算的嚴(yán)肅性、科學(xué)性、權(quán)威性和合規(guī)性。另外，還要建立經(jīng)常性的檢查制度及定期的評估制度，動態(tài)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中出的細(xì)小問題及偏差，及時采取措施，動態(tài)評估預(yù)算執(zhí)行的績效。

參考文獻(xiàn)：

[1]張建濤，張淑梅，萬噸鋼.中美高等學(xué)校預(yù)算管理比較研究[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2011（4）.

[2]陳正，錢春春.德國高等教育機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)來源特點(diǎn)及其管理[J].高等教育管理，2013（1）.

[3]張黎影.高職院校績效預(yù)算指標(biāo)體系構(gòu)建初探[J].會計(jì)之友，2010（12）.

[4]王雍君.公共預(yù)算管理（第二版）[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010.