論正當法律程序與聽證制度

摘 要：美國聯邦憲法“正當法律程序條款”賦予了公民聽證的權利，在《聯邦行政程序法》的基礎上發展形成了一整套行政聽證制度。我們可以從美國行政聽證制度中獲得啟示。完善我國行政聽證制度的建議如下：行政聽證制度系統化；完善聽證制度形式，擴大聽證范圍；確定聽證主持人的資格與職責。

關鍵詞：正當法律程序；程序正義；聽證制度；行政聽證

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）29-0069-03

任何權力必須公正行使，對當事人不利的決定必須聽取他的意見，這是英美普通法的一個重要原則，稱為自然公正原則[1]。這個原則是不同時代廣泛流行的自然法思想的一種表現，在美國其演變成了正當法律程序（Due Process of Law）。美國憲法修正案第5條規定：“未經正當的法律程序不得剝奪任何人的生命、自由或財產”。憲法中正當法律程序的意義實際上就是公正行使權力。

1996年我國《行政處罰法》規定行政聽證后，行政聽證程序的適用范圍逐步擴大，其影響日漸明顯。然而，我國這一制度還處于初創時期，各方面都顯現出不完善的地方。而美國的行政聽證制度以聯邦憲法中的正當法律程序條款為根基，不斷發展而形成了以《聯邦行政程序法》、《隱私權法》等為法律依據的行政聽證制度；形成了成熟和完善的行政聽證制度。

本文力圖從美國行政聽證制度的根基“正當法律程序”入手，最大限度地去展現制度的原貌，通過系統對比與分析來研究美國行政聽證制度存在與發展的基礎，探析其與我國的行政聽證制度的異同點，從而提出完善我國行政聽證制度的建議。

一、正當法律程序（Due Process of Law）

（一）正當法律程序的含義、歷史淵源及發展

《布萊克法律辭典》中，正當法律程序原則的是指：“任何其權益受到判決影響的當事人，都享有被告知和陳述自己意見并獲得聽審的權利。”[2]美國憲法中的正當法律程序原則源于英國的自然公正原則。1215年，英國《自由大憲章》中，第39條規定：“凡自由民除經其貴族依法判決或遵守國內法律之規定外，不得加以扣留、監禁、沒收其財產、奪其法律權，或加以放逐、傷害、搜索或逮捕?！?354年首次出現“正當法律程序”的提法，當時由貴族組成的英國議會迫使英王愛德華三世接受一項文件，文件里寫道：“不依正當法律程序，不得對任何人加以驅逐出國境或住宅。”

美國憲法關于正當法律程序的規定，最初僅是一個程序性原則。1856年“懷尼哈默案”標志著正當法律程序原則由程序性原則轉化為含程序限制也包括實質限制的原則。程序性正當程序的核心則在于對政府權力的行使施加最基本的程序性要求，即政府權力的行使過程必須滿足某種最低限度的公平，保證政府施加管制或懲罰的過程的公正性。實體的正當過程則是當政府剝奪公民的生命、自由或財產時，須有充分的理由證明行為的必要性和正當性。

（二）正當法律程序的必要性

正當法律程序的價值在于對程序正義的保障，強調過程本身的正當性、合法性的獨立價值；而社會正義是相對于實體正義和形式正義而言的一種正義形態?！皬牡轮兛死氐恼x即各盡其責，正義是善惡是非的評價標準的抽象的思辨正義，到柏拉圖的正義是理性之體現的理想主義正義觀，發展到亞里士多德的正義即平等、正義即合法、正義以公共利益為依歸這種現實主義的正義觀，正義走過了一條從思辨到理性，從理想到現實的滄桑之路；從羅爾斯體系嚴密和內容龐雜的社會正義論，到凱爾森條件多變的相對正義論和佩雷爾曼的以平等方式待人的形式正義論，再到博登海默百科全書式的‘要素’正義論，正義經歷了由精密設計到具體操作，由一般分析到要素解剖的論證與實踐過程。”[3]這些觀念基本都是從結果的正當性來論證正義，屬于實質意義上的范疇，而在現代法治體系中，僅有實質正義是不夠的，還需要形式意義上所遵循適當的程序。程序正義是實體正義的保障，當實體正義無法把握和實現時，可確定和實現程序正義，這就是正當法律程序的價值。

（三）正當法律程序與“最低限度的公正”

“最低限度地‘聽取對方意見’是自然公正的根本要求”[4]?！白畹拖薅鹊墓痹谟谀承┏绦蛞貙τ谝粋€法律過程來說是最基本的、不可缺少、不可放棄的，否則不論該程序的其他方面如何，人們都感受到程序是不公正和不可接受的。如果一個法律程序缺乏這些要素，不論通過該程序產生的結果如何，不論該程序多么有效率，人們僅僅根據“正義感”或一般常識就可能感覺到它的“不公正”，從這一意義上講，效率不能作為犧牲“最低限度公正”的正當化的理由。

“最低限度的公正”強調了程序公正的基礎性意義，但它并不排斥行政程序對效率因素進行的考慮，這是因為：“最低限度的公正”為程序及其結果提供了某種正當性，可以減少行政過程中行政機關與相對一方的摩擦，使相對方對行政機關增強信任感，由此可提升效率；“最低限度的公正”并不當然地等同“公正優先”，而是蘊含對行政程序靈活性的認可，允許程序在滿足這些基本要素的前提下根據具體的時間、地點和條件進行相應的制度安排，從而平衡公正與效率[5]。

二、聽證制度概述

隨著行政權的擴張，行政職能的膨脹，行政權的疆域已擴大到公民“從搖籃到墳墓”的整個地帶，具體表現在行政立法權和行政司法權的客觀形成，以及行政自由裁量權的適用。在這種情況下，通過行政程序來控制行政權就成為一種有效的方法，行政程序是行政主體實施行政行為時所應遵循的方式、步驟等，其生命在于公開、公正、公平，其存在的價值在于為行政權的運作設置監督機制。

（一）正當法律程序所要求的行政聽證

聽證是正當法律程序的主要內容。行政機關進行的聽證在于調查與搜集信息，不是正當法律程序的需要；行政機關的正當法律程序聽證來源于法院的司法聽證。司法機關的聽證也是正當法律程序的一種，和行政機關的正當法律程序聽證性質相同。但司法聽證的規定嚴格，內容復雜；而行政程序貴在迅速，不能完全照搬司法聽證模式。一般來說，正當法律程序所要求的聽證制度包括以下內容。

1.告知和通知。告知和通知在行政程序中起到了行政主體與行政相對方之間的對話橋梁的作用，是聽證中不可缺少的程序，對行政相對方的聽證權有重要的保障意義。

2.公開聽證。聽證公開就是讓公眾有機會還原行政主體做出行政決定的最初過程，以便監督行政主體；但有的聽證事項涉及國家機密、商業秘密和個人隱私的，也可以不公開進行。

3.對抗辯論。對抗辯論是由行政主體提出決定的事實和法律依據，行政相對方提出質疑，從而使決定所依據的事實更趨真實和合理。

4.制作筆錄。聽證的內容以記錄的方式保存，筆錄是行政主體作為行政決定的唯一依據。

（二）我國的行政聽證制度

行政聽證制度是我國的一種舶來品，在我國的存在與發展晚，其適用范圍也有限，經歷了較長的發展時期。1996年10月生效的《中華人民共和國行政處罰法》首次以立法的形式確立了聽證制度。1998年5月1日生效的《中華人民共和國價格法》規定了抽象行政行為做出前的聽證程序，標志著我國的行政聽證制度開始進入抽象行政行為領域。2000年7月1日實施的《中華人民共和國立法法》首次規定將聽證擴展到行政立法領域。2004年7月開始實施的《中華人民共和國行政許可法》確立了聽證過程中的案卷排他原則，擴大了行政許可聽證的范圍，規定了行政機關違反聽證程序的法律責任。聽證制度在中國的建立是中國民主法制建設和政治體制改革的重要內容，作為一項基本行政制度，在社會的各個方面起到了積極的作用。

三、中美行政聽證制度的比較

（一）聽證的形式

美國的聽證包括正式聽證和非正式聽證。正式聽證指行政機關在做出行政裁決時，舉行聽證會，行政機關基于聽證記錄做出決定的程序。非正式聽證指行政機關在做出行政裁決時，只需給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，行政機關并不一定需要基于記錄做出決定的程序，而記錄只是供行政機關參考。我國實行的是正式的聽證會，非正式聽證規定缺失。

（二）聽證主持人

美國1946年《聯邦程序法》規定：“主持聽證會官員是（1）機關；（2）構成機關領導集體的一個或多個成員；（3）根據本編第3105條任命的1名或多名行政法官?！雹俾犠C審查官是聯邦事務委員會對具有律師資格和行政經驗的人員，通過考試合格后，列入聽證審查官名單，由行政機關根據工作的需要，從文官事務委員會所認可的名單中任命的聽證主持人。事實上，機關長官或委員會成員由于工作太忙，聽證基本由聽證審查官主持。1972年，文官常務委員會將聽證審查官改為行政法官，在法律上具有相對獨立性，地位類似于司法法官，美國《聯邦行政程序法》還規定了禁止聽證人員和當事人單方接觸。

我國聽證主持人是行政機關的代表，《行政處罰法》雖然規定了聽證主持人不能是行政調查人，且當事人要求回避時，聽證主持人要予以回避，以保證聽證主持人的相對獨立性，但調查人和主持人同屬本機關工作人員，在同一地點辦公，很難保證聽證主持人不受任何外界因素干擾，聽證主持人并不完全中立。我國目前也沒有禁止聽證主持人和當事人單方接觸的相關法律規定，也未規定聽證主持人的資格條件，行政機關在其人員的任命、工資、任職方面有絕對的話語權，聽證主持人的獨立性無法保障。

（三）聽證適用范圍

聽證在美國的適用非常廣泛。利害關系人的合法權益受到行政機關做出決定的不利影響時均可以要求聽證。美國《聯邦程序法》第554條采取了列舉式的排除方法規定了不適用聽證的情形；后來美國又通過判例，認同了其他可以不適用聽證的情形。

我國《行政處罰法》第42條：“行政機關作出責令停產停業，吊銷許可證或者執照，較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”②《行政許可法》第46條：“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。”③由此可知，對限制公民人身自由的行政處罰卻并沒有規定聽證，我國的聽證制度適用范圍非常有限，不利于保護公民合法權益。

（四）聽證的通知

我國規定：“行政機關應當在聽證的7日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點?！雹苊绹摪钚姓绦蚍]有具體的時間規定，但對通知的時間規定了最低標準，其靈活的時間設置方便了當事人或其代理人的需要。

（五）正式聽證前的會議

正式聽證前的會議可以使當事人之間有平臺協商化解沖突，兼顧了行政公正與行政效率。美國有相對明確的規定，美國聯邦行政程序法第554節（c）款規定：“行政機關應為利害關系當事人提供機會，使他們在時間、行政程序的性質和公共利益允許時，能夠提出和考慮事實、論據、解決辦法和修正的建議。在當事人之間不能依協商解決爭端時，通常按第556節和557節的規定，舉行正式聽證和裁決?！蔽覈铰犠C前的會議缺失。

四、對中國現行制度的啟示

陽光是最好的防腐劑，是聽證制度長盛不衰的原因。美國通過正當法律程序將這一制度上升憲法原則，對美國法治秩序的構建起到了重要作用。在當代中國，聽證制度從理論到立法，還有許多未澄清的漏洞。通過對正當法律程序和聽證制度的比較，分析其對中國當代行政聽證制度構建的路徑。

（一）行政聽證制度系統化

1.聽證權利納入憲法規定，增設行政單行法予以支撐。由于我國缺少正當法律程序需要的深厚法律傳統，可以將聽證權利列入憲法作為公民的一項基本權利，以此為核心的聽證制度將有憲法保障，同時有部門法的支撐并將其具體化、系統化。

2.行政處罰法、行政許可法的修改與完善。美國將聽證權作為公民的一項憲法權利，然后在聯邦行政程序法中將聽證程序系統化，同時在單行法中體現，因此有效保證了公民的行政聽證權。在我國，行政處罰、行政許可作為對行政相對人權利影響最大的法律之一，理應對其有關聽證的制度進行修改與完善。

（二）完善聽證制度形式，擴大聽證范圍

1.增加非正式聽證形式，將聽證的范圍擴大。凡可能對當事人權利產生影響的行政行為在做出之前都應進行聽證程序，特別是在教育、醫療、就業等重大問題的決策更應通過舉行聽證來維護各方利益群體的合法權益。目前，我國的行政聽證程序僅局限于行政處罰等幾個領域。隨著公民權利意識的覺醒，對行政權力的規范性要求越來越高，然而聽證適用范圍的狹窄，已經束縛了我國行政民主化的進程。因此，擴大聽證程序的適用范圍是完善我國行政聽證制度的當務之急。

2.將限制人身自由的行政處罰列入正式聽證范圍。《行政處罰法》第42條第2款規定：“當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照《治安管理處罰法》有關規定執行?！币馈吨伟补芾硖幜P法》，行政拘留目前是《行政處罰法》中規定最嚴厲的處罰，對當事人的影響更為直接和嚴重。而現行規定卻沒有將行政拘留納入在聽證范圍之內，這是不妥的，應將限制人身自由的行政處罰納入正式聽證的范圍。

3.設立正式聽證前的會議。正式聽證前的會議能使當事人之間有平臺協商化解沖突，兼顧了行政公正與行政效率，避免了拖延又費錢的正式聽證，是一項省錢又有效的程序。

（三）確定聽證主持人的資格與職責

1.確定聽證主持人的資格?！缎姓幜P法》中只規定聽證主持人不能是聽證調查人，且當事人申請回避時聽證調查人要予以回避，而對于行政聽證主持人任職資格無詳細規定。作為一種平衡社會各方利益的聽證主持人是十分重要的行政機關工作崗位，需要經過考試或考核合格后才能擔任，為了保證其工作的獨立性，須由專門的機關統一管理。

2.增設聽證主持人的權力和職責。明確聽證主持人的權限范圍能有效防止其濫用職權。美國《聯邦行政程序法》規定了主持聽證人員的一系列權力和職責，并規定主持人或參加人在任何時候都可以主動申請回避，注重對權力的限制。因此聽證的規定不能只局限于聽證的過程、程序而忽略掉對行政權力及職責的規定和限制，增加這部分內容是必要的。

行政聽證制度對于行政相對人的權益保障、對于程序正義的推進，其作用是積極的，但不容忽視的是行政聽證制度是一項費時費錢的制度。在中國舉行一次聽證會至少都要花費幾萬元，這對于我國各級行政機關來說，是一個不小的數目，由此行政聽證制度在我國難以廣泛展開也就不足為奇了。因此，怎樣在行政聽證制度中靈活適用正當法律程序也是我們必須考量的因素；循序漸進地推進行政聽證制度改革，以更加完善、合理、經濟的方式開展行政聽證是當前擺在行政機關面前的一個課題。

參考文獻：

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