論我國行政程序立法價值定位的型構(gòu)與走向

摘 要：建構(gòu)于人的主體論、正當(dāng)程序論基礎(chǔ)上的行政程序立法價值定位，應(yīng)當(dāng)兼顧公平與效率、自由與秩序、個人利益與公共利益、行政主體與行政相對方兩造的權(quán)利與義務(wù)等雙重價值定位，該種價值定位兼具建構(gòu)性與指導(dǎo)性。

關(guān)鍵詞：行政程序立法；價值定位；理論基礎(chǔ)；型構(gòu)

中圖分類號：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）29-0066-03

時代賦予行政程序立法以全新的價值內(nèi)涵。在制定行政程序法之前，積極開展對現(xiàn)代行政程序法基本理論的研究，建構(gòu)行政程序立法的價值定位，指明其發(fā)展走向，有助于我們制定出符合國情的行政程序法。

一、我國行政程序立法價值定位的概念界定

行政程序法是行政機關(guān)在行使職權(quán)時所遵循的程式、步驟，而行政程序立法即是制定程序法律的相關(guān)活動。如果法律事先規(guī)定了行政實體法的運行程序，且程序規(guī)則是科學(xué)和合理的，依此行事，將達(dá)到行政實體法既定的目的，取得良好的效果；如果行政程序法設(shè)定的規(guī)則是不科學(xué)、不合理的，就可能達(dá)不到預(yù)定的效果。因此，如何使行政程序法的制定更加科學(xué)、合理，值得我們深思。

立法并非只是立法者的單方行為和意志的體現(xiàn)，更是其“表達(dá)、傳遞、推行能夠被認(rèn)同和接受的一定價值原則和價值追求。”[1]任何立法活動都要遵循一定價值取向，即，秉持一定的價值定位，行政程序立法概莫能外。確立行政立法價值定位是開展行政立法活動必不可少的前提，它對行政程序立法具有重要的指導(dǎo)作用，幫助行政立法主體制定出符合經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的法律。在《辭海》中，“定位”是指：如何通過一定的方式將零部件精確地安放在機器之上，“以保證工件或零部件獲得準(zhǔn)確的位置。”[2]定位的原意包括兩個方面：首先，它代表一種行為或動作。其次，定位牽涉一個整體或者系統(tǒng)，是對整體或系統(tǒng)中的各個元件按照一定的方式重新進(jìn)行排列組合的過程，是對某一事物的位置進(jìn)行恰當(dāng)安置的行為。但文中定位的含義不同于作為動詞的定位的含義，在此可以理解為一種價值取向與價值理想的確定，較上述闡釋抽象。價值定位，即行為的“目標(biāo)價值與總體理想追求的一種確定”[3]。綜上，行政程序立法價值定位，即是指對行政程序法體系、行政程序法規(guī)范、行政行為過程的目標(biāo)價值和總體追求理想的一種確定。

二、我國行政程序立法價值定位的理論基礎(chǔ)

“哲學(xué)是時代精神的精華，是間接的、卻又是深遠(yuǎn)的力量”[1]，而法哲學(xué)的價值在于為部門法學(xué)提供理論引領(lǐng)，站在哲學(xué)的高度將對法律制度的建構(gòu)產(chǎn)生深刻影響。

（一）人的主體性理論

古代法學(xué)“自然正義”思想蘊含的程序公正價值取向是對人本身主體性的發(fā)現(xiàn)與尊重，正因如此，現(xiàn)代法學(xué)中的程序“正義性”理念仍占有一席之地。承認(rèn)人的主體性是樹立現(xiàn)代法律程序價值理念具體形態(tài)的出發(fā)點，更是研究程序價值具體內(nèi)容的立足點。行政程序立法價值定位與行政程序在內(nèi)在價值具有一致性——保障行政相對人的人格尊嚴(yán)與權(quán)利，所以，行政程序立法價值定位亦應(yīng)當(dāng)立足于對人的主體性的尊重。首先，行政程序在互動中展開。現(xiàn)代行政程序要求行政主體與行政相對人之間以平等的身份展開互動與溝通，行政程序立法價值定位的旨趣也在于此。其次，行政程序在溝通中運行。行政程序價值的確立是為了尋求行政權(quán)力行使的合理性與科學(xué)性。因此，行政主體在行使行政權(quán)力時不得把單方的意志強加于行政相對方的意志之上，唯有在行政行為實施過程最大限度地保障行政相對人的意思表示的權(quán)利，方能在雙方相互沖突的價值取向上達(dá)成認(rèn)識上的契合。最后，行政程序的合理、有效運行有賴于對人主體性的尊崇。行政主體與行政相對方在程序限度內(nèi)進(jìn)行平等對話與協(xié)商構(gòu)成了程序?qū)嵭У那疤岷突A(chǔ)，而平等對話、協(xié)商的機制的架構(gòu)有賴于對行政相對方作為一個獨立主體、獨立意思表示理念的尊崇，該理念只有植根于行政主體與行政相對方的頭腦中，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為雙方的實際行動，行政程序法才能在最大限度內(nèi)發(fā)揮其價值。

尊崇人的主體性是現(xiàn)代行政法哲學(xué)的基礎(chǔ)理論之一，它以哲學(xué)的視角觀察人性，從而以人性的維度透視行政法理念。建構(gòu)于該基礎(chǔ)理念之上的行政程序法基本理念、原則與制度才最能體現(xiàn)法律的終極價值——對獨立個體的人文關(guān)懷，這恰恰體現(xiàn)著現(xiàn)代法治國家與行政法哲學(xué)的基本價值訴求。

（二）程序正義理論

季衛(wèi)東教授將現(xiàn)代程序的價值歸納為四點：恣意的限制、理性選擇的保證、作繭自縛的效應(yīng)以及反思性整合[2]。正當(dāng)程序（dueprocess）之所以備受人們的關(guān)注：是基于以下幾方面原因：其一，正當(dāng)程序直接關(guān)系著實質(zhì)正義，即關(guān)系著行政行為的最終結(jié)果；其二，正當(dāng)程序可以促成形式行政法治與實質(zhì)行政法治的實現(xiàn)；其三，正當(dāng)程序與當(dāng)前行政法治的諸多理念相契合，并在此基礎(chǔ)上誕生了服務(wù)行政、協(xié)商行政、溝通行政等行政行為模式，可想而知無程序正義的保障，欲想實現(xiàn)行政理念與行政模式是難以想象的。

早在14世紀(jì)的英國成文法中，法律程序正義原則逐漸被認(rèn)可，程序正義的觀念日益在人們的觀念中強化。程序正義觀念的本質(zhì)是保障行政相對方的表達(dá)、申訴權(quán)利，只有建立于該權(quán)利之上的行政行為才是合法的、正義的。正義對社會制度的型構(gòu)功能不言而喻。而建立制度之上的社會結(jié)構(gòu)在一定程度上反映著該社會的權(quán)利義務(wù)分配格局。就正義的分類而言，具體包括形式正義、實體正義與程序正義。與形式正義、實體正義不同的是，程序正義的實質(zhì)是“過程價值”，這是因為，程序正義表現(xiàn)在程序運行的過程之中，是程序正義與否的價值尺度；而后者表現(xiàn)為一定的“結(jié)果價值”，是程序結(jié)果是否正義的重要參照。盡管結(jié)果正義往往更容易受到人們的重視，且與過程正義相連，但是程序正義作為社會公平正義表現(xiàn)形式之一，但其作用卻是基礎(chǔ)性的。對我國而言，開展行政程序意義上的程序正義研究，集中體現(xiàn)在對外部行政程序與內(nèi)部行政程序的研究上。討論行政程序立法價值定位便是對外部行政程序研究的延伸，可以說，不管是行政程序抑或是程序背后的價值取向，都應(yīng)當(dāng)貫穿程序正當(dāng)這一條紅線，即，程序正當(dāng)對行政程序的價值定位同樣具有建構(gòu)作用。

綜上所述，行政程序立法的價值定位作為程序立法的先行考慮因素，其基本價值要求行政相對人在參與行政事務(wù)時能夠最大限度地激發(fā)自身主體意識，以平等的姿態(tài)面對行政爭議。所以，人的主體性理論是構(gòu)建行政程序價值定位的前提。英國有句古老的法諺：“正義不應(yīng)當(dāng)只是被實行的，也應(yīng)當(dāng)是被看見要實行的”[3]，這就意味程序應(yīng)當(dāng)為結(jié)果的實現(xiàn)提供可能性、合理性與可預(yù)見性，并能為利益相關(guān)者所認(rèn)同的一種信賴感，從而為自愿服從提供必備的心理條件。

三、我國行政程序立法價值定位的構(gòu)成

不同于其他程序性法律，行政程序表現(xiàn)為獨特的價值構(gòu)成。作為行政程序意涵的立法價值定位，同樣具有其特殊的價值結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為：行政程序立法價值定位的結(jié)構(gòu)由橫向與縱向兩個維度構(gòu)成。

（一）橫向維度——行政程序立法價值定位的二元結(jié)構(gòu)

行政程序立法價值定位的二元結(jié)構(gòu)，是指程序內(nèi)在價值與外在價值的統(tǒng)一。有的學(xué)者認(rèn)為行政程序的內(nèi)在價值包括：人性尊嚴(yán)、社會正義、行政效能與社會穩(wěn)定等；另有學(xué)者在此基礎(chǔ)上又提出行政程序的內(nèi)在價值還包括：程序參與、程序理性等；而外在價值還表現(xiàn)為目的價值與形式價值，主要包括秩序和公平、正義價值等。這一特點為廣大學(xué)者所廣泛認(rèn)同，并已運用于立法實踐。

（二）縱向維度——行政程序立法價值定位的三層級結(jié)構(gòu)

行政法治的實現(xiàn)過程，體現(xiàn)為一定的階段性，只有符合現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r的行政法治才是有合理、科學(xué)的。因此，行政程序法價值定位有三個層級。

首先，初級價值層級。程序正義——強調(diào)程序理性和公開。程序正義在一定程度上表現(xiàn)為特有的價值——公平、正義、公開與程序理性等。公平與正義有著各自特有的內(nèi)涵，但兩者卻又是緊密相連的。公平端賴正義得以張揚，正義則全藉公平得以踐行，換言之，公平理念是實現(xiàn)程序正義理念的最佳方式。正義是理念與理想，是對程序理想圖景的渴望與希冀，需要不斷地外化與實現(xiàn)。欲使程序正義得以外化與實現(xiàn)，則需要公開與程序等基礎(chǔ)理念的奠基。第一，通過行政公開、信息公開的方式讓行政相對人與公眾知悉行政權(quán)力的行使過程，確保其知悉權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)；第二，權(quán)利的實現(xiàn)有賴程序的保障，通過程序性原則與規(guī)則、機制確保行政相對人與公眾的上述權(quán)利，限制行政權(quán)的恣意性，保證行政自由裁量權(quán)在一定限度內(nèi)理性行使。

其次，次級價值層級。法律秩序——注重程序參與和效率。秩序是建立于現(xiàn)代程序法治基礎(chǔ)之上的秩序，它不但是人類社會持續(xù)發(fā)展的保證更是行政法治的價值理念之一。就實現(xiàn)秩序的方式而言，可以將守法者的自覺守法行為與法律的強制規(guī)制行為結(jié)合起來，實現(xiàn)自覺性與強制性的有機統(tǒng)一。在行政權(quán)的實施過程中，體現(xiàn)程序的參與性、公開性，維持行政主體與行政相對方之間權(quán)利義務(wù)的總體平衡，這本身就體現(xiàn)著更高層次的行政法律秩序。行政效率同行政秩序一樣，同為行政價值目標(biāo)。行政秩序的實現(xiàn)有助于行政效率的實現(xiàn)，這是因為，通過行政參與、公開制度，可以把剛性的行政措施內(nèi)化為行政兩造的心理認(rèn)同，從而減少行政權(quán)力行使的阻力。秩序與效率作為行政法哲學(xué)的基本價值目標(biāo)，在行政權(quán)運行的過程中共同型構(gòu)起行政法律秩序的基本價值模式。

最后，終極價值層級。公民自由——尊重公民權(quán)利與尊嚴(yán)。保障公民自由、權(quán)利與尊嚴(yán)是現(xiàn)代行政法治的起點與歸旨。溫家寶曾說：“要讓老百姓活得更有尊嚴(yán)”，這就是說，國家發(fā)展的最終目的是維護(hù)個人利益，再無其他，而社會的全面發(fā)展端賴每個人的發(fā)展。行政程序法作為國家重要法律制度，理應(yīng)體現(xiàn)這一終極訴求，該法律制度，從理念與制度出發(fā)為公民有序參與國家政治生活、管理國家事務(wù)和從事社會活動提供了可能性。

綜上所述，三層級行政程序立法價值為今后我國制定統(tǒng)一的行政程序法提供了一個精確價值定位，其具有重要的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實意義。與此同時，行政法哲學(xué)的三層級價值定位，為我國行政法治描繪了一幅理想圖景與法治的宏觀、中觀和微觀漸進(jìn)路徑，值得我們深入思考。

四、我國行政程序立法價值定位的型構(gòu)與走向

偏執(zhí)一端的行政程序立法價值定位型構(gòu)模式已不能滿足當(dāng)前我國國情，建構(gòu)行政程序立法諸價值的兼顧與平衡格局是大勢所趨，筆者將該格局解構(gòu)如下。

（一）兼顧公平與效率

欲實現(xiàn)公平與效率的并重格局，需從制度層面入手。第一，在程序上應(yīng)設(shè)立保權(quán)機制與控權(quán)機制，以此達(dá)到“當(dāng)事人在行政過程中不僅僅是被動地受到保護(hù)，還應(yīng)是積極主動地保護(hù)自己”[4]；第二，確立行政相對人的程序知悉權(quán)與參與權(quán)；第三，通過制度、機制的設(shè)計確保行政公正；第四，嚴(yán)格按照行政程序行使行政權(quán)力；第五，用靈活的行政方式兼具剛性的行政程序立法以確保行政效率的實現(xiàn)。第六，在實現(xiàn)對行政自由裁量權(quán)有效控制的基礎(chǔ)上，適當(dāng)使用自由裁量權(quán)；最后，提高立法技術(shù)，提高行政程序的規(guī)范化、便利化。

（二）兼顧自由與秩序

人是自然屬性與社會屬性相統(tǒng)一的產(chǎn)物。要實現(xiàn)人的社會屬性，則需要將個體的人置于有序的社會之中。作為個人，自由與秩序相伴而生，兩者不可或缺，表現(xiàn)為統(tǒng)一性、相容性。首先，自由與秩序相伴共存。自由的自然增長有賴于秩序的保障，只有將自由置于秩序的框架內(nèi)，“自由才可能增長。”[5]自由則是人類建立秩序的終極目的，人類社會的一切制度安排，都以實現(xiàn)人類最大限度內(nèi)的自由為起點與歸旨。其次，秩序與自由相互交融。秩序旨在實現(xiàn)秩序控制下的自由，而自由卻是處于秩序狀態(tài)的自由。可以說，沒有自由的秩序，人類社會會陷于停滯；沒有秩序的自由，社會則會處于動蕩。所以，一個善治的法治社會是自由與秩序和諧共融的社會，是一個社會秩序得以有力維護(hù)、個人自由得以有序施展的社會。

（三）兼顧個人利益與公共利益

欲兼顧公共利益與個人利益，就必須借助正當(dāng)程序加以保證，即行政權(quán)力的行使必須符合正當(dāng)?shù)姆沙绦颍唧w包括公開、公正、回避、聽證等程序，并嚴(yán)格控制其實現(xiàn)的程序，因此，通過行政程序立法，將公共利益的實現(xiàn)方式納入到規(guī)范化的軌道。公益具有優(yōu)先性、主導(dǎo)性，所以當(dāng)公益與私益彼此沖突、矛盾時，私益應(yīng)讓位于公益，但應(yīng)當(dāng)給予個人以合理補償。公共利益與個人利益并非天然地對立、不可調(diào)和，當(dāng)行政行為處于行政程序的規(guī)制之下，行政權(quán)得以合理限制的情況下，在個人利益與公共利益之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶猓耆哂锌尚行浴Ｋ裕瑐€人利益既不能淹沒于公共利益的瀚海之中，公共利益也不可能脫離個人利益謀求自身的存在與可持續(xù)發(fā)展。總之，要兼顧個人利益與公共利益，實現(xiàn)兩者的均衡發(fā)展。

（四）平衡行政主體與行政相對方兩造的權(quán)利與義務(wù)

第一，實現(xiàn)行政主體與行政相對人之間外部權(quán)利義務(wù)的總體平衡。首先，行政立法應(yīng)當(dāng)有憲法或法律依據(jù)；其次，行政立法不得規(guī)定涉及公民的基本權(quán)利的事項；再次，行政行為必須由行政法律嚴(yán)格規(guī)定，并規(guī)制其實行程序與方式。最后，立法機關(guān)有權(quán)進(jìn)行立法審查，并賦予司法機關(guān)以司法審查權(quán)力。具體制度、機制設(shè)想是：首先，制定保證行政相對人合法權(quán)益的相關(guān)制度，諸如：公民參與制度、聽證制度、信息公開制度等；其次，加強行政行為的程序規(guī)制程序設(shè)計，諸如：了解程序、公開程序、取證程序、回避程序、聽證程序、處理程序、告知程序等。同時賦予行政相對人以了解權(quán)、要求回避權(quán)、辯論權(quán)和申請補救權(quán)等。第二，實現(xiàn)行政主體與行政相對人之間內(nèi)部權(quán)利義務(wù)的總體平衡。行政主體與行政相對人之間內(nèi)部權(quán)利義務(wù)的總體平衡表現(xiàn)為行政主體內(nèi)部行政職責(zé)與行政權(quán)的平衡、行政相對人權(quán)利與義務(wù)的平衡兩個方面。首先，建立行政機關(guān)內(nèi)部行政決策機制。通過建立公眾參與、專家咨詢、違法責(zé)任追究等制度，用以平衡行政機關(guān)內(nèi)部的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。其次，通過內(nèi)部立法，嚴(yán)格明確行政權(quán)行使的限度、時限、方式、途徑、補救措施、懲罰措施等具體事項。第三，實現(xiàn)具體行政行為的法制化。通過建立簡易程序、設(shè)立聽證制度、設(shè)立申辯、質(zhì)證制度、職能分離等制度。總之，通過對上述制度、機制的建構(gòu)，實現(xiàn)行政主體內(nèi)部權(quán)利義務(wù)的總體的、動態(tài)的平衡。

對行政程序價值定位的雙重價值的型構(gòu)而言，在博登海默看來，在一個健全的法律體系中，法律諸價值一般情況下不會發(fā)生沖突、矛盾，相反地，諸價值會在較高的價值追求層面顯現(xiàn)出和諧一致的態(tài)勢。所以，當(dāng)行政程序立法諸價值之間出現(xiàn)可以兼顧、平衡之征象時，就應(yīng)當(dāng)盡量促成其兼顧、平衡格局的形成，這應(yīng)當(dāng)成為我們法律工作者對行政程序立法理想圖景的畢生追求。

參考文獻(xiàn)：

[1]羅豪才.現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢[M].北京：法律出版社，2004：63.

[2]季衛(wèi)東.程序比較論[J].比較法研究，1993（1）.

[3]戈丁爾.法律哲學(xué)[M].齊海濱，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1987：209.

[4]應(yīng)松年.行政行為法[M].北京：人民出版社，1992：15.

[5]庫利.人類本性和社會秩序[M].北京：華夏出版社，1999：278.