申請政府信息公開的實踐與反思

摘 要：政府信息公開是我國推行服務型政府的重要環節，自推行以來，取得了明顯成效，但也存在諸多問題。以向國家發改委和南京市政府申請信息公開的實踐為案例，通過分析比較，中央部委比地方更為高效和主動，其公開文件更新頻繁，地方政府的公開則略顯形式化，應當及時改進，并在此基礎上提出相應的對策如下：完善信息公開的法律體系；政府部門應轉變行政理念；增加信息公開的形式，保證公開渠道暢通；健全監督機制。

關鍵詞：政務公開；政府信息公開；服務型政府

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）29-0062-04

一、我國政府信息公開制度的實施情況

政府信息公開是我國推行服務型政府的重要環節，也是加強對行政權力的監督制約、從源頭上預防腐敗的重要舉措[1]。自2008年5月1日《政府信息公開條例》實施以來，政府信息工作有條不紊地在全國范圍內逐漸推進，取得了不俗的成效：國家行政機關及其工作人員的工作理念和作風有了很大轉變，行政效率不斷提高，同時公民知情權、參與權、監督權等基本權利得到了保障，有利于推動民主化、法治化進程。

然而，行政機關長期受“官本位”思想影響，朝夕之間不可能完全轉變角色定位，因而在政府信息公開推進的過程中也同時暴露出諸多問題。

第一，公開范圍具有不確定性。由于目前并沒有專門的信息公開法，信息公開的范圍主要由《政府信息公開條例》、《保密法》等規定，但這些法律法規多規定信息公開的消極條件（即何種信息不應公開）。因此，行政機關公開的信息內容偏形式化[2]，多屬于法律法規、機構介紹、人事任免等一般性文件，涉及具體決策過程的信息少。

第二，公開速度慢，信息時效性低。目前政府公開的信息多是事后公開，遇到重大緊急事件有些基層政府部門刻意壓制[3]，公民無法獲得準確消息而更加焦慮，甚至引發群體性事件。

第三，公開意識薄弱[4]。目前公開的信息多數都是行政機關因《政府信息公開條例》的規定而公開的，主動公開的信息很少，仍抱有“保密”思想。處理公民要求公開信息的申請時，不少工作人員仍以政績為重，忽略公民的申請或者敷衍了事，公民對信息的需求無法得到滿足。

第四，信息公開方面的法制不健全。在法律層面上，我國還沒有制定專門的信息公開法?！墩畔⒐_條例》的頒布實施雖然在一定程度上為政府信息公開提供了法律依據和行為準則，但作為一部僅有38條條文的行政法規，仍有許多不足，需要更為詳細的制度設計來規范政府信息公開的過程。

第五，信息公開的監督力度不夠。由于缺少法律法規對信息公開法律責任的規定，本應公開的信息沒有被公開或者公民的申請被不合理地拒絕，公民沒有途徑救濟自己的知情權，參與政府行政、監督政府的工作更無從談起。

二、申請政府信息公開的實踐經歷

為了進一步真實而全面地了解我國政府信息公開制度運行的狀況，筆者親身實踐，于2012年4月至6月先后向中華人民共和國國家發展與改革委員會（以下簡稱“國家發改委”）、江蘇省人民政府和南京市人民政府提出了政府信息公開的申請。后兩次除申請公開的具體內容有所不同以外的其他情況基本相同，故以向國家發改委和南京市人民政府申請的狀況為例具體分析。

（一）申請目的、內容及形式

1.向國家發改委申請（含申請表格）

一是申請目的。政府是服務于人民的。政府的財政收入很大一部分來自于稅收，而其財政支出的絕大部分都應該用于公共服務。而國家發改委作為國務院組成部門，主要管理的是國家的發展與改革方面的事，它的財政和收入牽涉的是國家利益，對人民生活影響也比較大。為了進一步了解該部門的財政信息，因而申請公開國家發展改革委2010年度部門決算詳細情況。

二是申請內容。申請公開的是國家發展改革委2010年度部門決算詳細情況。

在瀏覽其信息公開目錄時本想申請公開其2011年度部門決算，但看到2010年度部門決算在2011年8月中旬發布，筆者認為2011年度部門決算會在2012年8月左右公布，屆時若未公布可再申請。在經過詳細研究已公布的2010年部門決算后，筆者發現《國家發展改革委2010年度財政撥款支出決算表》公布了2010年度財政撥款支出決算的詳細情況，而在《國家發展改革委2010年度收支決算總表》中卻沒有公布詳細情況，故申請公開2010年度部門收支決算總表的詳細情況。

所謂詳細情況，是指在《關于國家發展改革委2010年度收支決算總表的說明》、《國家發展改革委2010年度財政撥款支出決算表》和《關于國家發展改革委2010年度財政撥款支出決算表的說明》中，無論是收入還是支出均列出了每一大類下的詳細項目，但兩份說明中都沒有注明每一個項目的詳細支出或收入的數額；《關于國家發展改革委2010年度財政撥款支出決算表的說明》配合其相應的決算表能夠得到每一小項目的詳細支出（僅限于財政撥款支出），《關于國家發展改革委2010年度收支決算總表的說明》與其相應的決算表都沒有給出詳細數字，故希望能獲得該表中每一個小項目詳細而明確的收入或支出數額，即詳細情況。例如，《關于國家發展改革委2010年度收支決算總表的說明》的第一項“收入總計”第一條“行政單位收入”第二款“其他收入”中，列舉了“代管售房款、維修基金以及財政撥款之外的利息”收入，要求公開這些項目的明確詳細的收入數額。以此類推至其他條款項目。

三是申請形式。由于發改委在電腦及網絡技術上比較先進，因此向發改委申請全程在其官方網站上填寫、提交，不需要通過電子郵件、郵寄信件等方式另外申請。

四是申請時間：2012年4月25日。

2.向南京市人民政府申請

一是申請目的。2014年南京青奧會是全世界矚目的大事。為了迎接這項新興的體育盛事，南京這座古老的城市開始大興土木，其中地鐵的修建最為引人注目。地鐵的建成不僅使得南京的公共交通系統更加完善，加強青奧期間公共交通的承載力，維護城市形象，也能為地鐵周邊居民出行提供很大的便利。修建過程中實際上會有很多困難，線路設計、土地征收征用、技術勘探、工程建設、質量監督等一系列過程都需要政府投入大量的財政支持和人力支持。為了保證財政支出與建設結果的高“性價比”，整個地鐵建設需要詳盡的規劃。在瀏覽了南京市人民政府信息公開目錄后筆者發現沒有關于地鐵工程建設的規劃等文件，故申請公開南京市地鐵建設規劃及相關信息。

二是申請內容。筆者申請的具體內容為“南京市地鐵建設相關規劃及信息：包括在建地鐵建設日程（不必精確到日，但要有大致期間或階段）、最后竣工時間、具體線路規劃、營運票價設定、與公交路線的銜接等，承建單位基本信息（尤其是承建資格的審核）”。若涉及對施工區附近道路交通的疏導方案、附近居民的安置規劃、市容市貌改建的規劃等項目，也希望能夠公開。

三是申請形式。根據申請南京市人民政府信息公開的指南的要求，考慮到時間、成本、便捷程度等因素，采用電子郵件形式提交申請表。

四是申請時間：2012年6月2日。

（二）交涉過程及答復情況

1.向國家發改委申請

國家發展改革委政府信息公開工作領導小組辦公室（辦公廳督辦處）受理了這次申請，并于2012年4月26日，即申請的第二天就做出了回復，基本無交涉過程。信息辦認為申請內容根據《政府信息公開條例》和《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發[2010]5號）第2條①規定，不屬于依申請公開范圍，因而不予公開，但并未指明究竟為何要求公開的信息不屬于公開范圍。

2.向南京市人民政府申請

南京市人民政府辦公廳受理了這項申請，于2012年6月8日按要求的回復方式以電子郵件的形式給了回復“根據《政府信息公開條例》第20條（三），建議您向南京市地鐵建設指揮部提出相關申請”，并提供了相關單位的聯系電話。

當天，筆者按南京市地鐵建設指揮部信息公開指南要求的方式及提供的聯系方式，向該機構辦公室發送了郵件。但發送郵件至其官方網站上提供的地址未成功，被系統退回。

于是，筆者撥打南京市政府辦公廳提供的聯系電話與之交涉。接電話的工作人員表示，被退信是由于他們單位的系統出了問題，并且另外提供了新的地址。當天下午筆者將郵件發送至新郵箱后未收到任何答復。

2012年6月14日，筆者再次向建設指揮部的辦公室打電話咨詢，被工作人員告知他們并未收到郵件。工作人員以手機短信的方式再次確認新郵箱地址，但連續兩次發送郵件都未成功。隨后，工作人員吳某提供了其私人郵箱地址。

這次該工作人員成功收到了郵件，并于1小時后進行了回復。回復內容為：目前3、10號線，機場線，11號線在建，預計2014年青奧會前建成通車，這幾條線的走向和票價設置可以上www.nj-dt.com查詢，其他“對施工區附近道路交通的疏導方案、附近居民的安置規劃、市容市貌改建的規劃等”由市交管局和各區政府具體實施。

（三）回訪結果

上述申請結束后，筆者對過程進行了詳細的記錄和整理，并對這兩次不盡相同的申請經歷進行了比較分析。除了橫向比較之外，為了進一步保證研究結果的客觀性，筆者還在申請結束兩年后重新訪問了國家發改委和南京市人民政府的網站，搜索當時申請公開的相關內容。

在國家發改委的網站上，通過政府信息公開目錄的檢索，筆者比較方便地檢索到了近幾年該部門的部門決算表。從2011年部門決算文件（2012年7月公布）開始，國家發改委沒有采用過去將決算表分為財政撥款支出表和部門年度決算表、并各自單獨公布說明文件的做法，而是將所有與部門決算的有關表格、說明等匯編成了同一個文件，還在這份文件中囊括了往?？偸菃为毠嫉摹叭涃M”預決算表，切實方便了公民查閱。尤其令人欣慰的是，隨著年份的推移部門年度決算表各小項的劃分越來越詳細，以往沒有出現在表格中的收支項目也被加入，表格中羅列了每一大類下各小項的詳細支出，有的小項下還有進一步的細分而且也給出了具體數字。最后，決算公布的時間也略有提前，常在本年7月中旬公布上一年度部門決算。

相比之下，南京市人民政府就沒有做到“與時俱進”了。作為南京市人民政府的直屬事業單位，南京市地鐵建設指揮部有屬于自己的網站，但其信息公開的所有內容仍然掛靠于南京市人民政府的網站。截至目前，南京市已經開通了5條地鐵線路，但南京市地鐵建設指揮部相關的公開文件數量較少，其中絕大多數還是機構介紹和法規條例，沒有真正涉及地鐵建設的文件。關于筆者曾經申請公開的地鐵建設及規劃相關信息，線路規劃、承建單位等都已呈現在網站中，但對于承建單位的資格審核以及對施工區附近道路交通的疏導方案、附近居民的安置規劃、市容市貌改建的規劃等問題仍然沒有相關文件，亦沒有指出公民可以從何處獲取此類信息。

三、分析和結論

本次申請過程雖然只涉及少數部門和地方政府，但仍然能夠從中獲取寶貴的信息。根據上述實踐經歷，筆者進行了反復比較、思考，感觸頗深。

首先，必須要肯定自2008年5月1日《政府信息公開條例》實施以來，我國各級政府及其部門在信息公開方面政府有著長足的進步。在這次實踐中，無論是國家發改委還是南京市人民政府及地鐵建設指揮部都能夠積極地受理申請，既未置之不理也未刻意拖延，并且能夠按照申請人的要求進行答復。在筆者與地鐵建設指揮部辦公室的工作人員交涉過程中，他們的態度都很好，沒有表現出絲毫的不耐煩，并且能按照程序辦事，不任意妄為。在給出答復時，工作人員比較謹慎，沒有出現虛構信息敷衍了事的情況；本單位無法答復的，還提供了可受理機構的聯系方式，可以說主動暢通政府信息公開的渠道。由此看來，政府逐漸開始改變立場，主動推進信息公開，努力掃清在信息公開上的障礙，為廣大公民、法人或其他組織提供暢通無阻的渠道。

然而，本次申請過程暴露出的問題同樣不容忽視。

（一）國家發改委

雖然從形式上和答復效率上國家發改委都展現出了較高的服務水平，但對于國家發改委針對所提申請而答復的內容是難以令人信服的。在發改委的答復中，沒有解釋申請人要求公開的內容具體違背了哪一項規定而不能公開。筆者認為，作為政府信息公開的重要部分，財政公開除非違反“三安全一穩定”或涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私，否則是沒有理由不公開的。公民有知情權，有權知道政府及其部門把每年的財政收入拿來做了什么。即便在國家發改委的財政決算中有不能公開的部分，也一定有可以公開的部分；更何況財政決算的詳細內容本身就屬于應該主動公開的范圍。

在筆者提出申請不久之后，國家發改委公開的2011年度部門財政決算表格即包括了大類下小項目的詳細收入和支出，并在之后幾年的表格中劃分越來越細致。這一事實是證明財政決算的詳細內容本就屬于公開范圍的強有力證據。既然如此，我們不得不對國家發改委對筆者申請的答復產生懷疑，即這樣的答復是否經過思考和查證、是否只是一種標準化的回復。如果這種回復真的只是草草敷衍，那么之后幾年國家發改委主動公開相關內容的行為并不能掩蓋其對于政府信息公開的隨意性。造成這種前后自相矛盾現象的重要原因，是何種內容不能被公開缺少更為具體的法律法規規制而使政府進行信息公開的范圍不確定，故而公開主體決定所公開信息的范圍時具有較大的隨意性。

（二）南京市人民政府和地鐵建設指揮部

在地方政府層面上，最為突出的問題是公開信息的完整性不夠高。查閱南京市人民政府的網站群時，隨著政府部門級別的降低，其公開的信息數量也逐漸減少，而且機構設置、人事介紹、法律法規、辦事結果等客觀性文件的數量多，涉及政府運作過程、操作程序的文件少。盡管南京市人民政府網站上公開的文件數量很多，但與地鐵建設有關的居然只有10份文件，并且更新效率極低①。對筆者所申請公開的內容，這10份中也沒有任何文件與之相關。即使時隔兩年，筆者對南京地鐵所獲得的信息，除了已經以各種形式公開在網上的或者已經實際發生的，就是工作人員回復的那封郵件中寥寥數字而已。

其次，政府工作人員的服務態度普遍很好，但在整個交涉過程中他們或多或少地擺出了“息事寧人”的態度，給申請者一種類似于“討好”的感覺。這既是一種進步——政府不再高高在上盛氣凌人，同時又有些“矯枉過正”——在申請者面前過于“卑躬屈膝”。是害怕處理不好這些事情會影響自己的仕途？還是因為對政務沒有足夠的信心，害怕公民真的“直擊要害”，找出行政過程中的漏洞？又或者兩者兼而有之？

此外，網站的技術性問題也使得申請過程一波三折。保證信息公開渠道暢通，其基礎就是切實保證公民能夠便利地獲取政務信息，為公民提供多樣的形式。如今即時性強的“微博問政”越來越受歡迎，但傳統的政府機構網站不應被忽略，日常的技術維護是十分必要的。如果申請人有特別要求如書面答復、電話答復等，在合理范圍內政府機關也應盡量滿足，保證公民無論以何種方式皆可獲取公開信息。

（三）比較分析

對比筆者的兩次申請，總體上中央部委的態度相對于地方政府的態度更為強硬，可能是因為中央部委的公開程度較高，而地方政府相對弱一些。但是，無論是中央還是地方，其公開的內容多是結果性文件，關于行政過程中具體情況的文件少；法律法規要求公開的文件多，主動公開的文件少。

筆者在瀏覽江蘇省和南京市政府的信息公開目錄時發現，地方政府自己制定了一些信息公開的辦法，在不違反《政府信息公開條例》的基礎上，在某種程度上放寬了申請信息公開的限制；相比之下中央部委就受到更多限制，有更嚴格的要求，制定本部門的公開暫行辦法受到更多限制。

中央部委的網站技術性更高，可以直接在網上進行信息公開的申請，對公民來說獲得政府信息的渠道更為暢通，這是值得地方政府學習的。相較之下，中央部委比地方更為高效和主動，其公開文件更新頻繁，地方政府的公開則略顯形式化，應當及時改進。

（四）對策

面對實踐中廣泛存在的問題，短時間內完全解決是不可能的。從長遠來看，解決現有的問題，進一步推進政府信息公開制度建設，需要各方面努力。

首先，完善信息公開的法律體系。依法治國是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略，依法治國首先要有法可依。盡快制定頒布專門的信息公開法律，修正完善已有的《政府信息公開條例》，并在此基礎上推出更為具體、在實踐中具有高可行性的規定，構建信息公開完整的法律體系，為推進信息公開提供堅實的法律基礎。從法律層面上肯定“公開是原則、不公開是例外”，明確信息公開的范圍、主體、形式，讓行政機關無從逃避；規定違反信息公開法規的法律責任，賦予公民充分的權利救濟手段，讓公民監督行政機關的信息公開工作。

其次，政府部門應轉變行政理念，以建設服務型政府為目標，強化公開意識。加強對政府機關工作人員的宣傳和培訓，樹立為人民服務的思想，提升處理信息公開事宜的業務能力，使得工作人員能積極處理公民的需求、充分掌握輿論導向、適時公開信息，提升政府的公信力。無論是主動公開還是依申請公開，政府都應當嚴格遵守相應程序、照章辦事，切忌無故拒絕公開或隨意編造不公開的理由。

再次，增加信息公開的形式，保證公開渠道暢通。各政府部門的公告欄應該設置在較為顯著的位置，并及時更新公告欄中的信息；政府網站也應定期進行維護、技術升級，文件目錄應和行政過程同步更新，方便公民查閱；申請信息公開的渠道必須保持暢通，郵寄地址、電子郵件地址、電話、傳真等應保證真實有效，公民的申請能夠按照所提供的方式成功到達工作人員手中。除了傳統的紙質文件、網站公示等，越來越多的公民開始使用網絡社交平臺問政。政府工作人員應當熟悉各種公開形式的操作流程，可能的情況下應充分利用網絡交流的即時性以最快速度回應公民需求，盡可能避免因信息延誤給公民帶來不便。

最后，健全監督機制。除了法律規定的公民監督，行政機關內部也應自我監督，將信息公開作為考核的重點內容之一，定期考察并對結果進行反思，改進工作；信息公開工作的內容也應及時制成單獨的工作報告向社會公開，接受社會各界的意見和建議，形成全方位、多層次的監督體系。

政府信息公開方面任重而道遠。政府應該而且必須做好政府該做的事情，規范而積極地履行自己的職能，完善硬件條件，遵守正當程序，轉變長久以來的執政觀念，從內心深處承認公民的知情權，把自己定位為“服務者”而非“管理者”，才能推進政府信息公開制度建設，加快社會主義法治建設進程。

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