縣域環境與發展綜合決策機制的創新路徑

摘 要：近年來，資源約束、環境約束、生態惡化與縣域經濟可持續發展之間的矛盾越來越突出。黨的十八屆三中全會再次強調了深化生態文明體制改革，加快生態文明制度建設，推進形成人與自然和諧發展現代化建設新格局的目標和任務。然而，環境與發展綜合決策作為縣級政府開展環境保護的重要任務和協調縣域生態文明建設與縣域經濟、政治、文化、社會建設的橋梁和紐帶，其機制上的障礙與弊端日益凸顯，這就使綜合決策的實施面臨嚴峻的挑戰和考驗。為此，需要依據生態文明理念和要求，不斷優化決策的形成機制，規范決策的執行機制，完善決策的監督機制，從而促進我國縣域環境與發展綜合決策的有效實施，推動縣域宏觀環境管理和生態文明建設目標的最終實現。

關鍵詞：縣域；環境與發展綜合決策；機制障礙；機制創新

中圖分類號：C911 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）29-0035-03

黨的十八屆三中全會再次提出深化生態文明體制改革，加快生態文明制度建設，推進形成人與自然和諧發展現代化建設新格局的目標和任務。縣級政府作為國家政權的重要組成部分，在國家政權中居于“基石”位置，全面推進縣域經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設是新時期新形勢下的縣級政府的重要任務。環境與發展綜合決策是將環境與資源的承載力和經濟發展問題作為決策行為和決策過程這一系統整體的兩個對等方面進行綜合考慮、綜合平衡的政府行為，是生態文明建設與經濟、政治、文化、社會建設協調溝通的橋梁和紐帶。縣域環境與發展綜合決策要求縣級政府以生態文明和大系統思想為指導，綜合考慮環境、資源、生態與縣域經濟發展之間的復合影響和作用，以決策產生的整體效應滿足各種利益需求，使縣域發展具有可持續性。

一、縣級政府實施環境與發展綜合決策的重要性

（一）實施環境與發展綜合決策是縣級政府職能的體現

縣域經濟是一種不完全的市場經濟，其無法實現縣域資源整體最優化配置，這樣客觀上就要求政府對其進行調控和管理，對市場功能的缺陷予以彌補[1]。縣級政府通過發揮經濟職能，結合本縣域的實際情況，進行環境與發展綜合決策，處理好經濟建設與環境保護的關系，能夠有效解決企業自身效益和社會效益的矛盾。從社會職能方面來說，目前我國縣域經濟工業化不僅存在著較大阻力，而且工業化進行的不當也給當地造成了惡果。這同樣需要政府實施環境與發展綜合決策，大力保護與合理利用本縣的自然資源，積極開展對環境污染的綜合治理，加強生態環境建設，在發展經濟的同時，注重經濟效益與環境效益的統一。

（二）實施環境與發展綜合決策是縣域可持續發展的基石

縣域可持續發展，包括縣域經濟可持續發展，社會可持續發展和生態可持續發展[2]。實施環境與發展綜合決策，不能僅理解為控制工業化所帶來的污染，也不能僅理解成自然資源與生態系統的單一良性循環，其最終目的是謀求人與自然、經濟社會的可持續發展。因此，以綜合決策為指導，結合縣域實際，貫徹經濟建設、城鄉建設和環境保護同步規劃、同步實施、同步發展的戰略方針，執行預防為主、誰污染誰治理和強化管理的環境政策，轉變經濟發展方式，推動可持續資源戰略的確立，能夠促使縣域人口、資源、經濟、社會發展相互協調。綜合決策作為微觀環境管理的根本，是縣域可持續發展的基石。

（三）實施環境與發展綜合決策是貫徹科學發展觀的出發點

首先，科學發展觀要求以經濟建設為中心，實現經濟較快增長[3]。但在發展問題上，如果單純追求經濟增長速度，以經濟增長率和GDP作為衡量發展的唯一指標，顯然不符合科學發展觀的本質要求。其次，科學發展觀的核心是以人為本，現階段倡導以人為本最明顯最重要最迫切的莫過于提供給人們一個無污染的生存環境。而經濟建設勢必要破壞環境，使其質量水平下降、功能喪失，給人們的生產、生活帶來影響。但為獲得原始生態環境而放棄發展最終必然導致貧困的惡性循環，這也不符合科學發展觀的最終目標。堅持科學發展觀是我國經濟社會發展的必然要求，而實施環境與發展綜合決策則是縣域政府貫徹科學發展觀的出發點。

二、縣域環境與發展綜合決策機制的障礙與弊端

自1996年第四次全國環境保護會議提出環境與發展綜合決策設想以來，綜合決策大大改善了中央對資源和環境的整體調控能力，有效解決了地方政府宏觀環境管理投入不足的問題[4][5][6]。但也應看到，由于受到傳統管理模式慣性的影響，在市場經濟條件下，尤其是全球化、信息化的背景下，縣域環境與發展綜合決策機制尚存在障礙與弊端。

（一）綜合決策的非科學化、非民主化

在進行綜合決策時，縣級政府的公共決策系統，以及政府組織外部的協會、學會、傳播媒體等確實起到了表達公眾意愿、提供信息服務的重要作用[7]。但這些機構常常內化為政府機關的“附屬物”，其政治依附性明顯。因此，決策主體很難了解到公眾的真實意見，愿望和要求，易陷入“封閉型”與“經驗型”決策誤區，從而使決策喪失科學性。環境與發展綜合決策過程中的公民參與和專家參與，既是縣級政府決策的公共性使然，又是其決策民主化的體現。但在目前的決策中，決策者常常有意識地選擇來自自身系統之外、完全贊同自己行為的民眾參與決策，或在與特定環境利益有關聯的個人和群體中，只選擇部分利益相關者參與決策。專家參與綜合決策也多流于形式，專家意見成了領導意志的“辯護”和“注解”，而非始終保持客觀中立，決策的民主性喪失殆盡。

（二）綜合決策程序的非規范化

決策程序非規范化，一是由于國家法制建設滯后，地方行政權力游離于法律之上，政府如何決策不受法律約束。二是一些地方官員素質差、水平低，官本位思想濃厚，方法意識淡薄，致使決策程序混亂。主要表現在：部分決策忽視調查環節，不能根據問題的成因、實質及表現形式形成有針對性、切合實際的目標；部分決策忽視論證環節，沒有建立和實行決策論證機制，也難以規劃出兩種或兩種以上供選擇的可行性方案；部分決策忽視評估環節，沒有對擬訂方案進行預測性評估和可行性評估，沒有形成集體決策機制，不能用科學的思維方法果斷做出選擇；部分決策忽視公示環節，降低了決策的透明度；部分決策在執行過程中放棄了對決策的反饋修正，在執行之后，也沒有及時跟蹤評估。

（三）綜合決策執行的無序化

縣域生態環境脆弱，不可逆轉性強，防止污染轉移的壓力大，要求執行刻不容緩。同時縣域又是國家環境政策得以貫徹落實的主要地域空間，縣級政府具有區域敏銳性和相對直接性優勢也使執行環節更為突顯。綜合決策的執行水平一直較低，究其原因，關鍵在于綜合決策執行機制的欠缺。其次，部分工作人員在執行過程中，首先考慮的是領導的意圖，特別是在處理有損當地政府形象、敏感性強的污染事件和開展涉及本地區經濟利益的環保工作時。這實際上是一種人治，是執行行為隨意性和無序性的表現。縣級政府部分領導也存在執行意識薄弱，對執行的必要性和重要性認識不夠，自覺性差等問題。此外，在綜合決策執行過程中缺乏公民參與，這就增加了執行的盲目性，使執行計劃的可操作性和可行性降低。

（四）綜合決策監督的虛化、弱化

現行的監督機制在決策的形成與執行中存在明顯不足，主要表現在：監督主體地位不高，權力制約不到位。目前針對綜合決策的監督，未將憲法和法律的規定落實到位而充分發揮縣級人大及其常委會的監督作用，造成決策主體置國家法律于不顧，以言代法，以權壓法，而不能夠進行有效的權力制約；行政監督機制弱化。行政監察部門置于本級政府內部，其人、財、物的供給均要受地方控制，因此很難有效對縣級政府的違法違紀行為做出強有力的監督；群眾監督機制虛化。“由少數人決策，由少數人決定”的現象普遍存在，淡化了環境與發展綜合決策本質上屬于人民意志的執行形式和人民意愿實現手段的屬性；監督體系運行不協調。從目前的實際情況看，各種監督之間的關系尚未理順，彼此也缺乏聯系和溝通。

三、生態文明視角下縣域環境與發展綜合決策機制的創新

縣域環境與發展綜合決策機制是從法律和制度的角度對決策主體的限制和制約，以確保決策的制度化和規范化，決策機制的創新，要努力尋求決策各個組成部分或各個要素之間的最佳搭配與組合，以各種要素能夠有效耦合，同向運行，信息傳遞暢通為根本。依據生態文明理念和要求，創新的縣域環境與發展綜合決策機制主要應由決策的形成機制、執行機制和監督機制構成。

（一）優化決策的形成機制

1.建立信息搜集與傳達機制。決策的形成過程實際上就是信息的搜集與傳遞過程[8]。豐富可靠的情報來源，迅速準確的情報傳遞與分析，能夠為制定切實可行的決策提供依據。因此，拓寬信息收集渠道、提高現有信息機構與信息人員的專業化水平、維護信息的完整度、采取科學有效的收集方法、建立高效的信息傳達機制，從而將與決策有關的信息及時傳遞到政府決策者手中，為相關問題能夠盡快納入決策議程提供依據。

2.建立利益相關者議政和民主參與機制。主要包括環保部門的參與和公民參與，前者參與決策時，決策者應從各個方面給予充分保障。其所提出的有價值的決策方案，政府決策者必須予以充分重視。另外，其為避免決策失誤所指出的存在于決策中的環境風險，政府決策者必須予以充分考慮；后者參與綜合決策，縣級政府應提供多元化的公民參與渠道，最大限度地公開決策權限、決策程序和決策依據，并以參與者所反映多數人意愿的某種相關環境利益或權益為決策基礎。

3.建立專家咨詢與論證制度。在決策方案的起草階段，政府決策者應組織專家提供政策咨詢，進行初步方案設計，討論并參與起草工作。在決策方案的選擇階段，政府決策者應保證在進行正式決策時存在兩種或兩種以上已由專家逐個做出利弊分析與評估的預期方案。在決策的實施階段，決策者應發揮專家對決策實施效果的追蹤調查和反饋作用，并通過專家的深度可行性研究報告，為今后決策提供參照。

4.建立嚴格的決策程序。其內容包括：要在充分調查的基礎上發現問題，確定目標；在擬訂決策方案時，要組織論證，規劃出多種可行性方案；在制定決策時，要對各種擬定方案進行評估，確定最優化目標；在決策執行之前，要進行政策公示，提高透明度；在決策執行過程中，不斷進行反饋修正，及時處理并解決執行中所出現的各類問題；在決策執行后，要及時評定決策實施的效果，并對決策進行復議。

5.建立決策失誤責任追究機制。為保證縣域環境與發展綜合決策的民主和科學，減控政府決策者的失誤，最重要的是要建立決策失誤責任追究機制[9]。根據權責一致、權責相等原則，按照決策失誤的嚴重性、該項決策做出時所對應決策權的大小，以及在決策中的表現和態度，對參與者、決策者和執行者等相關主體進行責任追究，包括道德譴責，追究經濟責任、行政責任乃至刑事責任。

（二）規范決策的執行機制

1.建立促使決策執行規范化的程序機制。主要包括：規范縣域環境與發展綜合決策的傳播，對決策的內容做出必要的說明和補充；指導并開展相關組織準備工作，確定決策的執行機構；著手綜合決策的具體實施；做好決策執行部門內部各個機構之間以及執行部門與目標對象之間的溝通；敞開執行反饋通道，不斷向政府決策者反饋執行信息，及時對決策修正、更新或調整執行決策的方式或方法；適時進行科學評估，分析決策執行后在社會各個層面產生的影響，判斷執行方法或方式是否合理、合法、有效。

2.建立促使決策執行透明化的公示機制。為促使縣域環境與發展綜合決策各項執行工作公開化，解決目前普遍存在的任意、隨意操作和暗箱執行問題，一是要向社會公眾公開明示執行機關的執行標準、執行范圍和執行內容。二是要提高執行程序的透明度，確保合法、公正地實現管理職能。三是要明確執行行為的時限及違示懲戒具體辦法，自覺接受社會監督。

3.建立促使決策執行責任化的考評機制。首先，要組建評議考核機構，能夠為評議考核制的運行提供組織保證。其次，要量化評議考核內容，指導執行單位按章操作。最后，要制定具體評議考核方法以及評議考核實施細則，并嚴格執行。

4.建立促使決策執行民主化的參與機制。首先，要讓公民參與執行計劃的制訂，提高公民對綜合決策執行的關切度，使公民的意愿得以充分表達。其次，要讓公民參與執行評估與執行結果的評估，及時反饋綜合決策的執行情況，防止執行結果浮夸、失真，并對執行人員的業績做出評價。除此之外，還應建立健全綜合決策執行的社會評價機制，以保證對決策執行評估的公平、公正和公開。

（三）完善決策的監督機制

1.強化人大監督制約機制。強化人大監督機制，是對縣域環境與發展綜合決策制定者、執行者進行權力制約，防止權力濫用、造成權力腐敗的重要途徑[10]。綜合決策中同級人大的監督主要體現在以下幾個方面：對綜合決策制定、執行主體適格的監督；對超越權力所制定決策的撤銷；對濫用行政權力，不以綜合決策為依據違法執行行為的糾正；對相關決策制定、執行人員職務的罷免等。

2.完善行政監察部門監督機制。行政監察部門的監督，主要針對縣級政府及其行政人員在制定、執行環境與發展綜合決策時的各種違法違紀行為，監督的依據是環境政策及其相關法律規定。首先，要使監察部門享有獨立的地位，變雙重領導為垂直領導體制，不斷增強其獨立性和權威性，從而排除縣級政府和其他機關的干擾。其次，要擴大監察部門的職權，賦予其一定的行政處分權和經濟處分權。最后，要建立全面的監察機制。行政監察要在綜合決策形成前后的各個環節介入，尤其是要強化預防監督，及時發現違法亂紀現象，及時排除。

3.健全公民監督制約機制。一是要擴大公民的知情權、參與權和選擇權，讓公眾了解議案的內容，充分表達意愿，并真正賦予公眾參與和選擇議案的權利。二是要建立有效的公民監督機制，使公眾能夠跟蹤監控決策形成、執行的全過程。三是要健全公民舉報網絡體系，有關部門在接到投訴和舉報后應及時查實、反饋、答復。

4.各種監督機制的整合與協調。在具體監督過程中，各監督主體需協調一致，密切配合，從而增強監督合力。首先，要建立監督協調機制，或成立“監督協調委員會”之類的機構。這樣既能發揮各監督部門的獨立監督作用，又能使各監督部門之間密切聯系、互相協調、積極配合。其次，在縣域環境與發展綜合決策中明確規定各監督主體的地位、職責、權限、監督的范圍、方式和程序，從而使監督主體明確各自的工作任務與目標，防止其推諉扯皮。

四、結語

建立合理、規范、完善的縣域環境與發展綜合決策機制，是縣域生態文明建設的重要內容，也是環境保護作為一項基本國策能否在縣級政府決策層次得以落實的重要方面。縣級政府作為決策主體，不僅意味著其具有至高無上的決策權力，同時意味著要承擔由此引發的一切后果所具有的連帶責任。縣域環境與發展綜合決策機制，就是從法律和制度角度對決策主體的一種限制和約束，以確保綜合決策的制度化和規范化。有了這種機制，生態文明建設和環境保護才能成為縣級政府的自覺行為，才能貫穿于經濟活動的全過程，才能明確縣級政府在重大決策問題上所應承擔的責任和義務。否則，綜合決策只能是空中樓閣、紙上談兵。

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