影響縣鄉(xiāng)事業(yè)單位整體改革的觀念與行為探析

摘 要：從宏觀上考察，事業(yè)單位整體改革是政府改革的基礎(chǔ)和前提，也是其重要組成部分。事業(yè)單位各項(xiàng)改革不能到位，政府機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步改革必然受阻。但是改革是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程，而改革征程上很多的觀念和行為成為影響改革進(jìn)程的重要障礙。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)事業(yè)單位；改革；觀念；行為

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）29-0029-02

通過(guò)對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)精神的學(xué)習(xí)理解，在初步調(diào)研考察的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，要全面實(shí)現(xiàn)黨的十八屆三中全會(huì)提出的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須從深化縣鄉(xiāng)事業(yè)單位整體改革入手。調(diào)研中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員反映比較普遍和強(qiáng)烈的問(wèn)題之一，就是盡快現(xiàn)行進(jìn)行事業(yè)單位整體改革。事業(yè)單位改革的指導(dǎo)思想和基本思路是：以黨的十八大精神為指導(dǎo)，緊密結(jié)合縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，樹(shù)立全局觀念和整體觀念，以增強(qiáng)服務(wù)職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，依據(jù)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)格局，調(diào)整機(jī)構(gòu)編制布局，力求在縣鄉(xiāng)范圍內(nèi)機(jī)構(gòu)設(shè)置與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)；生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)。改革要從整體上進(jìn)一步促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)健康、協(xié)調(diào)、快速發(fā)展。

一、縣鄉(xiāng)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革之現(xiàn)狀分析

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，遼寧省縣鄉(xiāng)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革大致分兩個(gè)層次進(jìn)行。首先是依據(jù)省、市關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)，于2003年末和2004年初實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革。通過(guò)以精簡(jiǎn)、合并、調(diào)整為手段的改革，使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的布局和職能初步適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革的需要，政事、事企適當(dāng)分開(kāi)的構(gòu)想在一定范圍內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的服務(wù)職能得到理順和加強(qiáng)。拿本所調(diào)查的地區(qū)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位財(cái)政供養(yǎng)人員編制精簡(jiǎn)了20%左右；鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性事業(yè)單位人員編制總量精簡(jiǎn)了23%左右；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自收自支事業(yè)單位編制總量精簡(jiǎn)了10%左右。其次是縣直事業(yè)單位的改革。從整體上考察，縣直事業(yè)單位大規(guī)模、全局性的改革尚未進(jìn)行。受改革之大趨勢(shì)影響，全縣有20%左右的事業(yè)單位自發(fā)地進(jìn)行了以用人制度為核心的改革。主要是參照公務(wù)員考錄辦法，公開(kāi)考試錄取工作人員；改用人的“終身制”為聘用制與合同制。

全面考察與研究縣鄉(xiāng)事業(yè)單位改革現(xiàn)狀，到目前為止，全方位和卓有成效的縣鄉(xiāng)事業(yè)單位整體改革還沒(méi)有展開(kāi)。我們雖然樹(shù)立了改革意識(shí)，但思想還不夠解放，還缺乏改革與創(chuàng)新理念；雖然邁開(kāi)了改革步伐，但步子不大，還缺乏全局與整體理念；雖然取得了一些成效，但效果不十分明顯，還缺乏拓展與功效理念。

二、影響縣鄉(xiāng)事業(yè)單位整體改革的觀念及行為探析

成功進(jìn)行縣鄉(xiāng)事業(yè)單位整體改革，離不開(kāi)正確的思想觀念指導(dǎo)與支配。調(diào)查與實(shí)踐表明，影響縣鄉(xiāng)事業(yè)單位整體改革的觀念及行為主要在于以下幾個(gè)方面。

1.安于現(xiàn)狀，單純求穩(wěn)。這種觀念及行為表現(xiàn)在對(duì)進(jìn)行縣鄉(xiāng)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的重大意義認(rèn)識(shí)不足，思想守舊，依然停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)段，還習(xí)慣于多年一貫制的傳統(tǒng)管理體制。滿足當(dāng)前，安于現(xiàn)狀，在整體改革面前不敢越雷池一步。甚至認(rèn)為不改則穩(wěn)，改革則亂，還是不動(dòng)穩(wěn)妥。改革有風(fēng)險(xiǎn)，那就不冒險(xiǎn)。受這種觀念影響，一些縣鄉(xiāng)事業(yè)單位多年來(lái)沒(méi)有改革思維及改革措施，事業(yè)缺乏生機(jī)，工作沒(méi)有創(chuàng)新，不求進(jìn)取，業(yè)績(jī)平平。

2.等待觀望，躊躇不前。在求穩(wěn)怕亂思想支配下，即使有關(guān)改革的指令已經(jīng)下達(dá)，甚至迫在眉睫，只要周邊左鄰右舍不動(dòng)，我決不先行。儒家中庸思想在這里起到主導(dǎo)作用，不前不后，甘居中游。這種思想觀念比較有代表性，是一些領(lǐng)導(dǎo)者、決策者普遍持有的心態(tài)。談及或請(qǐng)示到涉及改革的問(wèn)題，他們瞻前顧后，常說(shuō)的一句話就是：“看看其他地區(qū)，他們動(dòng)了，咱們?cè)賱?dòng)。”譬如，省市關(guān)于企業(yè)化管理的自收自支具有生產(chǎn)性質(zhì)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)管理的文件已經(jīng)下達(dá)幾年了，在一些地方至今沒(méi)有得到貫徹執(zhí)行。

3.各自為重，本位思想。缺乏全局一盤(pán)棋和改革一盤(pán)棋的觀念，過(guò)分強(qiáng)調(diào)自己?jiǎn)挝恢匾砸?guī)格高，人多勢(shì)眾為榮。你機(jī)構(gòu)改革不可以動(dòng)我。調(diào)整合并不樂(lè)意，精簡(jiǎn)壓縮不樂(lè)意。我們有時(shí)也會(huì)遇到這樣的問(wèn)題，縣鄉(xiāng)有的事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)改革中已經(jīng)被合并精簡(jiǎn)，在過(guò)了一段時(shí)間運(yùn)作之后，又收到上級(jí)“條條”管理機(jī)關(guān)的文件或者指示，只好恢復(fù)了原狀。在進(jìn)行縣鄉(xiāng)事業(yè)單位改革期間，我們也會(huì)收到一些正參與改革的單位要求增編增人的請(qǐng)示、報(bào)告。

4.思路狹隘，理解片面。用形而上學(xué)思維理解縣鄉(xiāng)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，簡(jiǎn)單認(rèn)為改革就是減編減人減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，節(jié)省或壓縮財(cái)政開(kāi)支。認(rèn)為縣鄉(xiāng)財(cái)政開(kāi)支困難，才需要改革；人口多，就業(yè)難，才需要改革；社會(huì)人口老齡化，才需要改革等等。消極看待歷次機(jī)構(gòu)改革后所出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)編制“反彈”現(xiàn)象，認(rèn)為改革與不改革結(jié)果都一樣。

5.憂慮擔(dān)心，既得利益。這種觀念源于改革所涉及的一些個(gè)體以及局部對(duì)象。他們用個(gè)人的利益得失衡量改革功效，擔(dān)心改革減少收入，害怕改革失去飯碗。對(duì)個(gè)人有利則支持改革，否則就抵觸改革。據(jù)我們調(diào)查，一些單位和個(gè)人之所以對(duì)縣鄉(xiāng)事業(yè)單位改革缺乏積極主動(dòng)態(tài)度，就是考慮到改革要減少財(cái)政供養(yǎng)，改革要降低工資水平，要分流下崗。

以上所述種種觀念與行為成為縣鄉(xiāng)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)以及著重點(diǎn)所在。這些觀念與行為有著一定的社會(huì)基礎(chǔ)和思想根源。其社會(huì)基礎(chǔ)主要是我們從新中國(guó)成立以來(lái)就經(jīng)歷著漫長(zhǎng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)的過(guò)程中，兩種體制交替相擾。而思想觀念的陳舊主要是歷史遺留下的封建意識(shí)、保守思想、“官本位”理念仍然殘存作怪。

三、破除陳舊觀念行為，推進(jìn)縣鄉(xiāng)事業(yè)單位整體改革健康發(fā)展

我們所進(jìn)行的改革，面臨各種各樣的困難和阻力。其中陳舊的思維觀念及行為是擺在我們面前的思想障礙和現(xiàn)實(shí)阻力。意識(shí)反作用于存在，思維方式影響改革方式。如果我們的改革意識(shí)超前，上下思想統(tǒng)一，縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)編制改革進(jìn)度與成果絕不是現(xiàn)在這個(gè)狀況。我們認(rèn)為，要成功地推進(jìn)縣鄉(xiāng)事業(yè)單位整體改革，應(yīng)當(dāng)解決好以下幾個(gè)方面的矛盾。

1.解決舊觀念與新思維的矛盾。首先要加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的領(lǐng)導(dǎo)。尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，必須牢固樹(shù)立改革意識(shí)，增強(qiáng)改革緊迫感，改革是歷史發(fā)展的需要，是大勢(shì)所趨，是眾盼所望，民心所向。改革，以前有過(guò)探索，現(xiàn)在正在進(jìn)行，未來(lái)不會(huì)停止。應(yīng)當(dāng)樹(shù)立改革績(jī)效觀。就是改革的根本目的是和諧社會(huì)，以人為本，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展，是從根本上改變并提高人民生活水平。改革的最終受益者還是廣大人民群眾。樹(shù)立改革時(shí)效觀。改革也要與時(shí)俱進(jìn)，不可議而不決，拖而不辦。一定要引導(dǎo)涉改的單位及其領(lǐng)導(dǎo)由等待觀望變?yōu)榉e極主動(dòng)。不斷用改革的新思維取代陳舊而保守的思想觀念，是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門以及我們機(jī)構(gòu)編制部門的神圣職責(zé)、艱巨任務(wù)。

2.解決穩(wěn)妥探索與積極推進(jìn)的矛盾。改革需要嘗試與探索，起初是“摸著石頭過(guò)河。”但是，十年、二十年過(guò)去了，你還在探索等待，觀望徘徊，那不是改革性質(zhì)不對(duì)，就是在抵觸對(duì)抗。就我們縣鄉(xiāng)的現(xiàn)實(shí)情況而言，試點(diǎn)與嘗試工作進(jìn)行的不是十分到位和有效。從時(shí)間上考察，穩(wěn)妥探索時(shí)段已經(jīng)過(guò)去，應(yīng)該進(jìn)入到積極推進(jìn)的階段。最為有效的改革辦法是在探索中積極推進(jìn)，在積極推進(jìn)中不斷探索。還有一種思想觀念，就是認(rèn)為縣鄉(xiāng)事業(yè)單位的改革是一勞永逸的事情，只要是調(diào)整了機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)了人員，就一次性了結(jié)，以后就不需要再有什么改革動(dòng)作了。這種形而上學(xué)的改革觀，與改革在積極推進(jìn)中進(jìn)行的思想背道而馳。

3.解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與機(jī)構(gòu)設(shè)置的矛盾。縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)編制改革始終是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。這是因?yàn)榭h鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較之大中城市要可變得多。縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革的宗旨就是更好地為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律引導(dǎo)下，一些產(chǎn)業(yè)調(diào)整、“下馬”了；另有一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展并崛起，還有的地方有自己獨(dú)特的支柱產(chǎn)業(yè)。相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)當(dāng)然要隨之變化。就我們地區(qū)而言，部分曾經(jīng)紅火一時(shí)的工商企業(yè)陸續(xù)破產(chǎn)停業(yè)，少數(shù)轉(zhuǎn)制出賣。先后有多個(gè)工業(yè)管理局被合并撤銷。近年發(fā)展起來(lái)的有以硼資源為主的地礦產(chǎn)業(yè)、以林產(chǎn)資源為主的林業(yè)產(chǎn)業(yè)、以淡水資源為主的養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，還有旅游產(chǎn)業(yè)。在以往的縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革中，我們把著眼點(diǎn)放在增強(qiáng)地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上面，先后強(qiáng)化了地礦、林業(yè)、水產(chǎn)、旅游等管理部門的職能和機(jī)構(gòu)，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化與發(fā)展。

4.解決整體改革與局部利益的矛盾。縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)編制改革當(dāng)然會(huì)有難點(diǎn)、難度，其中觸及一些人、一些部門的局部利益就是難度、難點(diǎn)之一。要解決這一對(duì)矛盾，我們認(rèn)為要從三個(gè)方面入手。首先是思想要統(tǒng)一。還是要引導(dǎo)有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)牢固樹(shù)立大局觀念、整體觀念，將思想意識(shí)真正統(tǒng)一到改革這一盤(pán)棋上來(lái)。其次是措施要得當(dāng)。這就是擺布好輕重緩急，理順好先后次序，按照不留后遺癥的原則，處理好善后事宜。另外就是利益要兼顧。顧此失彼、利益分配差距懸殊，這是以往縣鄉(xiāng)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有取得效果的原因之一。我們地區(qū)曾經(jīng)有這樣的事例：教育系統(tǒng)的學(xué)校進(jìn)行編制機(jī)構(gòu)改革，其出發(fā)點(diǎn)和改革動(dòng)機(jī)無(wú)可非議。但是，在涉及具體減員對(duì)象時(shí)，他們規(guī)定了年齡時(shí)段，但是離異單身的教師不受到年齡限制，也不做為減員對(duì)象。由于涉及收入上的差距，結(jié)果，一批教師紛紛來(lái)到法院辦理離婚手續(xù)，事情發(fā)展到僵化和不好收拾的地步。據(jù)我們掌握，前文談及的對(duì)有生產(chǎn)性質(zhì)的企業(yè)化管理的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的文件下達(dá)數(shù)年，在我們地區(qū)至今沒(méi)有實(shí)行，其原因就是轉(zhuǎn)制與不轉(zhuǎn)制在工資水平上有較大差異。對(duì)于改革中的此類問(wèn)題，一是用“老人老辦法，新人新辦法”的方式解決；二是工資水平仍然參照事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；三是在適當(dāng)時(shí)間由事業(yè)單位在全員可以接受的情況下執(zhí)行新的工資標(biāo)準(zhǔn)。

5.解決老的用人辦法與新的用人制度的矛盾。改革開(kāi)放歷時(shí)三十多年，進(jìn)行新的人事制度改革的嘗試也有二十多年的時(shí)間。就遼寧省的情況而言，大部分地區(qū)，尤其是大中城市里的事業(yè)單位，都實(shí)行了較好的用人制度改革，其基本做法是參照國(guó)家公務(wù)員錄用辦法，凡進(jìn)必考；被錄用人員實(shí)行聘用制度。可是，到現(xiàn)今為止，一部分地區(qū)，主要是偏遠(yuǎn)縣鄉(xiāng)的事業(yè)單位，仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的傳統(tǒng)用人辦法，這種辦法可以稱為“人情安置法”，即通過(guò)一定的人情關(guān)系渠道，向事業(yè)單位安置人員，所用人員一旦進(jìn)到事業(yè)單位，便是端上“鐵飯碗”，實(shí)行“終身制”。進(jìn)行縣鄉(xiāng)事業(yè)單位整體改革的具體而主要內(nèi)容，就是打破“鐵飯碗”，解除“終身制”，用公開(kāi)考試，擇優(yōu)用人的辦法，選擇人才，隨之實(shí)行用人上的“聘任制”。主要依靠上級(jí)管理機(jī)關(guān)的命令以及督促檢查，當(dāng)然，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)者的觀念及認(rèn)識(shí)，也是解決矛盾的前提條件。

總之，縣鄉(xiāng)事業(yè)單位整體改革中出現(xiàn)的各種矛盾，反映出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理體制的矛盾與對(duì)抗；反映出封建傳統(tǒng)意識(shí)與現(xiàn)代先進(jìn)思想的矛盾與對(duì)抗；反映出守舊落后觀與科學(xué)發(fā)展觀的矛盾與對(duì)抗。作為我們機(jī)構(gòu)編制工作者。理應(yīng)身先士卒，不懼風(fēng)險(xiǎn)，爭(zhēng)當(dāng)改革的先行者和促進(jìn)派。