貴州省災害移民問題研究

摘 要：對貴州省災害移民的現狀進行調研，整理貴州災害的種類，歸納貴州省災害移民概況，得出貴州災害移民工作中的困難因素有：生態環境嚴峻、災害頻發；移民資金匱乏；缺乏合格的安置點；政府協調工作存在缺陷。

關鍵詞：自然災害；災害移民；政府工作

中圖分類號：C91 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）29-0026-03

貴州省地處云貴高原東部，是我國唯一無平原的以巖溶地貌為主的內陸山區省份。從根本上說，自然地理環境決定了貴州的災情，而災情又是貴州省情的基本特征，貴州省的災害移民、扶貧避災移民與生態移民都應該是在一個移民工作框架內。

一、貴州省災情概要及主要特點

貴州全省61.9%的國土面積是喀斯特地貌，導致山體斷層發育復雜。由于森林破壞，巖石的風化嚴重，松散的覆蓋層薄，滑坡、泥石流很多，全省地質災害點三萬多個，直接影響人類生存的三千多個。全省屬亞熱帶濕潤季風氣候，大部分地區氣候溫和濕潤、雨熱同期，有明顯的豐水期與枯水期，呈南多、北少，迎風坡多、背風坡少的特點。這種地域差異性明顯、氣候多變的自然條件，導致在極端氣象共同作用下極易引起自身性的地質災害。

2014年7月15日，貴州多地普降大到暴雨，全省有72個縣市遭受洪澇災害，導致貴州發生洪澇、泥石流，局地發生山體滑坡，截至17日晚，已致319.15萬人受災，4人失蹤，17人死亡，緊急轉移安置16.73萬人[1]。

貴州災情的顯著特點：一是種類多。常見的有干旱、內澇、山洪、崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、石漠化。二是頻率高。各種災害平均每兩周發生一次。三是災害程度深。據2009-2011年《貴州省環境狀況公報》公布：2009年，貴州省先后遭受了風雹、洪澇、干旱、滑坡泥石流等自然災害。全省共有1 687萬人受災，比上年減少42.6%。2010年，貴州省先后遭受了干旱、風雹、暴雨洪澇、滑坡泥石流等自然災害。全省共有2633.4萬人次受災，比上年增加56%。2011年，貴州省先后遭受了干旱、風雹、暴雨、洪澇、滑坡泥石流、低溫雨雪冰凍等自然災害。全省共有2 883.4萬人次受災，比上年增長9.5%。四是突發性地質災害逐年增加：2009年，貴州省累計發生各類地質災害380起，因災造成的累計人員傷亡38人，直接經濟損失10 649.83萬元。2010年，全年累計發生各類地質災害和新增地質災害隱患點827起，因災造成的累計人員傷亡123人，直接經濟損失10 221.8萬元。2011年，貴州省新增地質災害隱患點166處，發生地質災害214起，因災造成31人傷亡，直接經濟損失362萬元。①

當然，貴州災害多發頻發也受人類不當活動的影響。例如礦產的無序開采造成礦區出現地陷、坍塌等大量地質災害的發生；隨著城鎮的快速發展、人口迅速增長和居民住房建設選址不當，又容易造成滑坡與斷裂。災害的發生也與防災減災基礎設施薄弱、預防工程措施嚴重不足有關；與監測預報系統不健全，防災減災的預警系統投入有限，調查工作滯后，雨情、水情和預警手段嚴重不足有關；與組織責任、宣傳培養點不足有關。

二、貴州省災害移民現狀

生態環境嚴峻、災害頻發是貴州的省情，也是長期落后的根本原因。省情使得災害移民和生態移民相互交叉，難以完全劃分，單獨的災害移民安置點和生態移民安置點都不多，多為災害移民和生態移民混雜的移民安置點。

（一）貴州災害移民概況

貴州為有效減少地質災害對人民生命財產的威脅，逐步消除地質災害隱患，采取了多種措施防范地質災害的危害。在安置點的選擇上遵循兩種方式：一是鄉鎮以下，搬到安全地方，有房有地，能開展生活；二是搬遷到城鎮，能夠從農戶轉為居民，能解決就業問題。

第一，調整耕地安置移民。國土部門根據當地的耕地占用情況，進行縣、鄉、村協調。惠水縣太陽鄉把國土部門開發的800畝土地，拿出631畝解決移民86戶，人均1.6畝，當年即達到糧食自給。平塘縣大塘鎮碉頭村、獨山縣黃后鄉等都屬于這種模式。既盤活了土地資源，又安置了搬遷戶。而且國家對讓出耕地的集體和個人都給予一定補償，他們得到補償后可發展生產和經濟，也可進行基礎設施建設。

第二，農業產業化安置移民。羅甸縣依托上隆農場安置搬遷戶115戶。在農場附近建移民新村，以工代賑資金統一修建住房，配套建好基礎設施。在場部技術指導下，戶均承包管理6-8畝茶果園，企業按協定價格收購產品，每個勞力年收入6 000-8 000元，可實現穩定脫貧。

第三，第三產業的介入。荔波縣財政配套100萬元，把遷入地設在駕歐鄉政府所在地，建一條移民新街，為移民提供比較優厚的安置條件。移民原有土地丈量面積折算糧食產量，由景區管理處負責補償，不僅讓移民遠離山洪危險，也保護了小七孔風景名勝區及茂蘭喀斯特森林保護區的自然環境。

第四，小城鎮建設安置移民。借助國家城鎮化的發展趨勢，啟動貧困鄉鎮的小城鎮建設安置移民，按照產程一體，積極把生態移民、地質災害移民搬到小城鎮、產業園區。把城鎮規劃的土地，用于當地發展生產和水、電、路、沼氣、學校、衛生、市場等基礎設施和公益事業，改善遷入地生產條件和生活環境，提高移民和當地群眾的生活水平，提高城鎮化水平，促進經濟發展。如冊亨縣原家鎮不穩定斜坡移民安置點的地質災害隱患治理工程，一方面活躍小城鎮，另一方面解決隱患點的治理問題。

（二）移民資金的匱乏

災害移民是一項巨大的工程，不僅是移民的搬遷，更牽涉地質災害的治理。貴州省移民資金來源主要由國家專項資金、地方專項資金和群眾自籌資金三部分組成。據統計，國家補助標準偏低資金投入往往不足，資金籌集的任務被下放給地方，望謨縣2011年“6·6特大泥石流”災害移民工程項目，國家補足的資金實際上只占30%不到，縣級配套必須達到40%-50%；平塘縣者密鎮茂村村安置點項目預計總投資9 310萬元，爭取到的上級項目資金2 100萬元，通過引入第三方資金的“社會資本幫扶”方式，資本置換注入資金3 300萬元，農戶還須自籌3 910萬元。

貴州財政收入現狀導致籌措資金能力有限，資源調控能力有限，且物價上漲，工程建設造價逐年提高，能用于災害移民工作的財力十分欠缺，難以提供完整的配套資金，項目管理協調難度增大，工程質量效益下降，不能得到有效的保障，嚴重不利于前期預警防災、災中搶險救災和災后移民搬遷等工作的開展。使得應搬遷區域的因為資金問題沒有搬遷，有的應采取工程性措施治理的，難以達到預期。望謨縣在2011年特大泥石流之后的災后重建規劃因為資金問題，320個工程項目因為缺乏資金而撤項。統計下來，從2011到2014年總共有20個億的資金沒有到位。

按現行量化指標政策，影響到一千人以上的地質災害才能申請國家立項，影響到五百人以上的才能申請省級立項。而貴州的災害問題是“點多面廣”，單個災害點影響人數很少達到500人，使得貴州的災害移民工作在爭取資金立項上存在實際困難。然而僅黔西南州地質災害隱患點，一共是1 374處，受威脅的人數達到14.2萬人，潛在經濟損失達到45.48億。望謨縣在災后的重建規劃中強調了欄山壩的重要性，因為立項問題，無法進入國家安排的資金項目，該地區依然沒有欄山壩。這些對災害移民工作極端重要，又極度欠缺資金的項目統計下來，僅黔西南州的資金缺口就達300億。

（三）合格安置點的缺乏

貴州單個災害點規模都不大，平均下來威脅1-200人，然而災害點又非常多，且全省98.7%的面積屬于山丘，找一塊合格的移民安置點非常困難，所以不可能施行陜南200萬大規模的移民搬遷活動。災害移民安置點的選擇，需要考慮安置點的安全，更需要考慮移民“搬得進、穩得住”，不僅僅是修建安置房，更要解決移民的生產生活就業問題，盡量避免回遷。

災害移民項目中，多數民眾需求包括幫助解決宅基地選址、協調宅基地水電，解決生產用地問題等，比如城鎮居民夠住的120個平方，就不適應農村需要飼養家禽家畜的傳統農耕生活方式。黔西南州冊亨縣部分長期受災害威脅的農戶在本地沒有合適的地點安置，只能進行異地搬遷，然而搬遷之后，遠離自己承包的土地，生產、生活非常困難。2012年隨著工業化、城鎮化的戰略的不斷推進，工業的數量不斷增加，實施生態易門工程的相關規定，以安置在小城鎮和產業園區為主，達到集中安置150戶750人以上的規模，已經不能滿足需要，農村土地承包到，土地基本利用完，安置需求地也在不斷的增加人地矛盾突出。

黔南州羅甸縣茂井鎮八達村46戶居民，因龍灘電站建設失去土地后，靠在湖上網箱養魚找到了新的出路，比起搬到縣城或其他地方的村民來說，他們現在“好過得多”，因此，都愿意“賭上一把”，抵制搬離存在嚴重災害隱患的自選安置點[2]。其根本愿意在于，無法在周邊找到一處適宜其生產生活的理想場所。

我國現階段的各類移民工程，通常選擇就近搬遷的模式，一方面降低搬遷安置成本，另一方面緩解移民的環境適應壓力。然而這對于貴州的災害移民來說，是個巨大的困難。以黔西南州普安縣為例，整個縣適宜人居的土地面積非常有限，都是地質災害點，搬遷的地點也非常難選擇，就近搬遷難度非常大，更多的辦法搬遷到城鎮以及產業園區和工業園區。然而，進行集鎮安置民眾的需求主要是移民后需一份穩定的工作維持生計，作為一個欠發達省份的貧困縣，產業園區遠未成型，容納不了搬遷帶來的巨大勞動力市場，使得移民村中的親壯年勞動力幾乎全部外出打工，對移民安置地來說，這不利于社區的和諧穩定。

（四）政府協調工作的缺陷

災害移民工作是一個系統的大工程，涉及面廣，牽扯到政府部門也多，協調的成本較高。部門間職能的差異及自身利益的考慮，導致部門間相互推諉的現象時有發生，這些由體制問題造成的協調障礙反過來嚴重制約工作的開展。貴州省雖然在國土資源廳設立專門的工作協調部門，但是由于其行政級別等問題，所做出的行政命令對其余相關部門沒有太大的約束力，不利于從整體上協調該工程。而且在一些新發災害的地方調研發現，預案和各種規章制度都有，然而一些規章制度和預案已經落后于時代，一些涉及到的職能部門不清楚。

防災減災知識的普及不夠，缺乏必要的梳理和演練。需要通過對學校、行政機關、企事業單位的推廣來進行廣泛宣傳，對災害來以后，怎么樣應急避險，去何處避險進行宣傳，要推廣黔西南州望謨縣主要利用“4·22”地球日等宣傳活動進行防災減災宣傳的方式，提高群眾防災減災的意識[3]。然而宣傳中對搬遷治理工作和移民政策的講解不夠，特別是地方政府對移民補助資金的宣傳還有待進一步提高。否則就會造成災民對政策的理解錯誤，在“老百姓”變成“老不信”的社會現實中，造成政府工作的負面影響。

地質災害移民搬遷工作涉及面廣、政策業務性強，僅僅依靠基層鄉鎮力量實難完成，需要一支懂技術業務的專家隊伍來指導。目前多數鄉鎮的國土員、水利員都統一撤回并受部門直接管轄，鄉鎮經辦人員政策業務水平明顯偏低，特別是涉及的業務手續，往往使鄉鎮經辦人員如“無頭蒼蠅”在各職能部門之間來回跑個不停，還極有可能是在做“無用功”，“外行領導內行”的領導委任體制，導致專業性工作指導和監管力度不到位。再加上移民工作時間跨度長，單位人員的經常調動可能出現工作脫節。

災害移民工作涉及許多方面，如資金的投入和監管、移民權益的保障、民族和宗教問題、生態環境的保護、災害補償制度等。落實到貴州省，歸納起來主要四個方面：一是地質災害防止資金嚴重不足。地方政府的財力匹配困難，主要依靠上級補足，導致部分較嚴重的災害隱患點未能開展工程治理。二是由于氣候地形地貌的先天條件，與貴州落后的經濟發展現狀，災害隱患戶搬遷安置點難以選址。三是地質災害監測的手段非常落后。主要是靠平常的巡查和當地的村組干部對地質災害進行常規的巡查，對監控和防范對災害的余波帶來很大的影響。四是廣大干部群眾對地質災害的意識比較弱。對地址災害的存在僥幸的心理，部分群眾等、靠、要的思想比較嚴重。這些問題靠政府的政策去規制是無法全面解決的，這就需要我們從法律的角度去思考和完善。因而，災害移民工程不僅需要硬件的投入，更需要與實際情況相適應的配套的災害移民法律制度的保障，法律保障有助于貴州省災害移民目標的實現和社會的發展、穩定。

參考文獻：

[1]人民網.貴州銅仁連降暴雨碧江區全城被淹損失慘重[EB/OL].

（2014-07-15）.http：//gz.people.com.cn/n/2014/0715/c19482

7-21676222.html.

[2]貴州都市報.政府樹立地質災害隱患警示牌移民拒絕搬離[EB/OL].（2011-12-27）.http：//news.sina.com.cn/s/2011-

12-27/132123703294.shtml.

[3]人民網.黔西南州地質災害防治與災害移民專題調研直播[EB/OL].（2014-01-09）.http：//dfzb.people.com.cn/note.phpid

=69140118235858_ctdzb_001.