我國土地發展權構建 優化城市土地管理的新途徑

【摘 要】本文從土地發展權為主的產權視角，分析了我國城市土地管理現狀，剖析了城市土地管理缺位的產權制度原因，提出了優化我國城鄉土地管理的一條重要途徑，構建土地發展權。構建和完善土地發展權，應從規范政府和土地開發商的行為、保護失地農民和城市居民的合法權益、優化土地開發管理流程和方式、增強市場調節作用等方面優化城市土地管理。

【關鍵詞】土地發展權；城市土地管理；新途徑

土地是人類賴以生存的最重要的資源，“是一切生產和一切存在的源泉”。但隨著經濟社會的飛速發展，城市化進程的加快，人們對土地需求的日益高漲與土地資源的稀缺性之間的矛盾日益凸現。[1]我國的土地保護以義務為本位，忽視了產權對于土地利用和保護的重要作用。對此我們應充分認識土地資源的特殊性，立足于土地的充分和有效利用來構建土地發展權，結合我國國情對我國城市土地管理的途徑進行優化，實現土地利用與經濟發展的和諧。

1.土地發展權概述

1.1土地發展權的內涵

所謂土地發展權，是對土地在利用上進行再發展的權利，即土地所有權人或土地使用權人改變土地現有用途或者提高土地利用程度的權利。我國《土地管理法》將土地分為農用地、建設用地和未利用地。受人類中心主義的支配，我國關于土地的分類是以土地的經濟利用價值為標準的。筆者認為，對我國土地進行分類應當以可持續發展為指導思想，以人與自然的和諧為目的，因此，土地的分類中應當包含生態用地，從而土地發展權還應當包括生態用地發展權。

1.2土地發展權的特征

綜合上述對土地發展權的內涵界定，可以歸納出土地發展權具有以下幾方面的特點：抽象性，是指對土地用途進行變更或者提高土地利用度的權利，不像其它產權一樣存在一個實物性的標志。[2]階段性，即土地發展權是以某段時間內土地利用現狀為基礎，對未來可能發生的土地利用物質形態與價值形態變化的量的設定。潛在性，雖然土地發展權無論在何時何地都已經客觀地存在于每一塊土地上，但是土地發展權的實現是對未來土地使用權變更的獲利。

1.3土地發展權的功能

土地發展權作為一項民事權利，其功能首先表現為給權利人帶來收益。其次，通過對土地發展權的限制和補償，可以順利實現土地利用規劃，對農地、環境敏感地帶以及歷史古跡等的保護起到積極的作用。土地發展權的創設，可以提高土地開發規劃管理效率，促進城市土地的高效率利用，明確土地增值受益人，保證其利益的享有、轉讓和流通規范的順暢。

2.構建土地發展權內容的思路

2.1土地發展權總量構建的思路

在土地發展權的構建中應由國家確定土地發展權的總量。采取委托—代理方式，由省級政府根據國家統一構建的土地發展權總量，代表國家在本轄區內對土地發展權總量進行再次分配。國家確定土地發展權總量的依據，是國民經濟整體發展狀況、工業化所處的階段、城市化發展狀況和全國生態建設與環境保護狀況等方面對土地發展權的總體要求。國家和省兩級政府配置的土地發展權，為跨區域的土地發展權，它的配置應具有戰略性特點，對全國和各省域范圍內的土地開發利用以及國民經濟發展具有宏觀調控的功能。另外還有一些要特別對待的是，有些大城市的輻射能力已經超出了其行政轄區的范圍。如直轄市，只有城市郊區是農業用地，而其輻射范圍卻是全國，此種情況就不能是直接的委托代理關系，而應該由中央直接來協調。

2.2土地發展權所包含的權能，土地發展權類別合理劃分的思路

土地發展權作為一項土地財產權具有財產權的相關權能，主要有以下四方面權能： 占有權，即權利主體擁有具有排他性地對土地發展權的占有。使用權，權利主體可以行使土地發展權，合法行使土地發展權所建設的各類建筑物業設施。收益權，表明占有和行使土地發展權可以獲得相應土地經濟收益。處分權，主要涉及土地發展權的出讓、轉讓、抵押和回收等權能。同時，依據不同的標準可以把土地發展權劃分為不同類型，如農地發展權、市地發展權、營利性土地發展權和公益性土地發展權等。這些不同類型的土地發展權，按照一定關系形成我國土地發展權的基本框架。

2.3土地發展權與相關產權整合的思路

土地發展權創設的初衷是補充和完善現有土地產權制度，使其更有效地配置土地利用。產權整合的關鍵是處理好土地發展權與土地所有權、土地使用權等核心產權的關系。土地發展權與所用權的關系在選擇土地發展權國有模式時，其整體關系已經確立，但在實際運作過程中應該做好兩者的聯合與分離，避免發展權與所有權的沖突；土地使用權往往成為土地發展權的運作載體，而土地發展權具體化土地使用權權能，促進土地使用權合理實施，應該在明確各自權能的基礎上對使用權和發展權進行有效整合。[3]土地發展權與其他土地產權協調運作，共同促進我國土地產權制度的完善和效用的最大化。

3.土地發展權視角中的城市土地管理優化

3.1優化我國城市土地管理法律制度

法律制度是管理的根本，城市土地管理優化必然源于法律制度的創新與優化。隨著我國土地發展權的構建，首先應該加快相關立法，對采用土地發展權后土地管理所采取的新措施進行法律規定，進一步明確政府官員和土地開發商的權利義務，防止越權和非法開發城市土地，完善失地農民和失房居民的權益保護和利益補償的法律機制，為我國城市土地管理優化奠定堅實的法律基礎。

3.2賦予土地使用者土地發展權，保障失地農民和城市居民的合法權益

國家對現有土地使用者的土地使用現狀和利益進行界定，并賦予土地使用者既定的土地發展權。在征地和城市拆遷過程中的失地農民和城市居民，享有既定土地發展權即現有土地使用價值的權利。政府在征用農民和居民目前使用的土地時，必須依法按土地發展權市場價格補償他們的既定土地發展權，并建立以發展權為保障的利益補償機制，依法維護失地農民和城市居民的合法權益。

3.3完善土地發展權市場運作機制，增強市場調節作用

土地發展權市場運作指在土地發展權國家源頭供給的前提下，由行政單獨配置劃撥土地發展權向政府與市場雙重配置土地發展權轉換。隨著土地發展權市場運作機制的完善，土地發展權可以遵循市場規則，以產權交換模式在不同發展權擁有者之間進行交換，土地市場通過價格、供求等杠桿實現土地發展權的合理分配。土地發展權轉讓、回收和滅失等一系列變更都對應著相應的土地開發使用用途變更，這可以使土地市場交易更加清晰和順暢。

4.結語

土地發展權的構建，將會有效促進經濟發展過程，尤其是城市化進程中產生的外部效應的內部化。土地發展權是土地財產權中的重要組成部分，其作為作用于土地使用性質變更的財產權，為城市土地管理優化開辟了一條新途徑，使社會經濟的發展走上可持續的道路。

【參考文獻】

[1]李世平.土地發展權淺說[J].國土資源科技管理，2002，（2）.

[2]趙賀.中國城市土地利用機制研究[M].北京：經濟管理出版社，2004，（35）.

[3]王軼.物權變動論[M].北京：中國人民大學出版社，2001，（26）.