論標桿管理在稅務行政審批中的應用

［摘要］20世紀70年代以來行政審批制度改革引起世界各國的關注，我國政府行政管理研究借鑒了行政審批改革的相關思想，結合標桿管理的成功經驗，根據美國公共管理協會中對標桿管理的具體步驟分析，從責任機制改革的角度揭示了“標桿管理”對稅務行政審批的根本改革途徑，并在此基礎上提出與我國具體實際相結合的稅收行政審批改革的建議與措施。

［關鍵詞］彈性責任；標桿管理；稅務行政審批

［中圖分類號］D6314［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2014）25-0032-02

標桿管理(Benchmarking)又稱基準管理或參照管理，其順應了西方公共管理的思想模式，根據西方行政學者P.格里爾、大衛·奧斯本和泰德·蓋布勒(1996)等人的論述，標桿管理符合以下幾點：

一是以行政最終結果為重點；二是政府部門承擔最終的政治責任；三是以顧客需求為中心；四是引入競爭機制，促進政府市場化；五是以“三E”指標“三E”指標即：Economy經濟、Efficiency效率和Effectiveness效益或有效性。來衡量部門業績；六是建立宏觀引導性政府。［1］其以20世紀70年代末期的施樂公司為典型案例，施樂公司受到挑戰后，在美國生產力和質量中心協會的幫助下，將領先企業經營模式作為學習的標桿，形成一整套系統化的管理策略。淺論標桿管理從企業到公共部門的跨領域發展與反思，2011。1989年，俄勒岡州逐漸從漫長的經濟蕭條中走出來，并制訂了戰略計劃：由立法機構建立俄勒岡州進步委員會，負責收集和提供最新的基準數據作為調整政策、規劃和預算的依據，并將成人健康、公共安全和制造業出口等確定位核心標準。在當時縮減政府規模的形勢下，俄勒岡州仍然保護該戰略計劃，可以看出標桿管理對州政府管理帶來了巨大的益處。［2］

由此看來，標桿管理不僅是促進企業發展的戰略思想，也是政府部門管理改革的良策，對我國稅務行政審批改革有著重要的理論指導意義，利于進一步完善基層行政審批過程中的理論支持及政策約束，加快服務型政府的建設。

1我國行政審批制度中標桿管理的應用性

2003年《行政許可法》的頒布，加速了行政審批項目的整頓。2014年2月17日，國家稅務總局正式公布87項行政審批事項“清單”，其中非行政許可審批80項，主要涉及稅務日常管理、涉外稅收管理、減免退稅管理等領域。以進一步完善行政審批為契機，彌補僅改革行政方式(如建立行政服務中心)的不足，我國還需在領導機構與行政機構之間建立以標桿管理指導思想，通過數據信息建立行政機構自我行為負責的責任彈性機制。責任機制旨在建立起自由靈活、具有彈性責任的非壟斷性政府。目前，我國政府調控的壟斷性及運行機制的僵化仍然是我國當前應當注意并極力避免發生的問題。因此，從微觀操作層面上看，標桿管理在我國政府管理模式改革上具有一定的理論指導意義，有助于促進我國市場經濟機制的不斷完善。

2我國稅務行政審批中標桿管理創新

為應對當前稅務行政審批中出現的各種問題，以各種標桿指標實現對基層行政部門的間接規范和監督。稅務行政審批的標桿管理應當遵循以下具體步驟［3］：

(1)尋找合適的管理模板，確立標桿對象。結合當前我國稅務行政審批“減少政府干預、簡化行政程序、形成統一法規”的改革動機，以美國行政審批為標桿對象，有選擇地借鑒其審批管理模式，創新我國稅務行政審批改革。

(2)確定行政審批流程中的比較標的。以能反映審批績效的因素為比較標的，如稅務行政審批項目精簡范圍、下放的稅務審批項目種類及下放程度、稅務審批規制標準、行政許可法規定等。

(3)對比較標的進行情況調查及數據收集。收集稅務行政審批項目的清理范圍、下放項目的種類等數據并進行規整、分析；查閱《行政許可法》及相關規范性文件中對行政審批的規定，整合同一管理的多項規定；對比較標的的內容以問卷或網上民意投票的方式進行數據收集，根據納稅人及相關稅務部門的信息回饋，編制各項績效列表。

(4)通過與美國的標的數據的比較，測算績效差距。重點分析績效差距較大的標的，如找出行政審批精簡項目范圍及種類的不同之處，對美國稅務審批相關規定中的創新之處單獨列出，并結合我國實情加以調整。

(5)根據績效差距，制訂我國稅務行政審批改革實施計劃。在確定稅務審批項目范圍上，借鑒美國的效益—成本方法，保留對經濟影響較大、市場風險較大、屬于“市場失靈”領域且審批成本較低的審批項目；取消對經濟影響小、風險小且審批成本較高的審批項目；下放那些經濟影響小、風險小、市場有能力調節的審批項目。在法律規范上，借鑒美國法治化政府的理念，效仿美國的第一、第二胡佛委員會，設立專門的稅務行政審批改革機構；將審批項目的成本—效益分析轉給中介機構行，促進行政審批的專業化、市場化、規范化。

實時監控審批改革效應，不斷更新和校訂標桿管理。通過中介機構對標的的調查，以及時的改革信息調整審批改革措施，形成審批與標桿管理的良性循環。

3優化稅務行政審批的相關措施

根據標桿管理對公共部門實現彈性責任的指導思想，提出如下措施和建議：

(1)明確行政審批項目的管理方式，從根本上清理審批項目［4］。一旦發現以事前審批管理形式取代已取消的行政審批項目的，廢除其事前審批程序，并建立對已取消的審批事項的標桿數據庫，定期對其納稅人相關條件、程序等事項進行抽查，以事后監管的方式做好標桿管理的輔助工作；對事前審批與事后監督的責任交叉問題，應適當調整事前審批項目，同時將事后監督納入管理責任中，明確責任范圍。

(2)逐步下放審批權，賦予基層行政機構獨立行事能力。將涉稅審批事項也安排到聯合辦稅大廳，免去流經稅務分局、科室、局長分別核查的流程，實現實地核查、即審即辦；同時要求國家建立專門的數據信息分析機構，以納稅人相關偏好、企業發展近況、納稅實情、對行政審批滿意程度以及基層稅務部門年均辦事數量、業務操作時間等為標的，定期更新各項管理的標準指標，以此指導基層行政審批流程。

(3)形成統一的法律法規，明確審批規定［5］。目前，大多數服務屬于非許可行政審批項目，如稅務登記、資格認定、稅款征繳、減免稅、退稅及相關發票等事項。因此，應加快非許可行政審批相關法律的出臺，為真正實現政府轉型奠定法律基礎；同時注重對已保留項目相關規定的調整，對其審批的相關條件、程序、要求等事項進行歸并和整理，使其符合基層稅務部門行政審批的要求，便于納稅人對相關規定的解讀。

(4)推進網上審批和電子監察信息系統建設，不斷提高行政審批效率。加快網上審批系統建設步伐，力爭盡快實現行政審批公開化、信息化、規范化。開發使用網上監察軟件，對行政審批事項和辦理過程實行同步全程監控，有效監督行政審批行為。

參考文獻：

［1］劉學平“企業型政府”理論顧客導向理念的倫理分析［J］倫理學研究，2013（3）．

［2］Government Innovators Network Oregon Benchmarks［EB/OL］http://wwwinnovationsharvardedu/awardshtml？id=3634．

［3］［美］帕特里夏·基利，史蒂文·梅德林公共門標桿管理——突破政府績效的瓶頸［M］北京:中國人民大學出版社，2002．

［4］俞曉峰深化稅務行政審批制度改革的思考［J］依法治稅，2011（21）．

［5］柯建華稅務行政審批制度的改革［J］政經視點，2010（12）．

［6］酈亦非基于標標管理的項目質量管理研究［J］中國市場，2012（19）．