臺灣公立高校經(jīng)費分配機制研究

摘 ? 要：臺灣地區(qū)在高等教育精英時代對各公立高校的投入采取統(tǒng)一標準或平均分配的方式，但隨著高等教育大眾化時代的來臨，政府開始引進競爭機制，根據(jù)各院校績效評估結(jié)果對政府經(jīng)費進行合理分配，有效地促進了臺灣高等教育的發(fā)展，其高校競爭經(jīng)費分配制度保障、經(jīng)費來源和分配方式對內(nèi)地高校的發(fā)展提供了良好的借鑒。

關(guān)鍵詞：臺灣;公立高校;經(jīng)費分配機制;競爭

一、法制保障

臺灣現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定指出，在教育、科學(xué)、文化方面的經(jīng)費，臺灣政府每年不得少于其預(yù)算總額的15%，次級政府機構(gòu)不得少于其預(yù)算總額的25%，市縣級不得少于其預(yù)算總額的35%。此外，臺灣地區(qū)有關(guān)教育經(jīng)費編列與管理的規(guī)定（2013年12月11日修訂）第3條規(guī)定，“各級政府機構(gòu)的教育經(jīng)費預(yù)算合計應(yīng)不低于該年度預(yù)算籌編時之前三年度決算歲入凈額平均值之22.5%”[1]。該規(guī)定的公布實施，除了讓臺灣教育經(jīng)費的穩(wěn)定增長獲得立法保障外，還反映出績效考核的經(jīng)費編列思想。該規(guī)定第10條指出，“教育經(jīng)費基準委員會應(yīng)衡酌各地區(qū)人口數(shù)，學(xué)生數(shù)，公私立學(xué)校與其他教育機構(gòu)之層級、類別、規(guī)模、所在位置、教育質(zhì)量指針、學(xué)生單位成本或其他影響教育成本之因素，研訂教育經(jīng)費計算基準，據(jù)以計算各級政府機構(gòu)年度教育經(jīng)費基本需求，并參照各級政府財政能力，計算各級政府應(yīng)分擔數(shù)額，報請行政部門核定”[2]。可見，目前臺灣公立高校經(jīng)費的計算標準與教育品質(zhì)指標密切相關(guān)。

二、經(jīng)費來源

1996年以前，臺灣公立大學(xué)預(yù)算編列與經(jīng)費運用采取統(tǒng)收統(tǒng)支的公務(wù)預(yù)算體制，其經(jīng)費收支的審核方式與政府所屬其他機關(guān)相同。在公務(wù)預(yù)算體系下，學(xué)校每年教育預(yù)算的編列必須經(jīng)立法部門同意;預(yù)算經(jīng)費一旦撥付后，如果執(zhí)行沒有達到一定比例，學(xué)校可能還會受到懲處。年終時，各校經(jīng)費支出若有結(jié)余也不能留用，必須按照規(guī)定上繳。鑒于這種情況，各公立大學(xué)在經(jīng)費使用時多以執(zhí)行預(yù)算及消化預(yù)算作為決策基礎(chǔ)，很少考慮成本效益，從而導(dǎo)致經(jīng)費運用缺乏效率。為了提升公立大學(xué)經(jīng)費使用效率，讓各大學(xué)擔負起應(yīng)有的績效責(zé)任，從1996年起，臺灣地區(qū)的公立大學(xué)開始分批實行校務(wù)基金制度。按照相關(guān)規(guī)定，各大學(xué)必須自籌部分經(jīng)費，即通過學(xué)雜費、募款、建教合作、推廣教育，以及其他業(yè)務(wù)收入，多方面籌集學(xué)校所需資源。

校務(wù)基金制度施行10多年后，臺灣公立大學(xué)的財源結(jié)構(gòu)有了顯著變化。1997年，臺灣公立大學(xué)各項收入來源中政府投入比例高達61%。2008年，該比例降至47.1%。從2004-2008年臺灣公立高校財政來源結(jié)構(gòu)組成中可以看出：學(xué)校自籌收入部分逐漸增長，主要以學(xué)雜費和建教合作收入為主，前者這五年來所占比例維持在21%的水平，后者則呈現(xiàn)穩(wěn)定增長的趨勢，由18.6%逐年提升至21.5%;推廣教育收入占學(xué)校總收入的比例不到2%，并且呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢，公立大學(xué)未來可以逐步提高推廣教育收入;其他自籌收入中未包括投資收入，目前公立大學(xué)的投資方式主要有以銀行定存方式獲取利息、持有上市公司股票或委托投信公司代為操作有價證券等，其投資資金僅占整體資金比例的1%～2%（見表1）。可見，目前臺灣各公立高校對閑置資金的運用相對保守。

臺灣大學(xué)是臺灣地區(qū)最好的綜合性大學(xué)之一。從臺灣大學(xué)2012年收入決算表中可以看出，其收入來源呈現(xiàn)多元化，其中政府投入只占總收入的26.39%，建教合作（校企合作）收入占總收入的35.68%，其他補助收入（含邁向頂尖大學(xué)經(jīng)費）占總收入的14.46%（見表2）。

三、分配方式

目前，臺灣公立高校獲得的政府經(jīng)費分為兩類：一是基本需求補助，二是績效本位獎助。根據(jù)臺灣地區(qū)有關(guān)教育經(jīng)費編列與管理的規(guī)定，從2002年開始，臺灣政府對公立高校的經(jīng)費資助首先由教育經(jīng)費基準委員會負責(zé)計算出分配給教育部門的經(jīng)費預(yù)算;然后，教育部門將教育經(jīng)費預(yù)算分為兩部分。第一部分是為維持公立大學(xué)運行所需的基本需求資助，這部分不需要教育經(jīng)費分配審議委員會審議，由教育部門直接分配;第二部分是對公立教育事業(yè)特定的競爭經(jīng)費獎補助，需經(jīng)教育經(jīng)費分配審議委員會審議后分配。前者是公立大學(xué)的基本運行經(jīng)費，如校務(wù)基金補助;后者則是在臺灣教育部門政策目標的指導(dǎo)下，以高校機構(gòu)的績效表現(xiàn)為原則分配給公立教育事業(yè)的特定補助，例如發(fā)展國際一流大學(xué)及頂尖研究中心計劃、獎勵大學(xué)教學(xué)卓越計劃等都屬于競爭經(jīng)費獎補助范疇。

（一）基本需求補助

臺灣教育部門將分配給所屬公立院校的基本需求補助分為三大類：基本運行經(jīng)費、延續(xù)性工程經(jīng)費、發(fā)展經(jīng)費。

在基本運行經(jīng)費方面，政府按照不同學(xué)科精算出學(xué)生的單位成本，再按照單位成本考慮資助公立大學(xué)學(xué)雜費以外的費用，讓公立大學(xué)每個學(xué)生都能達到單位成本的資助額度，從而確保學(xué)校運行的基本需求。1999年以前，基本運行經(jīng)費的各項費用編列標準由臺灣教育部門依據(jù)政府總預(yù)算編審辦法所定的各項費用編列標準和本部門所制定的相關(guān)標準而定。各校依此標準“查填報核”。然后，教育部門將各校計算所得的基本運行經(jīng)費乘以規(guī)定的資助比例得出教育部門擬資助的基本運行經(jīng)費。1999年以后，基本運行經(jīng)費改為以系所和學(xué)生單位作分配，同時將人事、行政工作維持、教學(xué)研究訓(xùn)輔、學(xué)生獎助學(xué)金、公勞健保以及退撫等經(jīng)費納入公式計算范圍。前述各項經(jīng)費支出按照設(shè)定的各級各類學(xué)生權(quán)重分攤計入生均成本，各校再按照各類系所數(shù)及學(xué)生數(shù)計算出所需經(jīng)費，最后，由教育部門按照75%～80%的比例進行資助。

延續(xù)性工程經(jīng)費主要由學(xué)校基于延續(xù)性工程在下一年按工程進度可能尚需支用的經(jīng)費進行填報，然后由教育部門基于工程預(yù)算執(zhí)行情形進行核算;發(fā)展經(jīng)費則考慮各學(xué)校特殊情況與發(fā)展需求進行資助。為了強化大學(xué)績效表現(xiàn)，臺灣教育部門從2009年起將發(fā)展性經(jīng)費改為績效型資助款。這部分經(jīng)費的初步規(guī)劃分配原則如下：在衡量指標上，配合臺灣教育部門的政策，并考慮公立大學(xué)發(fā)展差異及學(xué)校績效而制定;衡量指標以教育部門現(xiàn)有資料為原則，避免增加學(xué)校填寫報表的負擔;在分配方式上，按照學(xué)校績效表現(xiàn)落入級距來分配補助款額度。

從2008年起，教育部門資助項目新增“助學(xué)補助”指標，導(dǎo)致規(guī)模資助占資助經(jīng)費的比例受到排擠，由2007年的70%降至2008年的40%。另外，投入資助項目中新增“整體教學(xué)資源投入”與“校務(wù)發(fā)展經(jīng)費籌措成效”指標。前者以各高校自有資源投入進行計算，不包括教育部門的資助經(jīng)費;后者則就各校政府資助與學(xué)雜費收入以外的經(jīng)費籌措效果進行評估。各校捐贈收入、建教合作收入、推廣教育收入、財務(wù)收入與其他收入的籌措效果愈好，在資助經(jīng)費的計算上就更加有利。助學(xué)資助經(jīng)費的核撥方式由原先核撥給學(xué)校，改為直接資助學(xué)生。

（二）績效本位獎助

從臺灣現(xiàn)行的大學(xué)資源分配政策中可以看出，在強化大學(xué)教學(xué)、研究基礎(chǔ)建設(shè)，提升大學(xué)競爭力的總目標下，臺灣教育部門從1998年起開始實施各種競爭計劃，在大學(xué)經(jīng)費的分配上引進競爭機制，實現(xiàn)有限的經(jīng)費條件下的擇優(yōu)資助，為大學(xué)建構(gòu)一個良性的競爭環(huán)境，全面提升大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量和國際競爭力。比如，發(fā)展國際一流大學(xué)及頂尖研究中心計劃、獎勵大學(xué)教學(xué)卓越計劃等的推動，都是為了提升大學(xué)的競爭力。因此，其經(jīng)費分配都視大學(xué)的績效表現(xiàn)而定。從2005年臺灣教育部門對大學(xué)的經(jīng)費補助情況來看，政府對高等教育的總預(yù)算為734億新臺幣。其中，競爭性經(jīng)費占13.8%，目的是為了打破過去的平均分配。

1.發(fā)展國際一流大學(xué)及頂尖研究中心計劃

為了促進大學(xué)之間的良性競爭，提升大學(xué)的國際競爭力，臺灣政府在2004年推動的“新十大建設(shè)計劃”中將發(fā)展國際一流大學(xué)及頂尖研究中心計劃列為首項計劃，并計劃從2005年到2009年以特別預(yù)算的方式增加500億新臺幣經(jīng)費，集中給予具備國際競爭發(fā)展?jié)摿Φ拇髮W(xué)更多的經(jīng)費投入，并設(shè)定了10年內(nèi)至少1所大學(xué)躋身國際一流大學(xué)、5年內(nèi)至少10個頂尖研究中心或研究領(lǐng)域居亞洲一流的目標。該計劃規(guī)定，各校只要滿足規(guī)模化、法人化、國際一流三個要素，即可申請相關(guān)資助。審議期程以5年間辦理2次學(xué)校申請資格評審為原則，第一批次與第二批次已分別于2005年和2007年辦理。如果申請學(xué)校未能在2005年獲得補助，可以在2007年再次提出申請。發(fā)展國際一流大學(xué)及頂尖研究中心計劃共分為兩個部分，一是發(fā)展國際一流大學(xué)計劃，二是頂尖研究中心計劃。兩個計劃的評審重點是不一樣的（見表3）。

以下，就兩批次的評審指標與評審結(jié)果進行說明。

（1）評審指標

發(fā)展國際一流大學(xué)及頂尖研究中心計劃第一、二批次的評審指標是不同的（見表4和表5）。第二批次評審基準為了兼顧不同學(xué)校屬性，將評審指標分為質(zhì)化與量化兩部分（各占50%）;同時，強調(diào)受資助學(xué)校的績效責(zé)任，并采取淘汰措施，通過定期審核機制來檢查各高校目標的實現(xiàn)程度。如果學(xué)校未能實現(xiàn)預(yù)期目標，則會被取消下一年補助，以便將有限的資源集中于更具有研究潛力的學(xué)校。為了實現(xiàn)各校量化指標評估結(jié)果有較為一致與公平的做法，第二批次評分項目的指標降低了申請學(xué)校規(guī)模（即學(xué)生數(shù)與教師數(shù)）、屬性（即人文社會學(xué)科或自然學(xué)科）、特色等差異所造成的影響，量化指標分為研究（30%）、國際化（10%）、產(chǎn)學(xué)合作（10%）三項。此外，量化指標都著重于學(xué)校產(chǎn)出層面的領(lǐng)域，這是因為教育部門認為只有通過學(xué)校體制的改進，并對學(xué)校產(chǎn)出進行評鑒，雙管齊下，才能產(chǎn)生具有競爭力的國際一流大學(xué)。

（2）評審結(jié)果

第一批共有29所學(xué)校申請。 2005年10月，臺灣教育部門公布了審議結(jié)果，臺灣大學(xué)、臺灣成功大學(xué)等12所高校入選。臺灣教育部門指出，因為臺灣大學(xué)和臺灣成功大學(xué)規(guī)模較大，各學(xué)術(shù)領(lǐng)域也較完整，所以獲得的經(jīng)費資助總計高達50%。第二批有32所學(xué)校提出申請，包括第一批獲補助的12所高校和20所新申請學(xué)校，有11所高校獲選為該批次受資助學(xué)校。資助方式采取整筆資助的方式，資助金額則參考各校2006年和2007年考評結(jié)果、學(xué)校計劃、簡報內(nèi)容及未來發(fā)展?jié)摿M行分配（見表6）。

2.獎勵大學(xué)教學(xué)卓越計劃

除前述為提升大學(xué)研究質(zhì)量所投入的巨額經(jīng)費外，為協(xié)助大學(xué)改善教學(xué)環(huán)境以提升競爭力，臺灣教育部門在2004年12月發(fā)布了《獎勵大學(xué)教學(xué)卓越計劃》，并于2005年增加10億新臺幣經(jīng)費，由各校申報爭取，并以評審結(jié)果來決定各校可獲得的金額。此舉旨在通過競爭獎勵機制，引導(dǎo)各校朝著教學(xué)卓越的方向發(fā)展，并成為臺灣教學(xué)卓越的大學(xué)典范。2006年，計劃內(nèi)容略有調(diào)整，除了申請計劃以三年（2006年、2007年、2008年）為規(guī)劃期程外，2006年的經(jīng)費預(yù)算擴大為50億新臺幣。獎勵大學(xué)教學(xué)卓越計劃的審核指標共包括五個部分（見表7）。

此外，為了落實大學(xué)淘汰機制，教學(xué)卓越各年度計劃審核結(jié)合上年度已經(jīng)獲資助學(xué)校的考評結(jié)果及當年新申請學(xué)校計劃的審核結(jié)果辦理，如經(jīng)考核沒有按照計劃切實執(zhí)行或成效不顯著，將根據(jù)情形刪減或暫緩經(jīng)費補助（見表8），通過教學(xué)卓越計劃競爭，有效促進各校的建設(shè)。2008年整體計劃推動策略，是持續(xù)以競爭性經(jīng)費辦理獎勵大學(xué)教學(xué)卓越計劃。獎勵大學(xué)教學(xué)卓越計劃第一期于2009年7月結(jié)束，目前，臺灣已經(jīng)在實施第三期獎勵大學(xué)教學(xué)卓越計劃。第三期從2011年4月1日開始， 2016年3月31日結(jié)束。2013年，該計劃投入15.75億元新臺幣，共計資助33所高校，其中公立院校11所。

四、結(jié)語

綜上所述，我們可以發(fā)現(xiàn)，臺灣公立高校經(jīng)費分配機制由行政部門教育經(jīng)費基準委員會負責(zé)計算，再由教育經(jīng)費分配審議委員會針對公立教育事業(yè)競爭經(jīng)費評審后分配，其經(jīng)費由“全額補助”已經(jīng)調(diào)整為“部分補助”，從而給予學(xué)校明確的籌資壓力和經(jīng)營責(zé)任，并將高校的評鑒工作與績效責(zé)任相結(jié)合，根據(jù)評鑒結(jié)果來分配獎助經(jīng)費等。這種機制迫使學(xué)校多渠道籌集資金，吸引社會資金投入教育，合理使用學(xué)校資源，注重辦學(xué)成本，提升辦學(xué)效果，進而引導(dǎo)學(xué)校辦出特色，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)回饋社會，從而實現(xiàn)學(xué)校良性發(fā)展之愿景。

臺灣公立高校經(jīng)費分配機制可以為內(nèi)地高校的經(jīng)費分配帶來三點啟示。第一，建立公共教育經(jīng)費分配機制：為了調(diào)整大學(xué)與教育行政部門之間的互動機制、周延制定高等教育政策，提升高等教育審議功能、增進高等學(xué)校質(zhì)量與效能、追求高等學(xué)校卓越發(fā)展，內(nèi)地可以成立教育行政部門與學(xué)校之間的中介機構(gòu)，如“高校撥款委員會”，在經(jīng)費一定的情況下，根據(jù)撥款公式和高校評估等級，提出學(xué)校之間的經(jīng)費分配方案，最后由政府部門根據(jù)方案撥款。第二，高校財務(wù)管理必須構(gòu)建績效類考評指標體系：建立以資源利用率（人、財、物使用情況） 和教育產(chǎn)出率（單位財政投入的學(xué)生培養(yǎng)數(shù)、畢業(yè)生數(shù)、就業(yè)率等） 為指標的財務(wù)考評制度，為學(xué)校的部門績效問責(zé)和教育資源的使用情況提供評價依據(jù)，實現(xiàn)學(xué)校財政預(yù)算與績效考核之間的良性互動，提高學(xué)校教育資源的使用效率。第三，以學(xué)校發(fā)展的重點和特色為主線，正確測算學(xué)校籌措資金的能力和規(guī)模：以維持收支平衡、略有節(jié)余為原則，制定包含學(xué)校規(guī)模發(fā)展和正常事業(yè)收支在內(nèi)的全方位收支計劃;采取公開透明的預(yù)算編制程序和科學(xué)合理的編制方法，通過剛性有效的預(yù)算執(zhí)行力和全過程的監(jiān)督控制機制，確保學(xué)校資金運用的安全有效，規(guī)范學(xué)校內(nèi)部經(jīng)濟行為。

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編輯 吳婷 李廣平

作者單位：王濤濤，廣東工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院招生與就業(yè)指導(dǎo)辦公室（通訊地址：廣東省廣州市天河區(qū)漁興路18 號;郵政編碼：510520;電子郵件：gxnuwt@126.com）

基金項目：廣東省高等職業(yè)技術(shù)教育研究會2012 年立項課題“珠三角區(qū)域經(jīng)濟文化發(fā)展水平與高等職業(yè)教育區(qū)域分布發(fā)展的關(guān)系研究”（編號：GDGZ12Y087）