智慧城市建設運營存在的問題和對策建議

呂聰敏

通過大量的資料收集整理和科學系統的分析，并結合實際智慧城市相關項目的經驗，首先歸納出目前我國智慧城市建設和運營存在的主要問題，即統一的指導建設規范體系尚未建立，頂層設計和建設實施脫節，智慧城市產業鏈還未成熟，成熟的智慧城市商業運行模式缺乏等，這些問題在一定程度上制約了智慧城市的可持續發展。然后根據當前存在的主要問題和智慧城市建設的內在需求，提出了具體對策和建議，且部分建議已被相關項目參考并進行實施。

智慧城市 ? ?建設運營 ? ?商業模式

1 ? 引言

智慧城市的發展將促進生產方式的轉變，提高社會精準智能化管理水平，提升公眾服務效率。據世界銀行測算，一個百萬人口的智慧城市建設當其達到實際應用程度的75%時，該城市的GDP在投入不變的條件下將能增加3.5倍，這意味著智慧城市可促進經濟增長翻兩番[1]，當前智慧城市正以其獨有的滲透性、沖擊性、倍增性和創新性席卷全球，推動著以智能、綠色和可持續為特征的新一輪科技革命和產業革命的來臨[2]。

過去一段時間，世界多國政府和組織機構均提出利用信息技術和互聯網來改變未來城市發展面貌。特別是發達國家和地區，如歐盟、美國、日本、韓國、新加坡等均已展開智慧城市重點領域技術研究和相關項目的建設，并且在一些試點工程中已經取得了較好的效果[2]。智慧城市一說引入中國后，其概念得到了相應的發展創新，實現了“本土化”。在“中國式”智慧城市中，在智能化的基礎上更強調人的參與性和創造性。截至到2013年底，總計311個城市提出或正在建設智慧城市，涵蓋4個副省級以上城市，89%的地級及以上城市，47%的縣級及以上城市。國內眾多城市和地區啟動“智慧城市”戰略，相關規劃、項目和活動層出不窮。盡管智慧城市建設持續發酵，但是目前多數城市處于規劃階段，盲目上馬的項目不少，社會力量參與的不多，長期的運營機制尚未確立，有效的商業模式缺乏，智慧城市的建設還有很長的一段路要走。當前急需分析解決智慧城市建設存在的主要問題，建立有效的運營機制確保智慧城市建設的順利開展。

2 ?“智慧城市”建設運營過程中的主要

問題

這里主要闡述智慧城市建設運營過程中遇到的問題，包括技術、體制、經濟等各方面的因素。

2.1 ?缺乏統一的政策指導體系

目前由于缺乏全國性的政策和標準規范體系導致智慧城市概念模糊、定位不清晰。由國家發改委和工信部牽頭制定的《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》（以下簡稱《意見》）給出了一個具體的目標：到2020年，建設一批特色鮮明的智慧城市，在保障和改善民生服務、創新社會管理、維護網絡安全等方面取得顯著成效。該《意見》自2013年開始起草，目前已是第4次修訂，但迄今仍未獲批準。各個主管部門依據自身職責范圍推進智慧城市建設，2012年5月，國家旅游局公布北京、成都等18個國家智慧旅游試點城市;2012年11月，科技部下發《關于開展智慧城市試點示范工作的通知》，并于次年10月正式公布南京、無錫等20個智慧城市試點城市;2012年12月，住建部下發《關于開展國家智慧城市試點工作的通知》，要求有條件的地方積極申報試點。截至目前，住建部已先后2批設立193個智慧城市試點，成為試點城市最多的部委。2013年，國家測繪地理信息局出臺《智慧城市時空信息云平臺建設試點技術指南》，包括太原、廣州在內的9個城市列入時空信息云平臺建設的全國試點工作。2013年11月，工業和信息化部選定15個城市與歐盟合作，啟動中歐綠色智慧城市合作項目。2014年6月23日，國家發改委、財政部、工信部等部委研究決定將深圳市、佛山市、蘇州市等80個城市列為信息惠民國家試點城市，搭建統一的信息惠民公共服務平臺以實現不同部門之間業務協同和信息共享，并逐步實現各類公共服務和社會信息服務的“一站式”辦理。這種各個部委在各自側重的領域和職責范圍內開展的智慧城市相關領域的試點建設，使得地方政府在面對多條線上的試點示范和不同標準規范時難以判斷和選擇，且縱向指令過多使得城市內難以形成橫向各部門資源整合和協同共享的局面，這種自上而下的統一政策性引導文件的缺乏導致智慧城市的建設遍地開花，很可能走上建設一堆信息化系統的路線，資源浪費、重復建設的現象將會出現。

2.2 ?發展階段認識不清，口號過大

目前國內的智慧城市口號過大，存在盲目追風的現象。真正實施起來卻由于技術、行政體制、商業模式的原因困難重重，并且很多都不是真正意義的智慧城市或者不具備建設智慧城市的基礎條件。部分地區甚至遠未達到信息城市、數字城市的程度就積極參與住建部提出的智慧城市試點申報，并且部分地區是以吸引投資、銷售相關產品和設備等片面的目的而展開智慧城市的建設。缺乏遠期的發展戰略，地方政府盲目上馬一堆信息化項目，口號過大、過虛。

2.3 ?數據開放壁壘未突破，合作平臺未形成

對于所有智慧城市建設者來說，政府的數據開放是成敗的一個關鍵因素，但是目前政府各部門對外開放和數據共享并不樂觀，它們多數不愿意放棄部門利益和權力，另外數據采集統計的真實性、有效性難以保證，這種缺點的暴露也是一些政府部門難以忍受的。當然還有處于安全考慮方面的原因，在未能建立有效的安全機制和技術保障的前提下，要想實現數據開放和共享幾乎是不可能的。導致數據開放積極性不高的現實原因還有政府數據開放給企業和社會的合作平臺未建立，雙方未建立一個合法合理的機制來促進數據的開放，以便企業充分挖掘數據的商業價值。

2.4 ?本土化核心技術有待進一步開發

目前基于國家層面提倡信息安全和國產化優先的原則，智慧城市一些領域的信息化建設依賴于國產和本土化企業的技術實力，但是在一些關鍵領域如云計算、集成電路和電子信息技術方面，本土化企業的整體實力偏弱，這無疑對中國智慧城市的建設造成了不利的影響。多數解決方案提供商包括互聯網企業、IT廠商、運營商、集成商等轉型時間相對較短，沒有豐富的項目經驗，在參與智慧城市建設時，難免對客戶需求理解不夠透徹清晰，沒有形成系統化和規?；姆桨?、產品或服務，在市場競爭中與國外相關廠家相比，形成優勢還需時日。同時，我國現階段能夠整合智慧城市產業鏈上下游資源的集成商幾乎沒有，產業鏈資源分散，廠家或企業產品和服務形式單一，無法形成規模化生產，產品成本相對較高，市場競爭力普遍不強[3]。endprint

2.5 ?盈利商業模式還未形成

雖然目前各地對于建設智慧城市已基本形成共識，但智慧城市建設涉及面廣，建設周期往往較長、所需的資金數額一般來說比較大。目前多數試點項目都是面向大眾的民生類、公共服務類項目，而在政府如何投資建設，消費者如何“埋單”這些方面還沒有較好的商業模式。當前以政府為主導進行的智慧城市建設，由于政府對信息技術發展等方面存在認識局限性，難免對智慧城市的總體建設有所缺失或偏頗。對于該由企業和社會力量參與投資的智慧應用類項目，若由政府投資建設必然對政府資金造成沉重負擔而影響智慧城市建設的順利進行。目前以政府為主導開展智慧城市的建設，大多數是政府整體包攬投資，但是眾所周知，目前高企的地方債已經成為地方政府頭上的一道緊箍咒，國家層面盡管住建部、工信部、科技部等都在試圖對智慧城市做頂層規劃和設計，但并沒有太多前期的資金支持。在政府投資舉步維艱的情況下，企業尚未尋找到有利的商業模式自然參與不多，這無疑會嚴重影響智慧城市的建設進程。

3 ?“智慧城市”建設運營的對策建議

針對上述問題，建議智慧城市的建設運營要著重做好以下幾方面的工作。

3.1 ?加強頂層設計和政策規范標準體系的建立

針對目前智慧城市建設項目遍地開花、缺乏長遠規劃的現狀，智慧城市的建設需要從國家層面加強頂層設計，制定標準規范體系。這既需要加強政策引導保障機制方面的體系建設，也需要加強技術規范體系建設。地方政府需要結合實際現狀，在充分分析當地需求的基礎上進行統籌規劃和頂層設計，要經過多方論證，制定符合本地實際的發展戰略，以確保項目可落地實施。

3.2 ?搭建開放式合作平臺促進社會資本流入

由政府牽頭，搭建開放式合作平臺，以公共合作平臺為載體，建立產、學、研、用、商的合作機制，進而打破行業界限。在保證安全性的前提下有條件地開放數據資源，鼓勵社會企業充分挖掘數據價值，創新應用，保持智慧城市發展活力。政府出臺相關支持政策，利用財政補貼、稅收優惠、貸款援助、風投基金等優惠政策來提供支持[3]，引導民間資本通過多種渠道進入智慧城市建設的相關領域，如智慧醫療、智能交通、智慧教育。

3.3 ?整合產業鏈壯大市場主體

智慧城市的產業鏈形成要進行大量的產業整合和企業改革，尤其對傳統領域的相關產業進行兼并重組，形成新的具有競爭力的大型企業;另一方面，應強化龍頭企業的支撐作用，建立運營商、服務提供商、系統集成商、互聯網企業和芯片制造商等為一體的產業合作聯盟，整合產業鏈上的資源，推進跨界應用，提高企業的競爭力和抗風險能力。

3.4 ?開拓創新建設運營模式

國家發改委公布的《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》中指出，各地要推進智慧城市建設和運營模式創新，注重激發市場活力，鼓勵民間資本參與指揮城市建設投資和運營，杜絕政府大包大攬和不必要的干預行為。

當前以政府為主導開展的智慧城市建設為基礎，考慮政府與市場的關系將智慧城市涉及到的各類型項目劃分為3類：以市場為主體作用的領域，政府與市場協同作用的領域和以政府為主體作用的領域。將建設運營模式以此進行分類，即市場運營模式、合作運營模式和政府運營模式。

（1）市場運營模式

這類運營模式適用于完全由市場主導的業務領域，側重于社會服務領域。政府部門基本不參與，通過商業公司靈敏的市場嗅覺，再加上其專業的技術和運營團隊，完全可以找到有效的商業盈利模式，從而開發出各種智慧化的應用。如基于位置服務的嘀嘀打車、大眾點評，樂視開始通過大屏幕植入一些可鏈接社區服務的功能和應用，順豐的“嘿客”布局。

（2）合作運營模式

這類運營模式適用于社會管理和服務綜合的領域，需要政府和企業的通力合作進行運營。其具體的實現方式有以下3種：

1）政府牽頭、社會資源出資建設，到期移交政府模式[4]

這種模式是指由政府提供政策和資源等的支持，鼓勵和引導社會資源出資建設，重點由政府主管部門進行監管。政府前期利用非政府資金進行涉及政府工作領域的建設，主要吸引社會資本參與，在項目建設完成和移交后，政府向投資方支付項目總投資和合理回報。這種模式其實可以理解為由政府埋單，不過是后付錢而已。這種模式主要針對基礎非經營性設施建設項目。典型案例包括億陽集團和哈爾濱市政府合作建設的“電子警察”項目。這種模式目前應用較多，但是也有一定的問題，即前期對企業資金壓力很大，還面臨驗收方面的風險，政府同樣面臨浪費時間精力而得不到理想效果的風險。

2）政府提供部分資金和政策支持，與社會資源進行合作，共同建設和運營[4]

這種模式鼓勵政府與企業形成合作關系，共同投資參與公共基礎設施等方面的建設。政府要投入必要的資金，進行一些前期基礎設施的建設，同時應該制定相關的政策和法律法規，保證建設與運營工作的整體良好環境，運營商則在整體工程開始之后全面參與，利用已有的優勢在政府的支持下進行后期的建設運營和維護工作。這種模式屬于兼顧型，首先是政府出面對保證公共服務所需要的網絡進行支付購買，運營商提供有償服務，其次是其它的網絡容量由運營商自行運營盈利，運營商可以通過廣告收入和其它形式的服務來獲取市場收入，實現盈利。典型的例子包括電信運營商和政府合作的網絡建設，如“無線城市”的建設。

3）政府主導、吸引社會資金參與，成立聯合公司運作的PPP模式

PPP模式是指政府與私人部門組成特殊目的機構，引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程進行合作[5]。合資公司作為一個運營主體，可以采取結構性融資的方式，其能從根本上解決BT模式所不能解決的問題——項目后續的長期性維護和運營。智慧城市本身就需要全社會通力合作進行建設，這種模式可以有效融合政府、企業的力量，有效地吸引社會優質資源，將雙方捆成利益共同體，充分發揮優勢，實現弱勢互補，將相關信息化產業做大做強，促進地方經濟的發展[6]。典型案例包括中興通訊與銀川市政府成立的銀川智慧城市研究院暨中興（銀川）智慧產業有限公司。

（3）政府運營模式

政府獨資建設模式適用于城市中政府內部管理和服務業務領域的建設運營模式，在該種模式下，政府不借助于運營商，而是利用自己的資金、憑借自己所掌握的技術手段對政府工作領域的智慧化建設進行整體計劃、獨立投資和后期運維。在此過程中，政府可將設計、建設、運營等業務外包給其它公司。在這種模式中，政府投資網絡建成之后，首先保證用于政府機關和相關單位的公共服務部分的網絡能力容量，然后將剩余容量出租給網絡服務提供商，通過這種方式獲取利潤。

參考文獻：

[1] 彭繼東. 國內外智慧城市建設模式研究[D]. 吉林： 吉林大學， 2012.

[2] 中國通信學會. 智慧城市白皮書（2012）[EB/OL]. [2014-07-15]. http：//wenku.baidu.com/link？url=bhDnV7RCMEKLfdypC2_1LDKC9h0vif8bhujnYeS0s6Bv1lBYrDhr-QEqrh6KVfrYUo8IRdC74YWdUbA4YEc9uDqW0XNzdo2rOthxlqnYd4W.

[3] 劉尚海. 我國智慧城市建設運營商業模式研究[J]. 未來與發展， 2013（8）.

[4] 徐亮，梁景原，楊天開. 智慧城市建設運營模式建設現狀與面臨挑戰[J]. 科協論壇， 2013（5）.

[5] 半月談網綜合. PPP模式：解讀新型城鎮化的融資之路[EB/OL]. （2014-04-03）. http：//www.gd.xinhuanet.com/newscenter/2014-04/03/c_1110078756.htm.endprint