當前我國行政審批制度改革中的主要問題與對策思考

摘 要：從現(xiàn)實實踐看，加強我國行政審批制度改革前瞻性、系統(tǒng)性、科學性研究勢在必行，目前我國行政審批制度運行體制機制中尚存在諸多問題亟待解決。對此，應致力于結(jié)合各地改革實踐中的主要做法和經(jīng)驗，形成科學的頂層設計和規(guī)劃管理體制;建立完整的行政審批項目準入退出評價機制;不斷創(chuàng)新行政審批實施方式;下放審批改革權限并給予基層政府更多的權力;深化審批與轉(zhuǎn)變政府管理體制改革，多措“并舉”，務求實效。

關鍵詞：行政審批制度改革;問題和對策;前瞻性;系統(tǒng)性;科學性

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）12-0019-03

基金項目：2013年度國家社科基金項目“行政審批制度改革中體制機制創(chuàng)新研究”（13XZZ015）階段性成果。

作者簡介：李路（1971-），男，山東龍口人，中共陜西省委黨校行政管理與政治學教研部副教授、碩士生導師，研究方向：政治學原理、行政管理學。

一、加強對我國行政審批制度改革前瞻性、系統(tǒng)性、科學性研究勢在必行

1.行政審批制度面臨深化改革的艱巨任務。21世紀以來，全國范圍內(nèi)自上而下進行了七輪行政審批制度改革。據(jù)統(tǒng)計，2001年至2011年，國務院分五批共取消和調(diào)整行政審批事項2183項，占原有總數(shù)的60.6%，各地區(qū)取消和調(diào)整的行政審批事項占原有總數(shù)的一半以上，改革取得實質(zhì)性明顯成效。[1]2012年黨的十八大報告提出要深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權。根據(jù)這一要求，2013年新一屆中央政府提出了大幅減少和下放行政審批事項，真正向市場放權，減少對微觀事務的干預，激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展活力的方針。李克強總理代表新一屆政府作出承諾，要把國務院各部門現(xiàn)有的1700多項行政審批事項再削減1/3以上。與之相應，各地行政審批制度改革也必然要加大力度和深度，以適應行政審批制度改革向深層次延伸的要求。

2.深化行政審批制度改革需要前瞻性、系統(tǒng)性、科學性研究成果。行政體制改革的整體性、結(jié)構(gòu)性、復雜性和配套性，決定了必須要從中國的實際情況出發(fā)，準確把握我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段和任務對行政體制提出的客觀要求，深刻分析現(xiàn)行行政體制的優(yōu)勢、不足以及所面臨的各種矛盾和問題，在此基礎上進行改革的頂層設計和總體規(guī)劃。[2]作為行政體制改革核心環(huán)節(jié)和基本內(nèi)容的行政審批制度改革在整體性、機構(gòu)性、復雜性和配套性等方面尤顯突出。

近年來國內(nèi)理論界和實務界普遍加強了對行政審批制度改革中熱點問題的研究。主要包括：如何建立科學的行政審批項目“設”“留”“改”“廢”評價制度;如何加強行政審批項目實施中的動態(tài)監(jiān)管;如何定位政務中心審批職能與運行合理模式;如何再造審批流程提高審批效能;如何穩(wěn)步推進相對集中行政許可權改革;如何利用電子政務提升審批效率;如何規(guī)范審批行為并減少審批腐敗等等。但這些研究成果普遍存在研究視角、方法單一等問題，特別是缺乏對各個問題之間的結(jié)構(gòu)性、關聯(lián)性研究。即國內(nèi)對于深化行政審批制度改革中前瞻性、系統(tǒng)性、科學性研究成果較少，研究深度和廣度不夠，現(xiàn)實指導意義不強。同時，由于發(fā)達國家在20世紀90年代前已基本完成行政規(guī)制改革，目前的一些相關改革主要涉及技術操作層面。加之我國又與發(fā)達國家在行政管理的體制和發(fā)展階段上存在明顯差異，導致國外成熟經(jīng)驗對我們的啟示和借鑒也比較有限。

因此，無論從促進市場經(jīng)濟進一步發(fā)育還是從履行政府公共服務職責的客觀需求來看，進一步簡政放權、全面深化行政審批制度改革乃大勢所趨，黨中央和國務院對此改革決心之大前所未有。為此，我們應正視行政審批制度改革理論研究的不足，加強行政審批制度體制機制中改革前瞻性、系統(tǒng)性和科學性研究，全面梳理并找出體制機制主要障礙及其原因，拿出具有可行性的對策性建議。

二、行政審批制度改革中應高度關注的體制、機制問題

通過對十余年來全國范圍內(nèi)自上而下的行政審批制度改革實踐的總結(jié)，我們不難發(fā)現(xiàn)一些帶有全局性、系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性問題。這些問題涉及現(xiàn)行審批制度運行體制和機制等諸多方面，系統(tǒng)梳理至關重要。

1.改革依然缺乏頂層設計體制和相配套的組織機構(gòu)形式。經(jīng)過21世紀以來自上而下的多次改革，各級政府在精簡、下放行政審批項目和改變管理方式上做出了很大努力，但效果并未達到理想狀態(tài)。究其原因，各級政府將清理行政審批項目作為工作重點，改革運動式、命令式、指標式色彩依然明顯。實際上此類改革是一項系統(tǒng)工程，完整意義上的改革至少包括清理行政審批事項、科學配置行政審批權力、優(yōu)化行政審批流程、創(chuàng)新行政審批方式四項基本內(nèi)容。在改革過程中必須和政府職能轉(zhuǎn)變、政府法治建設、政府組織機構(gòu)優(yōu)化、政府權力運行機制變革有機結(jié)合起來，這樣才能達到簡政放權、激發(fā)社會和經(jīng)濟發(fā)展活力、正確履行政府公共管理責任的實效。同時，行政審批制度改革還存在著觸動現(xiàn)行利益格局，行政審批項目類型各異、名目繁多、各地發(fā)展程度不一導致行政審批制度改革進程不一等諸多問題。這一系列客觀現(xiàn)實要求改革必須有頂層設計、總體規(guī)劃，必須建立改革頂層設計體制和相配套的組織機構(gòu)形式。

2.制度運行機制中存在的具體問題。行政審批制度改革所涉及問題點多面廣，改革過程中自然也有輕重緩急之分。本屆中央和地方政府應根據(jù)十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的改革精神和具體任務要求，對改革中運行機制方面亟待解決的問題進行系統(tǒng)梳理，這樣才能有針對性地突破現(xiàn)有障礙。筆者認為，當前亟待解決的問題有以下幾方面：一是審批項目設立退出的科學評估機制未有效確立，導致審批項目“該減未減、該留未留”，而“邊減邊增、明減暗增”的負面輪回反復出現(xiàn);二是各地集中辦理行政審批事項的政務中心發(fā)育程度不一、職能設定和運行機制不科學，統(tǒng)一、高效、便民的理念尚未貫徹到位;三是行政審批項目流程再造缺乏標準化設計，審批方式創(chuàng)新的實效與既定目標差距較大;四是行政審批項目動態(tài)監(jiān)管不到位，放管脫節(jié)現(xiàn)象依然非常突出;五是各級政府行政審批權限配置不合理，與公共財政改革、行政編制改革不配套，與政事分開、政社分開未能同步進行等。以上這些問題貫穿了行政審批制度運行的全過程，相互交織、互為影響，解決這些問題既要就事論事也要系統(tǒng)解決。

三、深化行政審批制度體制機制改革的對策建言

1.形成科學的頂層設計和規(guī)劃管理體制。筆者認為，實現(xiàn)行政審批制度改革頂層設計和總體規(guī)劃，需要建立科學的頂層設計和規(guī)劃管理體制。中央要確立改革頂層設計的目標和原則，并由國務院制定系統(tǒng)、完整的五年甚至十年行政審批制度中長期改革總體方案。以此為基礎，各省結(jié)合本地實際制定指導本省審改工作的實施辦法。而要落實設計和規(guī)劃方案，必須有專門的機構(gòu)來履行相應職能。

目前，國家行政審批制度改革領導小組及審改辦的職責是明確的，但應加強其改革議事協(xié)調(diào)地位。在職責發(fā)揮上應更加側(cè)重制定行政審批制度改革總體發(fā)展規(guī)劃，合理安排、牽頭協(xié)調(diào)、分類指導中央政府行政審批改革工作，協(xié)調(diào)中央和地方兩個層面的行政審批制度改革，消除改革中政治層面上下協(xié)調(diào)困難等障礙。此外，建議由其盡快制定有關行政審批制度改革的法律法規(guī)，突破行政審批制度改革程序上的法律障礙，為改革創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

針對省級政府設立的審改工作領導小組和辦公室普遍存在著機構(gòu)設置不科學、職能不清、協(xié)調(diào)機制不暢等諸多問題，省級政府應實現(xiàn)行政審批制度改革領導小組及其辦公室機構(gòu)設置運行常態(tài)化，必要時可以在省級政府辦公廳直接增設行政審批制度改革處室，作為省一級審批制度改革協(xié)調(diào)機構(gòu)，以省級組織的身份進行總體協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進本省各級政府行政審批制度改革工作。其具體職能可包括：制定本地區(qū)行政審批制度改革中長期發(fā)展目標規(guī)劃;制定審批項目評價制度;組織協(xié)調(diào)優(yōu)化各層級政府審批權限，落實審批項目統(tǒng)一監(jiān)管，登記并公布保留的審批項目，對受理審批項目實施機關備案，從法源上對規(guī)范性文件進行合法性審查;提出部門審批職能整合建議;深化探索政務中心職能定位與模式方案;協(xié)調(diào)政府部門審批改革中職能銜接配套問題;對改革實踐中機制創(chuàng)新辦法和成功經(jīng)驗及時總結(jié)推廣，研究社會各界對審批制度改革的意見等。

2.建立完整的行政審批項目準入退出評價機制。建立完善的行政審批項目準入退出評估評價機制是保障行政審批項目“設、留、改、廢”科學化的關鍵，對此，《行政許可法》已有規(guī)定。這些制度應該包括行政審批項目設立的事前評價、合法性審查、運行情況評價和退出評價。為此，省級政府應制定《行政許可項目設立和退出評價辦法》《行政許可項目設立和退出評價程序規(guī)則》《行政許可項目評價聽證辦法》等，作為各級政府審查審批項目的常態(tài)化評估依據(jù)，這樣才能從根本上杜絕項目精簡玩“數(shù)字游戲”，實現(xiàn)審批項目“應砍盡砍”目的。

在評價制度設計中評價周期制度非常關鍵，現(xiàn)行審批項目一個周期屆滿就應對項目是否保留重新評價。實踐中可針對不同行政審批項目，設立不同評價周期，實施分類評價。例如可將之分為經(jīng)濟、社會、環(huán)境保護、行政管理四類，不同類型評價周期不同。根據(jù)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求，盡量縮短經(jīng)濟類行政審批項目評價周期，實行凡市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批的原則。對尚在評價周期內(nèi)實施的行政審批項目，如公民、法人和其他社會組織反映強烈，要設立臨時性評價啟動程序。對現(xiàn)實中一些暫時無法取消，但審批頻率很低的事項，可以“暫停審批”“項目凍結(jié)”，以此建立審批項目取消事項“備選庫”。停辦一段時間后，如評價為確實不影響社會正常秩序的，即可取消。

同時評價制度設計中要特別重視建立政民互動機制，要組織有關部門和專家，邀請人大、政協(xié)參與，對各地各部門現(xiàn)有的管理職能和審批事項逐一進行審查評議。針對不同種類的實施情況，確定書面征詢、研討會、論證會、聽證會等評價方式，確立社會需求度、審批條件合理性、項目實施社會效果、審批服務質(zhì)量等評價標準。

3.及時總結(jié)改革經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新行政審批實施方式。行政審批方式創(chuàng)新是貫徹《行政許可法》高效便民原則的基本途徑。近年來，全國各地政府在創(chuàng)新行政審批實施方式上的創(chuàng)新亮點很多并帶有典型性，從中可以總結(jié)出以下的創(chuàng)新方式：

一是推廣行政審批實施標準化。行政審批項目實施標準化主要目的是提高效率、方便辦事并強化監(jiān)察。其具體內(nèi)容包括審批事項內(nèi)容標準化、審批文件格式標準化、審批流程標準化、辦事指南標準化、審批辦事責任標準化、審批辦事機構(gòu)服務標準化、申請人申請表單標準化等。如審批事項內(nèi)容標準化，主要是指按照一個審批事項對應一個編碼原則，形成規(guī)范、清晰的審批事項詳細清單，列明審批事項設定的法律依據(jù)、實施機關的名稱、審批事項的崗位責任等。審批流程標準化，主要是明確辦理環(huán)節(jié)、步驟，科學設定整體辦理時限和各環(huán)節(jié)標準辦理時限等。辦事指南標準化，是指將審批項目標準化事項、要件和流程等信息，以標準化辦事指南文本形式向社會公開。辦事機構(gòu)服務標準化，主要是指在政務中心集中辦理的審批事項，政務中心應實行基本設施標準化，服務質(zhì)量認證標準化、人員著裝標準化等。具體實踐中，可以制定出簡約、一般和復雜等不同類型審批程序，由省級審改管理機構(gòu)統(tǒng)一制定《省級行政審批項目進行程序規(guī)范的意見》和《行政許可項目規(guī)范參考范例》，各級政府實施機關依此將許可項目名稱、法律依據(jù)、申請人條件、辦理時限、崗位標準、服務標準工作責任等要素融入申請、受理、審查、決定、辦證、送達、歸檔等辦理環(huán)節(jié)，編制運行流程。

二是堅持推動“行政審批局”及“復合型”職能的政務中心試點改革，有條件的地區(qū)盡快實行政務中心審批“一站式服務”“一章對外”，使政務中心真正成為實踐相對集中行政許可權的有效平臺，減少政府工作流程、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、提高行政效能，建設服務型政府。

三是根據(jù)“大部門”體制改革的要求，結(jié)合“決策、審批與監(jiān)管、處罰適當分離又相互制約”的改革原則，省級政府出臺《行政審批批后監(jiān)督檢查管理辦法》，規(guī)定相對集中日常監(jiān)管處罰權，整合機構(gòu)人員，建立專門行政機構(gòu)從事對行政許可活動和取消審批后社會事務的日常監(jiān)管。通過加強事中和事后監(jiān)管，解決動態(tài)監(jiān)管不到位、放管脫節(jié)的問題。

四是充分發(fā)展電子政務，強化行政審批效能。如推行行政審批項目“網(wǎng)上預審”，許可申請人可先在網(wǎng)上注冊，提前準備申請許可的資料，基本就緒后才帶著所有的材料到政務中心等現(xiàn)場辦理。再如建立審批信息資源共享庫。實行“并聯(lián)審批”“先證后照”的部門可以利用政府辦公內(nèi)網(wǎng)將行政審批辦結(jié)后的批復文件、證照等審批決定保存到行政審批資源共享庫中。當需要其他部門的審批決定作為本部門審批事項的申請材料時，審批人員可以查閱共享庫中的審批決定，辦事人無須重復提交相同資料，實現(xiàn)行政審批信息“集中存儲、互通共享”。

4.下放審批改革權限并給予基層政府更多的權力。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。目前，地方政府特別是基層政府事權與審批管理權限不統(tǒng)一問題突出。行政審批項目“設、留、改、廢”的根本依據(jù)是社會需求變化帶來的政府職能調(diào)整，但一些發(fā)達地區(qū)地方政府受法律法規(guī)制約無權停止“合法而不合理”的審批項目實施。一些發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟強鎮(zhèn)經(jīng)濟總量相當于內(nèi)地一個地級市，但管理權限只是一個科級，一些經(jīng)開區(qū)無完整的政府機構(gòu)和審批權限，這些給發(fā)展帶來很大阻礙。

針對立法依據(jù)修改滯后于審批項目精簡速度這一現(xiàn)實，2012年12月，國務院提請全國人大常委會授權其同意地方政府暫停實施和調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批項目。筆者認為，這一舉措是對現(xiàn)行立法制度的改革和完善，對于市場化發(fā)育程度高的地區(qū)擴大審批制度改革權限，有利于將改革創(chuàng)新與依法治國有機統(tǒng)一，避免以往存在的“一改革就違法”的現(xiàn)象。今后在深化行政審批制度改革先行試點的地區(qū)（如自貿(mào)區(qū)、經(jīng)開區(qū)），這一政策還有保留和繼續(xù)完善的必要。

目前，按照一些發(fā)達省份的審批制度改革思路，對不同層級的政府應進行功能定位，基層政府的定位主要解決基本公共服務均等化問題。有了這個定位，就應該給予基層政府相應的事權和配套的行政審批權力。筆者建議，下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些與基本公共服務均等化相關的行政審批、行政執(zhí)法以及其他行政管理權，擴大鎮(zhèn)政府對行政事務的管理和處置權限。對無行政層級建制的經(jīng)開區(qū)設立本級政府審批派出機構(gòu)，保證行政審批申請不出區(qū)。

5.深化審批改革與轉(zhuǎn)變政府管理體制改革相結(jié)合。行政審批制度改革與政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)精簡、財政改革、政事分離、政社分離結(jié)合起來已成為共識。目前，協(xié)會組織“去行政化”和中介組織“規(guī)范化”尤為重要和關鍵，唯此，行政審批事項被取消后的社會自我管理才能真正起到實效。同時，要加快推動政府和事業(yè)單位編制改革，及時解決深化審批制度改革中涉及到的政府職能部門機構(gòu)撤并、人員歸并、管理方式的變革等問題。要積極推進公共財政體制的建立，嚴格實行收支兩條線，抑制審批設立和濫用沖動。通過以上措施系統(tǒng)解決行政審批制度改革與其他改革不配套的問題。

參考文獻：

[1]溫家寶.在全國深入推進行政審批制度改革工作電視電話會議上的講話[N].人民日報，2011-11-16.

[2]袁曙宏.圍繞加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式謀劃“十二五”行政體制改革[N].學習時報，2011-04-25.

【責任編輯：張亞茹】