區域一體化與區域立法問題探討

摘 要：區域經濟一體化打破了行政區劃邊界，涉及到多地區之間的溝通配合，必然要求各地之間相互配合與協調，拆除各區劃間的行政壁壘，建立一體化的空間環境。在我國現行立法體制下，區域立法還沒有一個合法、合適的定位。為此，必須明確以規律為引導、以區域共同利益為基礎、以法制協調為手段的區域立法原則。比較分析歐盟法和美國的州際協定，我國區域立法可以借鑒后者，采取區域立法協作的模式。

關鍵詞：區域一體化;區域立法;立法原則;立法模式;軟法

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）12-0015-04

基金項目：北京市社會科學基金研究項目“京郊集體建設用地流轉收益分配制度研究——基于機制設計理論”（14FXC024）階段性成果。

作者簡介：羅瑞芳（1982-），女，內蒙古包頭人，北京市社會科學院法學所副研究員，中國社會科學院法學所、北京市社會科學院聯合培養博士后，研究方向：土地法律與經濟。

一、問題的提出

區域，是一個客觀上存在的、抽象的人們觀念上的空間概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，可以是地球表面上任何部分。但是作為一種客觀的空間存在，人們又會從不同的視角給它劃定不同的存在邊界，賦予其一定的現實而具體的意義。因此，不同的學科對區域的含義有不同的理解，地理學把區域定義為地球表面的某種地域單元，這種地域單元以內部組成物質的連續性特征和均質性特征來劃分，其邊界是組成物質連續性和均質性遭到破壞的過渡帶;政治學把區域看成是國家管理的行政單元，這種行政單元是按行政權力覆蓋面而劃分的，其邊界與國界或一國內的不同省、市、區、縣界重合;社會學把區域看成是相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落，因此區域可以超過國界和行政邊界，也可以包括不同的自然地理單元，如語系的劃分、民族的分布等;[1]經濟學中關于區域的概念尚未形成一個明確的定義，目前影響較大的一個觀點認為，區域是“為了敘述、分析、管理、規劃或制定政策等目的，視為客觀實體來加以考慮的一片地區，它可以根據內部經濟活動同質性或功能同一性加以劃分”。[2]綜上，無論從哪個角度來看，區域都是以一定的自然或社會聯系為基礎的空間范疇，這種聯系可以是地理區位上的聯系，可以是民族文化共通性的聯系，可以是行政權力劃定的聯系，也可以是經濟貿易的聯系等等。

法律以建構和維護社會秩序為直接目的，這種社會秩序是內生于一定的自然或社會關系的，所以法律—自然或社會聯系—區域之間有一種天然、內在的對應關系。區域是法律作用的載體，即法律的實施范圍和效力范圍。理論上看，中華人民共和國作為一個統一的國家，其疆界范圍內，相對其他國家和地區來說，就是一個大的區域，中華人民共和國國家立法機關制定的所有法律在國家區域范圍內都具有效力。具體到中華人民共和國這個大的區域之內，因為各地方經濟社會文化發展有所差異，所以存在各地方行政區域范圍內有效的地方立法。具體到民族自治地區，經濟特區，特別行政區，這些具有地方區域特色的地方也有適于其區域范圍內的自治條例、單行條例等地方法規或其他規范性法律文件。本質意義上來看，法律是對社會現實規律的一種客觀表達。但從形式意義上來看，法律又是在一定的立法權限下，通過一定的立法程序被特定的立法主體創造出來的。按照現行法律規定，省、自治區、直轄市，較大的市，經濟特區所在地的省、市，民族自治地方的人民代表大會及其常務委員會，根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，遵照法定程序，可以制定地方性法規，自治條例和單行條例;省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。所以傳統意義上的區域立法都是在我國以中央—地方行政區劃所建構的國家機構體系為基礎的一種立法行為，更多強調的是在國家內部以行政區劃為基礎的地方立法。

但是隨著生產社會化的發展，區域經濟一體化的發展趨勢日益明顯。所謂區域經濟一體化，是指按照區域經濟發展總體目標，充分發揮地區優勢，通過合理的地域分工，在全區域內優化配置生產要素，推動區域經濟協調發展，以提高區域經濟總體效益的動態過程。[3]區域經濟一體化打破了行政區劃邊界，涉及到多地區之間的溝通配合，必然要求各地方政府之間相互配合與協調，拆除各區劃間的行政壁壘，建立一體化的空間環境。[4]法律是經濟發展的內生要素，是降低市場運行成本的正式規則。區域經濟一體化需要地方行政立法協調一致，為區域經濟自由、有序、公平發展創造良好的法制空間。但是在現行的地方立法體制下，各行政區劃的地方立法往往更多的是從本地視角出發限制外地資源進入本地市場或限制本地資源流向外地，阻礙了生產要素的自由流動，成為地方保護主義和地方市場分割的借口，形成一種以地域為中心的分割現象，即法治的“碎片化”現象。[4]這種地方立法模式，已不能適應甚至阻礙了區域經濟的發展。如何突破傳統的行政區劃體系，形成新型區域立法模式是當前亟待解決的問題。

二、地方區域立法的基本理念及原則

區域立法在我國當前的法律制度框架下還沒有一個合法、合適的定位，還有賴于地方推動、協調，所以明確區域立法的基本理念和原則是推進區域立法的重要前提。

1.以規律為引導進行區域立法。馬克思曾說過：“立法者應當把自己看成一個自然科學家，他不是在創造法律、發明法律，而僅僅是在表達法律，他把精神關系的內在規律表現在有意識的現行法律之中，如果一個立法者用自己的臆想來代替事物的本質，那么我們應該責備他極端任性。”[5]“立法，不像通常理解的那樣，是人力所能做到的事情。不變的理性才是真正的立法者，理性的指示才是我們應該研究的。社會的職能不能擴展到制定法律而只能解釋法律;它不能判定，它只能宣布事物的本質所已經判定了的事情，而這種事情的正確是從當時的情況中自然產生的。”[6]區域立法應當是區域一體化發展到特定階段的產物，應當適應區域發展的不同階段、不同特色，形成不同的立法內容。區域經濟一體化一般包含四個階段：一是實現貿易一體化，即取消對商品流動的限制;二是實現要素一體化，即生產要素自由流動;三是區域內經濟政策的協調一致，達到政策一體化;四是所有貿易、要素和政策全面統一，實現完全一體化。各區域應當適應其不同的發展階段，根據不同的側重點進行區域立法。

2.以區域共同利益為基礎促進區域立法。區域經濟一體化通常是指一些地緣臨近的地區，在平等互利的基礎上，為了謀求本地區的共同利益聯合起來，在彼此資源地約束自己的部分權利或讓渡部分權利的條件下，使部分或全部生產要素在各地區間自由流動，使資源在區域內得以優化配置，實現產業互補和共同經濟繁榮的過程。區域立法代表和反映的是一個區域內共同的社會關系，維護的是區域內共同的社會利益。這種共同利益的建立和維系打破了既有的行政區劃內地方性的封閉的利益關系，以區域內各地方局部利益的約束和讓渡為前提。因此，這種跨區域的共同利益可能在某些個別環節與區域內各地方的局部利益不完全一致，在區域立法在制度框架內沒有一個合法、合適的定位，還依賴地方推動、協調的情況下，這種利益的沖突和矛盾可能會影響到跨行政區劃立法的推進和實現。因此，以區域共同利益作為地方區域立法的基本理念是推進區域立法的基本前提。

為保障區域共同利益的實現，一方面要對區域內各地方的發展目標進行整合，形成區域發展目標的共識。以京津冀協同發展為例，針對京津冀區級貧富差距過大，嚴重妨礙其協同發展的問題，整合其發展目標的導向就是要實現京津冀基本公共服務的均等化，縮小區際差異，追求社會公平。另一方面，要構建和諧的區域關系，建立區域利益協調機制。對于地方政府而言，區域經濟一體化在促進區域經濟共同發展的同時，也會帶來利益分配問題。由于“政績考核”等因素的存在，地方政府在利益分配時往往追求自身利益最大化，這會減弱區域立法的實際約束力，最終不能實現對區域經濟一體化的法制保障。因此，建立利益協調，包括利益分享和利益補償機制是保障區域立法的核心要求。

3.以法制協調為手段促進區域立法。區域經濟一體化發展對區域開發及合作法律提出了制度需求，但我國既有的以中央和地方立法權限劃分為核心的立法體制卻無法很好地滿足這種需求。區域立法涉及多個立法主體，其所調整的事項或社會關系也是跨行政區劃的。因此，與中央立法和地方立法相比，協調性對于區域立法來說尤為關鍵和重要。協調性是區域立法的基本屬性，也是區域立法存在并發揮作用的根基。一方面，區域立法在《憲法》和《立法法》中的正式地位沒有得到確認，盡管區域立法并未違反法律規定的基本原則，但將區域立法局限于現行立法體制無法發揮更大的作用，因此若要賦予區域立法正式的法律地位并使其能量得以充分釋放，必須強化區域立法的協調性。另一方面，就區域立法的內部構成來看，無論是立法主體還是立法所要調整的事項和社會關系都不是單一的，都涉及多方主體，因此需要在協調各區域立法主體的基礎上，就關涉各方利益的事項或社會關系尋求公認的或一致的法律規則。[7]

三、地方區域立法的國外經驗借鑒

1.歐盟一體化及歐盟法。歐盟一體化是成員國之間的一體化過程。歐盟及其法律的發展是一個漸進的過程。在歐盟內部，并存著兩個相互獨立的法律體系，即歐盟法律體系和成員國法律體系，這兩個法律體系各自有著存在基礎和運作方式。歐盟法是指在歐盟締約國之間簽訂的以促進歐洲一體化進程中的歐盟建立及內外活動的各種關系的法律規范。歐盟法不是成員國法律的總和，成員國法律也不是歐盟法律的組成部分。歐盟法在成員國具有直接適用和優先適用的效力。歐盟法通過其直接適用效力和優先適用效力來達到協調歐盟成員國之間的法律沖突，實現法制統一的目的。

通常情況下，國家政府間的條約需通過國內立法機構的轉化才能在國內適用，但歐盟法卻不同于一般的國際法，它具有在成員國內直接適用的效力，不需要成員國采取任何“程序性”的接受措施，而自動成為成員國國內法的組成部分。這一立法精神在法院司法實踐中也得到了體現，歐洲法院1963年在VanGendenLoos一案中第一次確立了歐盟法的直接適用效力。實踐中，多數情況下歐盟法和成員國法是互相補充、互相聯系、相互依存的，但當歐盟法和成員國法規定不一致而發生沖突時，如何適用呢？歐洲法院在有關鋼鐵共同體條約的“汗布勒特訴比利時案”中首次確立了歐共體法優先于成員國法的原則。1964年著名的科斯塔案中，歐洲法院裁決明確指出，共同體法優先乃取決于共同體基礎條約及共同體本身的性質。共同體所以能夠創立，是以共同體各成員國相互間承擔一定的義務為前提的，成員國將與條約規定相應的權利與義務由它們本國的法律體系轉移至共同體法律體系，因而給其主權帶來相應限制。所以，成員國違背共同體精神或原則的后來行為是不能夠被接受的。[8]

2.美國州際立法協作。美國是一個聯邦制國家，各州都有自己的憲法和獨立的立法權，因此各州法律政策具有多樣性。州法律多樣性帶來的不同標準給州際商業活動帶來許多麻煩。州際協定就是各州加強立法協作、保障法制趨同的有效措施。州際協定就是兩個州或多個州之間以讓渡部分主權為代價簽訂的協議。在美國聯邦體制下，州際協定同時具有合同和州法的性質。州際協定的合同性質意味著締約州必須受到他們所簽訂的協議條款的約束，一旦州際協定生效，就不能被締約州單方面修改或廢止，如果作為締約州的一方違反或者沒有履行協定的條款，另一方可以向州法院或者聯邦法院提起訴訟。州際協定還具有州法的性質，指的是州際協定需要經過立法機關批準才能生效，并被收入州的法典，如果獲得國會批準的話，還可以收入全國的法典。因此，州際協定具有制定法的效力和效果。由于締約州必須受到州際協定的約束，因此州際協定可以取代沖突的州法律，相當于在協定州的全部或部分領土范圍內建立了一個統一法律。當協定和州法沖突時，協議優先適用，因此，州際協定是各州化解法律沖突、協調立法的有效工具。州際協定締結的整個過程都體現了平等、自愿的理念。州際協定的締結一般需要經過三個環節：磋商達成一致意見，形成暫時性的協定，提交州立法機關批準，如果協定是政治性的，取得國會的同意。

3.總結。地方區域經濟一體化及其法制一體化雖然和歐盟一體化及美國州際協定有所不同，但無論是國際區域還是國內經濟區域，追求一體化的目標具有相似性，即通過逐步取消妨礙各國或地區生產要素在區域內自由流動的障礙，建立一個包括商品、資本和勞動力在內的統一市場，充分發揮各國或地區生產要素優勢，實行區域內生產要素的優化配置，促進區域內專業分工、協作生產，發揮規模經濟效益，從而促進本區域的共同繁榮。[9]

歐盟法采取的是區域統一立法模式來協調區域法制。歐盟法律直接進入成員國法律體系，在成員國直接適用、產生直接效力，并具有優先于成員國法的地位，可使沖突的成員國法無效。從歐盟法的實踐經驗來看，區域統一立法在與區域經濟一體化發展密切相關的貨物自由流動、人員自由流動、自由提供服務、資本自由流動、競爭法等方面，有效促進了區域一體化向更高層次發展，從根本上消除了一體化進程中的法律沖突問題，有效阻止了區域內地方可能采取的新的與之相抵觸的地方性法規。

美國州際協定采取的是區域內協商締約模式來協調區域法制。美國的州際協定是協調各州法律、達成統一政策和聯合行動的最古老的機制。州際協定能夠提供一個清晰的、有法律約束力的協議，并能經受政府的更替和觀念的變化，對各州共同面臨的問題進行規范和約束。在程序上，通過各州立法機關批準和州長的簽署，賦予其州法的效力。這種利用契約來協調和統一地方立法的方式，既不影響地方立法權的獨立行使，又能夠協調沖突的法律、統一共同的政策。同時，這種協商模式體現的平等、自愿的理念，有助于地方政府在保證自己利益的同時，尋求區域共同的利益，使立法協作更容易展開。[10]

四、我國區域立法模式的選擇與設計

歐盟和美國的區域法制協調模式，對我國區域立法模式均有一定的借鑒意義。我國區域經濟一體化的客觀趨勢究竟需要什么樣的區域立法模式呢？或者說哪種區域立法模式才能協調區域內各行政區劃的立法沖突，促進區域經濟一體化的進一步發展呢？

首先，我國是否能夠嘗試構建一種區域統一立法模式呢？即由區域內統一的立法機構依據一定的立法程序制定出來，在該區域各行政區劃內適用。區域立法應當高于區域內各行政區劃內立法，當各級區劃內立法與區域統一立法沖突時，以區域立法的規定為準。筆者認為這一立法模式不適合目前我國區域經濟一體化發展的現實需求。一方面，這樣的立法模式，需要在現行立法機制和體制下，創造出一個新的區域立法機構。該機構屬于中央和地方的中間層，在法制統一的前提下，其需要經國家權力機關或國務院授權產生。這種改變對現行的立法體制是一個很大的沖擊，需要行政體制和司法體制等多方面的協調和配合才能保證這一新型立法機制得以有效運轉。另一方面，我國區域經濟發展的探索性和階段性特點決定了目前還不適合采取這種相對固定的模式來解決區域法制協調問題。區域立法問題之所以備受關注，是因為區域經濟一體化發展提出了相關制度訴求。區域本就是一個相對動態的概念，當前因市場化發展到一定階段，在市場機制作用下，一些鄰近地區聯系在了一起，出現了區域經濟一體化發展動向，這些鄰近地區形成了一個“區域”。但這個“區域”目前還不是一個穩定的空間范疇，隨著經濟和社會的發展，還在不斷變動。

其次，我國是否能夠采取立法協作的手段來實現區域法制協調發展呢？筆者認為這種立法模式適合我國目前區域經濟一體化的發展階段。立法協作契合了現行立法體制，是在充分尊重和肯定地方立法權和地方自治權的基礎上的一種法制協調機制。《憲法》和《立法法》規定了地方立法權行使的基本原則是不應同上位法相沖突，卻并未規定地方立法權行使的具體方式，更沒有禁止各地方立法主體根據具體情況和實際需要進行立法合作與協調來實現共同利益，這為區域立法協作提供了合理的空間。區域立法協作更有助于調動地方立法主體的積極性，使其更為主動地參與到地方經濟、社會發展進程中來，使區域內各地方利益得到充分尊重和保護，更有利于強化區域間的相互協調和合作，保障橫向經濟聯合和通過市場對資源進行整合，促進資源的有效開發和資金、技術、人才的合理流動，而不是限制、阻卻、隔斷區域間的相互聯系和協調一致的發展。

那么區域立法協定與現行立法體制如何對接呢？筆者認為，區域立法協定應區分地方立法主體，即地方人大及其常委會之間的協商議定達成的區域協定，以及地方政府之間的協商議定達成的區域行政立法協定。兩個層面的協定在各地方同級法規、規章體系中具有直接效力和優先效力。各地方與之相沖突和矛盾的法規、規章應當被認定無效并做相應的修改。在肯定了區域立法協定的法律地位以后，需要思考的是如何保證各地方對立法協定的遵守，因為區域立法協定背后涉及到的是各地方對其立法權、行政權的讓渡，以及其背后所代表的社會利益的妥協與讓渡。如何保證協定能實際發揮效力及作用，不至于成為束之高閣的文本文件呢？筆者認為，一方面應在協定磋商訂立時弱化行政主導模式，充分吸納社會公眾，尤其是利益相關的社會團體、民間組織等參與到區域立法中來，保證社會利益能夠得到正向的表達和梳理，協定之初就能得到社會認可。另一方面在協定中應增加相應的責任條款，充分借助司法力量，通過行政復議、行政訴訟、民事訴訟等方式保障協定內容得到有效實現。

最后，立法協作不僅體現在具有法律強制約束力的硬法方面，還體現在沒有法律約束力但有實際效力的軟法方面。法國學者弗朗西斯·斯奈德（Francis Snyder）對軟法作了如下界定：“軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規則。”[11]軟法（Soft Law）是相對于硬法（Hard Law）而言的，是由一定人類共同體通過其成員參與、協商等方式制定或認可的規則，一般是共同體內的成員自愿達成的契約、協議。它不具有國家強制力，不由國家強制力保障實施。當然，軟法不具有國家強制力并不等于其沒有約束力，軟法一經形成，相應共同體成員必須遵守。如果違反，則會遭到輿論的譴責、紀律的制裁，甚至被共同體孤立、開除。可見，軟法通常是由人們的承諾、誠信、輿論或紀律保障實施的。[12]在區域經濟一體化的進程中，區域間的政府可以通過協商、溝通，在尊重各地區利益的基礎上達成共識，即形成一種軟法約束。簽訂區域合作協議的地方政府有義務按照協議中的約定，在本地出臺相應的政策與措施，以保障協議內容的實現。區域合作協議不是一方對另一方的強制命令，而是締結協議的地方政府對其所享有的行政權力的一種自我約束與激勵，也是地方政府運用行政權力的一種新方式，是經過自愿、協商而形成的對區域內的各地方政府有約束力的行為規則。

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【責任編輯：張亞茹】