地方信用體系建設(shè)研究

蒲曉蕾

摘 要：自十六屆三中全會以來，黨中央、國務院一直對社會信用體系建設(shè)高度重視，本文結(jié)合新出臺的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020）》，對社會信用體系建設(shè)內(nèi)容進行劃分，對地方信用體系建設(shè)內(nèi)容和問題進行分析，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：社會信用體系；信用信息系統(tǒng)

一、問題的引出

（一）近年來國家層面相關(guān)法規(guī)政策

2003年9月，國務院明確賦予中國人民銀行“管理信貸征信業(yè)，推動社會信用體系”的職責，開啟我國征信業(yè)管理的歷程。同年10月，黨的十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確要求要“加快建設(shè)企業(yè)和個人信用服務體系”。2007年，《國務院辦公廳關(guān)于社會信用體系建設(shè)的若干意見》對我國社會信用體系建設(shè)若干問題做出了部署安排。2011年10月，十七屆六中全會首次提出“要把誠信建設(shè)擺在突出位置，大力推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)，抓緊建立健全覆蓋全社會的征信系統(tǒng)”，進一步豐富和擴充了征信業(yè)的內(nèi)涵和外延。黨的十八大進一步強調(diào)了“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法誠信建設(shè)”，黨的十八屆三中全會又提出了“建立健全社會征信體系，褒揚誠信、懲戒失信”。2008年，國務院明確了人民銀行作為社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議牽頭單位，參與的部委共計17個；2011年，為了加強社會信用體系建設(shè)力度，國務院調(diào)整了牽頭部門，改由發(fā)改委和人民銀行“雙牽頭”，參與的部門由原來的17個擴大到35個，實現(xiàn)社會職能部門全覆蓋。2014年1月15日，國務院第36次常務會原則通過了《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020）》（以下簡稱《綱要》），6月14日正式印發(fā)實施。《綱要》的印發(fā)實施標志著國家層面頂層設(shè)計業(yè)已出臺。

（二）各地加強社會信用體系建設(shè)的相關(guān)做法及思考

從十六屆三中全會社會信用體系建設(shè)思路的提出，到十七屆六中全會明確社會信用體系建設(shè)重要性，再到十八屆三中全會擺上重要位置，各級政府積極響應、認真落實、紛紛安排部署，在全國引發(fā)了社會信用體系建設(shè)的極大熱情，引起各界高度關(guān)注。

1、全國各地紛紛掀起社會信用體系建設(shè)熱潮。許多省、市（地區(qū)）提出“信用XX省”、“信用XX市”或“誠信XX省”、“誠信XX市”；出臺了“XX省（市）信用體系建設(shè)指導意見”等建設(shè)方案或規(guī)劃，有些縣（市）也提出了類似的方案；有些責成相關(guān)部門建起了內(nèi)容包羅萬象的信用信息系統(tǒng)；有些省市還以“省長令”、“市長令”的形式頒布數(shù)據(jù)征集的實施管理辦法，從地方性法規(guī)層面為社會信用體系建設(shè)“保駕護航”。

2、各地社會信用體系建設(shè)模式。從以上社會信用體系建設(shè)思路和過程可見，我國目前各地區(qū)信用體系建設(shè)模式大致相同，都屬于政府主導型，充分借鑒了征信業(yè)發(fā)達國家征信系統(tǒng)建設(shè)理念，以信用信息系統(tǒng)建設(shè)為核心，依托各級政府部門的信用信息，統(tǒng)一歸集到一起的地方信用體系建設(shè)架構(gòu)。在實際建設(shè)過程中，主要可以歸納為兩種模式：一是政府牽頭，責成某一職能部門具體實施的模式。比如山西省社會信用體系建設(shè)由省工商局負責具體實施、建立信用信息系統(tǒng)。二是政府主導，人民銀行牽頭，信用信息系統(tǒng)由人民銀行負責采集，如遼寧、湖南、甘肅等省份采取了這種模式。兩種模式都屬于地方對信用體系建設(shè)的一種初期探索。但在信用信息系統(tǒng)建設(shè)過程中遇到了諸多實際困難，真正發(fā)揮出建設(shè)成效的微乎其微，折射出了初期發(fā)展模式存在著一些令人深思的問題。

3、地方社會信用體系建設(shè)的冷思考。回顧近幾年社會信用體系建設(shè)成效，筆者認為各地對信用體系建設(shè)的意愿很強、熱情很高，但在建設(shè)過程中存在著一定的“盲目性”。首先從信用信息信息系統(tǒng)的內(nèi)容上講，信息搜集范圍基本涵蓋地方所有機構(gòu)的數(shù)據(jù)信息，比如金融、通信、水電、稅務、工商、質(zhì)檢、海關(guān)等等，指標多、信息量大，在缺乏建設(shè)經(jīng)驗的情況下，加大了信用信息系統(tǒng)設(shè)計的難度，導致高昂的建設(shè)成本；其次，在信息更新方面，各信息提供機構(gòu)缺乏積極性。省內(nèi)各單位隸屬關(guān)系不同，有些屬于中央條管單位，有些屬于省政府直屬單位，單位性質(zhì)不同，協(xié)調(diào)難度很大，導致后續(xù)數(shù)據(jù)無法及時更新，使信用信息系統(tǒng)失去使用價值；三是地方信用體系建設(shè)沒有與國家層面社會信用體系建設(shè)有效對接。哪些屬于國家層面去建設(shè)，哪些應由地方來建設(shè)，在未弄清楚的情況下，地方信用體系建設(shè)的范圍覆蓋“全社會”，造成了社會信用體系建設(shè)的“重復性”和“盲目性”。

另外，在法律層面上，社會信用體系建設(shè)缺少法律支持。在我國，真正的法律制定者是全國人民代表大會，省級人民代表大會可以制訂條例，地方政府可制訂規(guī)章。在地方信用體系建設(shè)過程中，國家和地方法律法規(guī)建設(shè)未同步跟進，出現(xiàn)了法律支撐方面的短板，也是信用信息系統(tǒng)無法正常運轉(zhuǎn)的一個重要原因。由于信息不能及時更新，無法推動信用信息系統(tǒng)的有效應用，又沒有形成真正的信用信息應用群體。所以，很多地方的信用信息系統(tǒng)建設(shè)實際上成了“半拉子工程”，沒有發(fā)揮預期的作用，出現(xiàn)了進退維谷的尷尬局面。

二、國家層面社會信用體系建設(shè)頂層設(shè)計

根據(jù)《國務院社會信用體系建設(shè)綱要（2014-2020）》，筆者認為國家層面社會信用體系建設(shè)的主要內(nèi)容如下：一是重點領(lǐng)域誠信建設(shè)，即政務誠信建設(shè)、商務誠信建設(shè)、社會誠信建設(shè)和司法公信建設(shè)四大重點領(lǐng)域；二是加強誠信教育與誠信文化建設(shè)；三是信用信息系統(tǒng)建設(shè)和應用；四是社會信用體系運行機制建設(shè)；五是建立社會信用體系實施支撐體系。

社會信用體系建設(shè)的最終目的是提高全社會誠信意識，改善經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，降低經(jīng)濟社會運行成本，促進社會健康有序發(fā)展。要實現(xiàn)這一最終目標，我們需要完善社會信用基礎(chǔ)性法律法規(guī)，建立覆蓋全社會的信用信息系統(tǒng)，完善信用監(jiān)管機制和信用服務市場體系。其中最主要、最基礎(chǔ)的工作是信用信息系統(tǒng)的建設(shè)。《綱要》明確指出了建設(shè)的單位和部門，即由行業(yè)信用信息系統(tǒng)建設(shè)、地方信用信息系統(tǒng)建設(shè)和社會化征信機構(gòu)建設(shè)三個層面構(gòu)成。社會信用體系建設(shè)需要信用信息系統(tǒng)的支撐。但目前我國缺少實力雄厚的征信機構(gòu)，各行業(yè)或地方也缺少建設(shè)綜合性大型信用信息系統(tǒng)的經(jīng)驗，加之該方面人才匱乏，我國當前尚不具備建立一個綜合性、全覆蓋的信用信息系統(tǒng)的能力，所以《綱要》明確了“條”、“塊”和社會中介（征信機構(gòu)）“分工”與“合作”的信用信息系統(tǒng)建設(shè)思路：

（一）行業(yè)信用信息系統(tǒng)建設(shè)主要內(nèi)容

一是重點領(lǐng)域信用記錄的收集、整理、加工和應用。以金融、工商、稅務、價格、進出口、安全生產(chǎn)、流通服務、工程建設(shè)、電子商務、交通運輸、合同履約、人力資源和社會保障、教育科研等領(lǐng)域為重點，完善行業(yè)信用記錄和從業(yè)人員信用檔案，建設(shè)者是各部委或該行業(yè)的頂層管理單位。二是行業(yè)信用信息系統(tǒng)建設(shè)，各建設(shè)單位應以數(shù)據(jù)標準化和應用標準化為原則，整合行業(yè)內(nèi)的信用信息，建立信用信息系統(tǒng)，并積極推動行業(yè)間信用信息互聯(lián)互通，以點連片，逐步建設(shè)一個全社會信用信息綜合服務平臺，為信用信息需求者或信用提供者提供查詢服務，優(yōu)化社會融資環(huán)境。

（二）地方信用體系建設(shè)主要內(nèi)容

一是加快推進政務信用信息整合，各地區(qū)對地方行公共管理職能過程中產(chǎn)生的信用信息進行記錄、完善、整合，形成統(tǒng)一的信用信息共享平臺。大力推進政務信用信息的交換與共享，加強信用信息應用，提高履職效率。二是建立具有區(qū)域特色的領(lǐng)域或行業(yè)信用信息系統(tǒng)，作為國家層面行業(yè)信用體系建設(shè)的補充，加強地方企業(yè)和個人信用檔案搜集，通過建立地方信用信息系統(tǒng)，優(yōu)化地區(qū)信用意識和環(huán)境，為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展提供信用信息支撐。

（三）征信系統(tǒng)建設(shè)

與行業(yè)和地方信用信息系統(tǒng)不同，征信系統(tǒng)是由征信機構(gòu)建立的，專門以企事業(yè)單位及其他社會組織、個人為對象的征信系統(tǒng)。征信系統(tǒng)一方面依法采集、整理、保存、加工企事業(yè)單位及其他社會組織、個人信用信息，并保障信用信息準確性；另一方面是對外提供專業(yè)化征信服務的，并根據(jù)市場需求，不斷推動征信產(chǎn)品創(chuàng)新，依法向客戶提供方便、快捷、高效的征信服務，幫助有效規(guī)避信用風險。征信機構(gòu)在信用信息系統(tǒng)建設(shè)方面具有專業(yè)優(yōu)勢。外國征信業(yè)發(fā)達國家都擁有或公立或私立的實力雄厚的征信機構(gòu)，它們是信用信息搜集和系統(tǒng)建設(shè)主體，擁有龐大的信息系統(tǒng)和客戶群。我國目前除人民銀行征信中心外，征信機構(gòu)實力普遍較弱，在信用信息采集量和征信產(chǎn)品方面與國外的征信機構(gòu)無法相比擬。所以各行業(yè)、各地方應積極支持征信機構(gòu)的發(fā)展，在允許的范圍內(nèi)，由征信機構(gòu)代替政府各職能部門建立信用信息系統(tǒng)，推動和培育征信機構(gòu)的發(fā)展。

厘清三個層面的信用信息系統(tǒng)建設(shè)的主要內(nèi)容，由誰具體建設(shè)就清晰了。行業(yè)信用信息系統(tǒng)建設(shè)應由行業(yè)的具體管理者或頂層部門實施，即主要由國家各部、委進行建設(shè)；地方信用信息系統(tǒng)建設(shè)應由地方政府全面主導，是對行業(yè)信用信息系統(tǒng)的有益補充；征信機構(gòu)參與社會信用體系建設(shè)，是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇，是用市場行為替代政府行為，具有廣闊的發(fā)展前景，也是對行業(yè)和地方信用體系建設(shè)的重要補充，所以社會信用體系建設(shè)不能把征信機構(gòu)排除在外。

在具體建設(shè)過程中，行業(yè)信用體系建設(shè)和地方信用體系建設(shè)不是截然分開的，兩者之間有一定的交集。比如誠信文化教育和宣傳、法律法規(guī)體系的完善、以獎懲制度為重點的社會信用體系運行機制建設(shè)、政務誠信建設(shè)等，需要國家層面和地方共同完成。

三、地方信用體系建設(shè)思考研究

綜上所述，行業(yè)信用體系建設(shè)是由國家層面部、委圍繞各自的工作職能，統(tǒng)一自上而下進行信用信息系統(tǒng)的建設(shè)，所以地方信用體系建設(shè)思路應當與國家頂層設(shè)計相互銜接，不搞重復建設(shè)，其范圍應鎖定在國家社會信用體系建設(shè)無法涵蓋的領(lǐng)域，作為國家層面社會信用體系建設(shè)的補充。筆者認為地方信用體系建設(shè)應從以下幾方面著手：

（一）政務信用體系建設(shè)

這是需要國家層面自上而下開展的一項工程，是地方信用體系建設(shè)的主要內(nèi)容之一。一是推動地方政務部門開展依法行政和信息公開，在保護國家信息安全、商業(yè)秘密和個人隱私的前提下，通過信息平臺等渠道，依法公開在地方行政管理過程中掌握的信用信息，探索和建立有效的信息共享機制。二是發(fā)揮政府誠信示范作用，加快守信踐諾機制建設(shè)，將政務履約和守諾服務納入政府績效評價體系，營造公平競爭的良好信用環(huán)境，以政府的誠信行為，帶動地區(qū)誠信水平的提升。

（二）中小微企業(yè)信用體系建設(shè)

我國中、小、微企業(yè)具有數(shù)量多、經(jīng)營范圍小、實力薄弱、貸款困難等特點，國家層面信用體系建設(shè)沒有明確由誰來建設(shè)，根據(jù)“充分補充”的原則，應當納入到地方信用體系建設(shè)之中。筆者認為中小微企業(yè)信用體系建設(shè)：一是以市（地區(qū)）為單位，或以發(fā)達的縣（市）為單位進行信用體系建設(shè)較為適宜，按照試點先行的原則，確定中小微企業(yè)信用體系建設(shè)試驗區(qū)試點單位，結(jié)合地方政府和金融機構(gòu)需求，建立信用信息系統(tǒng)，為試驗區(qū)信用優(yōu)質(zhì)中小微企業(yè)融資提供有效渠道；二是在信息采集方面，要求納入中小微信用信息系統(tǒng)的信息主體必須是具有發(fā)展前景的企業(yè)，可以保證信息不斷更新，使信用信息系統(tǒng)具有參考價值，真正解決中小微企業(yè)融資信息不對稱問題；三是推動試驗區(qū)評比活動，按照各級試驗區(qū)評定標準，積極開展試驗區(qū)評比，確定人民銀行總行級、省級和市（地區(qū)）級試驗區(qū)。地方政府協(xié)調(diào)金融機構(gòu)等單位為不同級別的試驗區(qū)提供差異化的優(yōu)惠政策，以此吸引各級試驗區(qū)不斷自我優(yōu)化，逐步向更高一級的試驗區(qū)轉(zhuǎn)化，一級帶動一級，形成全覆蓋的層級培育模式。四是待試驗區(qū)建設(shè)取得成效后，面向其它地區(qū)進行推廣，逐步實現(xiàn)中小微企業(yè)信用體系建設(shè)的全覆蓋。五是中小微信用體系建設(shè)重在有效應用，因此，加強信用信息系統(tǒng)應用是地方政府的一項主要任務，應與時俱進、不斷探索、將應用工作落到實處。

（三）農(nóng)村信用體系建設(shè)

農(nóng)村信用體系建設(shè)是地方信用體系建設(shè)的重要任務之一。農(nóng)村信用主體包含農(nóng)戶、農(nóng)企和農(nóng)商三部分，數(shù)量大。加強農(nóng)村信用體系建設(shè)，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，促進新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑。根據(jù)我國農(nóng)村經(jīng)濟特點，以縣（市）為單位建設(shè)較為適宜。建設(shè)的主要途徑：一是深入推進信用戶、信用村和信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）創(chuàng)建評定工作，建立評定工作長效機制和應用指標體系，推動評定結(jié)果在轄區(qū)金融機構(gòu)之間相互認可，打通信用信息互不通用的“腸梗阻”；二是以試驗區(qū)建設(shè)為突破口，加大農(nóng)村信用體系建設(shè)力度，通過試點培育試驗區(qū)，為后續(xù)全面推廣摸索經(jīng)驗，探索農(nóng)村信用體系建設(shè)的路徑，最終實現(xiàn)農(nóng)村信用體系全覆蓋；三是農(nóng)村信用體系建設(shè)的目的在于解決農(nóng)村信用主體貸款的難題，所以加強信用信息系統(tǒng)的廣泛應用尤為重要，各級政府部門和人民銀行應通過組織“接洽會”、“引資會”、“銀企對接”等，充分把信用信息系統(tǒng)平臺用實、用好。

（四）推動地方信用信息系統(tǒng)廣泛應用

信用信息系統(tǒng)建設(shè)是一個由小到大的過程，在建設(shè)過程中，地方政府或者是系統(tǒng)建設(shè)方應積極推動系統(tǒng)應用，根據(jù)使用者的需求不斷完善系統(tǒng)指標，擴大信息搜集范圍，提高數(shù)據(jù)的更新率，保證系統(tǒng)信息的完整性、及時性和準確性，發(fā)揮系統(tǒng)的建設(shè)價值。為加強應用，一是要增加系統(tǒng)信息查詢的便利性，通過互聯(lián)網(wǎng)接口、地方職能部門網(wǎng)站或是專門的信息發(fā)布平臺等方式為使用者提供查詢服務；二是加大宣傳力度，特別加強對有效規(guī)避投資風險等具體事例的宣傳，提高社會的關(guān)注度，吸引信用需求者查詢使用信用信息，增強系統(tǒng)應用的廣泛性。

（五）扶持、培養(yǎng)地方征信機構(gòu)

為征信機構(gòu)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。征信機構(gòu)在信息采集、信用信息系統(tǒng)建設(shè)、提供征信服務方面具有專業(yè)化優(yōu)勢，可以彌補當前地方信用專業(yè)人才不足和信用體系建設(shè)經(jīng)驗缺乏的短板。地方征信機構(gòu)是地方信用信息系統(tǒng)的一個有力補充，對完善地方信用體系建設(shè)具有十分重要的意義。征信機構(gòu)在成立初期實力弱，發(fā)展難度較大，地方政府、人民銀行應積極扶持地方征信機構(gòu)的建設(shè)，在行政審批等方面提供服務和支持。比如地方信用信息系統(tǒng)平臺可以委托征信機構(gòu)建設(shè)，政府部門提出建設(shè)思路，征信機構(gòu)負責具體實施，既符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和分工原則，也節(jié)約了人力、物力和財力。

（六）落實國家征信法律，制定地方信用體系建設(shè)條例和規(guī)章，為地方信用體系建設(shè)創(chuàng)造良好的環(huán)境

認真貫徹落實國務院《征信業(yè)管理條例》及相關(guān)規(guī)定，在國家征信法律無法約束或觸及的領(lǐng)域，積極結(jié)合地方征信市場需求，制訂相應的條例和規(guī)章，作為《征信業(yè)管理條例》等國家層面法律法規(guī)的補充。加強對地方信用信息的保護，規(guī)范信用信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)質(zhì)量，做到準確、完整和及時，助力地方信用體系建設(shè)，推動地方經(jīng)濟發(fā)展。

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The Research on the Local Credit System Construction

PU Xiaolei

（Taiyuan Provincial Capital Sub-branch PBC， Taiyuan Shanxi 030001 ）

Abstract：Since the 3rd Plenary Session of 16th CPC Central Committee， the CPC central committee and the state council have attached great importance to the social credit system construction. Combined with the newly issued Social Credit System Construction Plan （2014-2020）， the paper divides the content of the social credit system construction， analyzes the content and problems of local credit system construction， and puts forward related suggestions.

Keywords： social credit system； credit information system

責任編輯、校對：張德進