“土地財政”全面審計將倒逼政府更加自律

葛豐

從8月中旬開始，國家審計署將對過去6年地方土地出讓收支、土地征收、儲備、供應、整治、耕地保護及土地執法等情況進行審計。此次審計是繼社保審計、地方債務審計之后的第三次大規模全國性審計。

“土地財政”是觀察、理解當代中國復雜國情的矛盾交匯點。這主要體現在：一方面，伴隨土地出讓收入節節攀升，“土地財政”已經成為各級政府財政收入最重要來源之一，譬如2013年全國國有土地使用權出讓收入再創歷史新高，達到4.13萬億元，同比增長約45%，土地出讓金收入在整個地方政府性基金收入中的比例更是高達86%，更不用說，此外還有規模同樣驚人的地方政府性債務系由“土地財政”擔保而取得，因此總的來說，如果我們認同地方政府間的競爭是引致中國經濟快速發展的重要驅動因素，那么“土地財政”就是這種因素之所以奏效的關鍵抓手。

另一方面，地方政府對“土地財政”日益嚴重的依賴癥，結合中國一以貫之的“強政府”治理模式，導致“土地財政”同樣成為阻礙中國可持續發展因素的集中孳生地，譬如中國社科院“2013年社會藍皮書”顯示，目前每年發生的群體性事件中，約有一半左右由征地拆遷引發；再譬如一路飛漲且每遇拐點即有地方政府出手托底的房地產價格，其所積聚的系統性風險以及對實體經濟部門和居民消費、福利的“擠出”效應，早已是人皆可見的經濟社會巨大隱患。

上述兩方面其實也正是當代中國深化改革、轉型發展的“兩難”。一方面，形勢變遷使得大量曾經有效的制度安排很難照搬照抄繼續沿用，而且因為路徑依賴問題，對這些制度性扭曲的矯正，勢必是一場與時間展開的賽跑；但在另一方面，巨大的利益糾葛以及改革必須講求的穩妥性、策略性、系統性，又往往使得很多治本之策要么緩不濟急，要么還需要等待前提條件重置。

地方政府土地依賴癥的治本之策涉及轉換政府職能、重構央地關系、完善財稅體制等諸多領域，目前這些領域的改革，也確實在一步一個腳印扎實推進中。下一步的重點，一則是要以更大的力度和更快的速度推進這些改革，再則就是需要即時性地推行一批小幅、累進的增量式制度改進，以此為深層次、大范圍變革爭取時間，探明道路，掃清外圍，夯實基礎。

陽光是最好的防腐劑。通過對“土地財政”全面審計，既有利于摸清情況，使后期改革有的放矢，同時更重要的是，通過審計進而使“土地財政”明細賬目廣為公眾知悉、認同與監督，必然會倒逼各級地方政府圍繞土地而展開的施政更為科學、更為民主、更為規范、更為謙抑。而這些可置信的效果，不正是當下一切改革都念茲在茲的重要訴求嗎？endprint