行政事業單位內部控制審計探究

江門市廣播電視大學 歐陽能

行政事業單位所占有的是社會公共資源，通過對社會公共資源的組織與分配來管理國家和社會公眾事務，以維護社會公共秩序、促進經濟發展。所以，行政事業單位對公共資源的分配和使用不當，將造成一系列社會影響。在行政事業單位出現的公共資源分配與使用不當，歸結為一點，都是內部控制機制失效所致。我國行政事業單位內部控制機制失效主要由以下幾方面因素造成。一是風險意識淡薄。風險意識形成需要從上至下、全面倡導；關鍵風險點出現時，需要有經驗的業務人員與決策管理層密切配合、共同應對，才能有效化解風險。在過去，針對預算控制、資金控制問題頻出，行政事業單位內部工作人員往往錯誤的認為內部控制只是財務管理部門的事，其他部門不需要內部制衡與約束。針對具體風險問題時，風險意識不強，不但不能識別風險，更無法及時形成必要的風險防范與應對措施。二是內部控制制度體系不完善。實際上，根據《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》，我國多數行政事業單位有已建立的、供備查的內部會計控制制度，這些制度在關鍵崗位控制、內部牽制、明確崗位責任等方面確實發揮了一定作用；但是，這類制度往往只限于最基本的財務控制，在對領導層經濟活動的決策、執行與監督的內部控制層面，并無體現。內部管理制度匱乏，造成的直接局面便是上對下有管控，下對上無監督，有效的、全面的內部控制制度體系，留下權力尋租的空間。三是內部業務控制不規范。（1）預算控制薄弱。首先，預算編制不夠細化。行政事業單位預算的編制基礎一般是上年收支、預算單位自身的特點和業務，不細分到具體支出項目，預算支出并不能實現逐筆核定，由此，對預算支出的審核也缺乏效力。其次，預算剛性不夠。除去部分剛性支出，行政事業單位普遍存在預算編制的計劃性、科學性不強，年中對預算進行調整和追加成為必然現象。在對社會公共資金的使用缺乏應有的預見性情況下，預算的約束控制力被大大弱化。（2）費用支出缺乏有效監督。行政事業單位實行“收支兩條線”，行政經費支出，多采用實報實銷制。一方面隨著國庫集中支付改革的不斷完善和深化，行政事業單位資金支出的匯劃效率提高了，如此一來，對支出的控制力度被大大削弱，往往是資金已經支出了，才被發現是不合規支出；另一方面，對于一些一般經費支出如招待費、辦公費、會議費、水電費等，單位普遍缺乏有效的控制標準，對經費支出進行監管，存在虛報、多報的風險。（3）固定資產重購輕管現象突出。行政事業單位的固定資產實行政府集中采購，固定資產在購置環節的管理相對規范，但固定資產的使用管理則缺乏有效控制，固定資產重購輕管現象比較突出。如購置的固定資產未能及時登記入賬，不按規定登記固定資產明細賬和實物卡片，未按規定對固定資產進行定期盤點等，使得資產賬實不符、權責不明，或直接造成資產流失。

行政事業單位實施內部控制審計的必要性體現在四個方面：一是實施內部控制審計有助于完善行政事業單位內部控制環境。內部控制環境是實施內部控制的基礎。沒有良好的內部控制環境，一方面很難建立完備的內部控制制度；另一方面即使建立了完備的內部控制制度，制度流于形式，也不會取得好的效果。通過對單位的內部控制審計，可以監督和評價內部控制制度是否健全、有效，并以此來督促管理層及相關部門對內部控制的重要性和必要性進行重新認識并給予充分重視，促使單位管理層在管理理念和組織文化上進行更新和升華，有效改善內部控制環境，不斷完善行政管理制度和經費開支審批制度，不斷提高內部控制制度的針對性和科學性，從而有效控制包括“三公經費”在內的行政費的大幅增長和鋪張浪費。二是實施內部控制審計是行政事業單位加強風險管理的客觀需要。行政事業單位的目標是在一定的經費保障下履行國家賦予的公共管理和服務的職能，這要求行政事業單位不僅要全面履行好職責內的公共管理和服務的職能，還要將有限的行政經費發揮最大的經濟效益和社會效應。通過實施行政事業單位內部控制審計，不但可以審查和評價被審計單位內部控制執行的情況，還可以對潛在風險進行量化測評，這包括單位層面的組織、機制、制度、崗位、信息系統風險以及業務層面的各項業務流程風險，評估風險發生的概率以及可能造成的影響，再結合自身的實際情況，選擇合適的風險應對策略，提前對風險進行防范，把風險降低到可接受的范圍內，協助組織目標的實現。三是實施內部控制審計是促進內部信息有效溝通的根本途徑。內部控制將單位的業務管理與財務管理實現了有機結合，它的有效運行客觀上需要加強各部門間、各成員間的信息交流，有賴于單位內部各部門、各成員的協作配合。同時，單位也需要與主管單位及有關聯的其他單位進行交流和溝通。因此，在內部控制審計的客觀要求下，單位各部門之間為避免因分塊管理形成信息“孤島”，會主動加強部門之間在各具體業務的各具體控制環節的協作和配合。經充分信息交換，各部門會根據溝通反饋的各種變化情況，適時調整、完善內部控制制度，從而進一步提高管理效率和管控效能。四是實施內部控制審計是行政事業單位加強內部監督的有效手段。內部控制要發揮有效作用，單靠各部門和相關人員的自主執行是遠遠不夠的，原因主要有三點：第一是相關部門和不相容職務人員可能存在串通作弊或者不作為；第二是內部控制的執行受管理成本等因素的影響；第三是內部控制制度本身有缺陷。因此，要不折不扣地執行已經制定的嚴格的內部控制制度，就需要行政事業單位建立健全內部監督機制，對內部控制運行情況進行不間斷的評估，對內部控制的執行進行定期檢查，發現內部控制存在的問題，提出有針對性的改進建議并督促落實整改，使內部控制在單位內部管理中發揮更大的作用。而在所有的內、外部監督手段中最有效、成本最低的手段就是內部控制審計。

針對行政事業單位內部控制審計存在的諸多問題，要完善我國行政事業單位內部控制審計，提高內部控制工作的效率和效果，須從以下五個方面開展內部控制審計工作：一是測試內部控制的完整性。根據行政事業單位的業務特點和有關制度規程，按照“以預算為主線，以資金管控為核心”的原則，從制度上制約公共權力濫用并預防腐敗，就必須認真梳理單位各類經濟活動的業務流程，明確業務環節，檢查內部控制的各項控制要素是否規定齊全，控制環節是否覆蓋所有的管理和業務環節，是否已經“把權力關進制度的籠子里”，將制衡機制嵌入到各項管理工作中。通過認真查補制度的漏洞，實施流程再造，健全內部控制的制度體系。具體而言，內部控制的完整性測試就是要通過訪問、查閱各項管理制度以及各種業務規范，描述并證實內部控制制度、登記內部控制制度缺陷，在此基礎上，發現問題，對內部控制制度的完整性作出評價。二是評估內部控制的合理性。對內部控制的合理性進行評估，實質上就是在內部控制完整、健全的基礎上，評估內部控制設計和執行時的適用性和經濟性。內部控制的適用性主要從以下幾方面進行評價：管理流程與經濟活動的業務流程是否科學；風險控制點的確定是否合理；各項控制職能劃分是否準確；各類人員間的職責、分工和制衡機制是否清晰、恰當。內部控制的經濟性評價就是判斷內部控制是否遵循成本效益原則，是否以較少的成本獲取較大的經濟效益和社會效益，高效履行行政事業單位的公益服務、經營活動等職能。三是分析內部控制的有效性。評價內部控制的有效性有兩個標準：其一是制定的合規性，即單位所實施的內部控制制度不得違背現行的國家法律法規要求，并隨國家法律法規的調整而相應調整；其二是執行的強制性，即內部控制在設計完整、合理的前提下，在單位所有的經濟業務活動過程中，必須得到持續的貫徹執行并發揮作用，為實現單位的各項目標提供合理保證，任何部門和個人都不能凌駕于內部控制制度之上，也不能對既定的內部控制制度“打折”執行。隨著《行政事業單位內部控制規范》的出臺，許多行政事業單位已經建立了“以防為主、防控兼顧”的自控機制，做到了事前的防范、事中的控制、事后的監督和糾正。四是評價內部控制的先進性。內控機制的有效運行關鍵在人，人既是風險的制造者，也是內部控制的設計者、執行者和監督者。因此，需要建立一種以“制衡”為核心的內部控制體系。從單位層面看，應當建立起議事決策機制、崗位責任制、關鍵崗位輪崗機制，確保經濟活動的決策權、執行權和監督權有效分離。同時，要進一步提高全體人員尤其是內控人員的整體素質，加強單位業務操作流程及各項規章制度的學習，將內控核心職能常態化，變內部控制為一種基本的管理工具，充分運用信息技術固化內控管理，提高工作效率和執行力，提高單位的管理效能，尤其是要將內部控制規范納入到黨的群眾路線教育實踐活動的長效機制建設中來。五是評價內部控制的實用性。內部控制的實用性評價，一方面內部控制要有行之有效的風險預警機制，即內部控制要從單位風險管理的預警角度進行考查。行政事業單位內部控制中，及時發現經濟活動和實現內部控制目標的相關風險至關重要，通過對各項業務流程進行全面梳理，選擇關鍵控制點進行風險識別和預警處理。同時，要建立起及時的信息反饋和情況溝通的渠道，積極推行內控違規行為的責任追究制度。加強對突發事件的應急管理，完善重大風險預警機制和突發事件應急處理機制。另一方面，內部控制要有動態調整機制，即內部控制要根據外部環境的變化、單位經濟活動的調整適時調整關鍵控制點和控制措施，以確保內部控制機制能全方位覆蓋單位的經濟活動、崗位和人員。