政府購買會計服務(wù)的投入產(chǎn)出“賬本”

本刊記者 王思睿

早春時節(jié)依然寒意料峭，武漢市漢陽區(qū)財政局會計科已著手新一年的“春耕”。在2013年年底進行的會計執(zhí)法檢查中，該部門對區(qū)內(nèi)26家代理記賬公司的代賬質(zhì)量進行摸底，與此接近的時段，財政部會計司制度二處處長狄愷在武漢市漢陽區(qū)走訪多家代理記賬公司，調(diào)研該區(qū)域會計服務(wù)行業(yè)現(xiàn)狀。武漢市漢陽區(qū)財政局會計科科長張燕霞告訴記者：“這項工作的開展已進入到第四個年頭，再結(jié)合最近會計檢查中代理記賬公司反映出來的結(jié)果，我們正在梳理2014年的工作部署，乃至今后更長時間的計劃?！?/p>

張燕霞所說的“這項工作”，即為武漢市漢陽區(qū)財政局自2010年7月開展、旨在規(guī)范全區(qū)小微型企業(yè)賬務(wù)管理的代理記賬服務(wù)。具體實施步驟為，財政部門通過公開招標、信用評價指定數(shù)家代理記賬公司，在漢陽區(qū)注冊登記、不具備設(shè)置會計機構(gòu)的小微型企業(yè)委托該類會計中介機構(gòu)代理記賬，只需承擔(dān)原定代理記賬費用的50%，其余部分由財政撥款補貼給予會計中介機構(gòu)。2013年，該區(qū)為購買代理記賬會計服務(wù)投入322萬元；2014年將投入400萬元，并將這些支付給代理記賬公司的費用列入部門預(yù)算編制。

武漢市漢陽區(qū)區(qū)屬工業(yè)有機械、電子、建材、化工、紡織、輕工、汽車改裝等十多個門類，在形成綜合性工業(yè)基地的過程中，以專業(yè)市場、工業(yè)園區(qū)為集群的小微企業(yè)群體迅速壯大發(fā)展。然而，相當(dāng)部分小微型企業(yè)在成長初期的經(jīng)營行為、內(nèi)部管理往往欠缺規(guī)范性。推行代理記賬服務(wù)之前，來自財政部門的數(shù)據(jù)顯示，該區(qū)1723戶小型企業(yè)財務(wù)管理不健全、從事會計工作的人員不具備從業(yè)資格，占正常經(jīng)營的小型企業(yè)總數(shù)的37%，在年稅收20萬元以下的企業(yè)中則占到65%以上的比例，各類工業(yè)園區(qū)、專業(yè)市場中還有約1000戶達到建賬規(guī)模的個體工商戶未實行建賬管理和查賬征收；來自該區(qū)稅務(wù)部門提供的數(shù)據(jù)顯示，全區(qū)有4606戶小型企業(yè)，其戶數(shù)超過全區(qū)企業(yè)總數(shù)的95%，實現(xiàn)稅收僅占全區(qū)稅收收入的7%，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和稅源結(jié)構(gòu)不盡合理。不規(guī)范的賬務(wù)管理既不能對企業(yè)形成必要的約束機制，增加了潛在的違法經(jīng)營風(fēng)險，影響了市場經(jīng)濟環(huán)境，也制約了企業(yè)自身正常發(fā)展。武漢市漢陽區(qū)財政局的劉剛說，會計管理工作應(yīng)該承擔(dān)起責(zé)任，通過政府購買專業(yè)的會計服務(wù)，為小微企業(yè)構(gòu)建規(guī)范經(jīng)營和成長壯大的氛圍環(huán)境。

鑒于小微型企業(yè)會計基礎(chǔ)工作薄弱，不設(shè)置會計機構(gòu)或所設(shè)會計機構(gòu)層次不清、分工不明確的現(xiàn)狀，該區(qū)將推行會計中介機構(gòu)代理記賬服務(wù)，作為幫助企業(yè)規(guī)范賬務(wù)管理的切入口。著手推行代理記賬服務(wù)工作前夕，漢陽區(qū)財政局對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)納稅人的建賬管理情況進行清理和分類，明確以各類工業(yè)園區(qū)、專業(yè)市場的經(jīng)營戶以及從事鋼材、汽車、醫(yī)藥、建材家具等行業(yè)的小型企業(yè)為規(guī)范賬務(wù)管理的突破口和重點。2010年，漢陽區(qū)人民政府出臺了《漢陽區(qū)規(guī)范小型企業(yè)賬務(wù)管理實施方案》，計劃三年時間中使全區(qū)小型企業(yè)基本達到規(guī)范建賬標準，會計賬簿合格率達到90%以上，企業(yè)納稅人申報繳稅準確率達到80%以上。為引導(dǎo)小微型企業(yè)邁出規(guī)范賬務(wù)的第一步，該區(qū)財政部門針對暫時不具備設(shè)置會計機構(gòu)和會計人員條件的小型企業(yè)，在企業(yè)自愿的前提下，引導(dǎo)其委托政府采購指定的具備合法資質(zhì)的中介機構(gòu)提供代理記賬服務(wù)，在一定期限內(nèi)由財政出資為企業(yè)補貼代理記賬費用，財政出資額度不低于企業(yè)代理記賬費用的50%，并且可根據(jù)企業(yè)稅收增長幅度予以適當(dāng)增加，服務(wù)期滿后，企業(yè)須設(shè)置會計機構(gòu)，配備會計人員或自付費用繼續(xù)實行委托代理服務(wù)，達到“政府引導(dǎo)、財政補貼、中介服務(wù)、企業(yè)發(fā)展”的目的。

張燕霞說，從取得的初步成效來看，通過政府購買代理記賬服務(wù)，引導(dǎo)幫助小微型企業(yè)規(guī)范賬務(wù)管理，強化了對該類企業(yè)的財務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，提高了會計信息質(zhì)量，擴大了轄區(qū)經(jīng)濟稅源基礎(chǔ)，提高查賬征收戶的比例，擴大了增值稅一般納稅人的數(shù)量，優(yōu)化了納稅人結(jié)構(gòu)。政府購買代理記賬服務(wù)開展至今三年多的時間中，武漢市漢陽區(qū)共有1627戶納稅人享受到財政補貼，全區(qū)小型企業(yè)稅收收入以每年30%以上的增幅持續(xù)增長；實行查賬征收納稅人占總戶管數(shù)的52.7%，一般納稅人占企業(yè)總數(shù)比例接近60%，所得稅查賬征收盈利面達62%，稅收規(guī)模在30萬元以上的小微型企業(yè)達到127戶，比政府購買代理記賬會計服務(wù)之前的2009年增長61%，其中有80余戶稅收增幅在50%以上。

政府購買代理記賬會計服務(wù)投入產(chǎn)出的“賬本”中，所反映的效應(yīng)不止于稅收收入的增加，作為會計服務(wù)“供應(yīng)商”的代理記賬公司乃至?xí)嬛薪榉?wù)市場受益匪淺。武漢清冊財稅管理咨詢有限公司于2010年7月與其他14家同行一道參與政府采購代理記賬服務(wù)的招投標，成為當(dāng)時7家中標代理記賬公司的其中一家，漢陽區(qū)有100多戶符合享受財政補貼條件的小微型企業(yè)委托該公司代理記賬。該公司負責(zé)人陳筠告訴記者，政府購買代理記賬服務(wù)對于中介機構(gòu)而言，最直接的機遇是業(yè)務(wù)量的增加，而后續(xù)效應(yīng)是自身業(yè)務(wù)和工作能力的提升。以往受理企業(yè)委托代理記賬業(yè)務(wù)時，客戶的主要要求為會計核算，隨著委托企業(yè)戶數(shù)增多和更新，雙方合作時間的延續(xù)，企業(yè)的要求不斷提高趨于多樣化。“不僅是記賬報數(shù)，還要為企業(yè)管理提供專業(yè)咨詢。”武漢國信達財務(wù)咨詢有限公司是當(dāng)年另一家中標代理記賬公司，該公司負責(zé)人郭均清介紹說，委托代理記賬的企業(yè)絕大多數(shù)為小微型企業(yè)，會計中介服務(wù)機構(gòu)為該類企業(yè)提供的專業(yè)咨詢服務(wù)多為政策咨詢，如稅收政策、國家針對性的優(yōu)惠政策。陳筠說：“公司成立之初，我們招聘會計人員的門檻在初級職稱，如今已提高到中級職稱?，F(xiàn)在，應(yīng)客戶企業(yè)要求還派駐會計人員定期‘下沉’到企業(yè)內(nèi)部，現(xiàn)場參與管理提供解決方案，這意味著除證書文憑等硬件之外，對會計人員乃至中介機構(gòu)服務(wù)能力、實踐經(jīng)驗等軟實力的促進。”郭均清還告訴記者，部分小微企業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模需要建立自身的會計機構(gòu)時，也尋求中介機構(gòu)的專業(yè)服務(wù)。當(dāng)企業(yè)逐漸架構(gòu)形成自身財務(wù)體系，首先針對原材料管理、銷售核算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)置專門會計人員或機構(gòu)時，“往往向我們征求建議及具體步驟方法”。

依托政府購買專業(yè)會計服務(wù)的平臺，諸多小微企業(yè)亦得以成長發(fā)展壯大?！岸悇?wù)稅收是創(chuàng)辦初期小微企業(yè)最關(guān)心的問題之一。這些企業(yè)尋求委托代理記賬之初，提出的要求往往是‘想些辦法少交稅’，一段時期后變?yōu)椤{稅合理化’?！惫暹M一步介紹說，“因為財政補貼扶持代理記賬服務(wù)選擇與我們合作的小微企業(yè)，經(jīng)過一定程度和水平的發(fā)展，關(guān)心更多的是怎樣進一步擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、理順內(nèi)部管理，而中介機構(gòu)通過對會計原始信息、財務(wù)初始數(shù)據(jù)的整理，可以提供依據(jù)和支持。”

武漢市漢陽區(qū)通過政府購買會計服務(wù)探路規(guī)范小微型企業(yè)賬務(wù)管理，引導(dǎo)企業(yè)合法生產(chǎn)經(jīng)營，折射出政府加大力度購買公共服務(wù)的趨勢，過去幾年中全國多個省市地區(qū)的政府購買會計服務(wù)也都進行了不同程度的探索和嘗試。上海市財政局于2010年出臺了《上海市市級事業(yè)單位年度財務(wù)會計報表和部門決算報表實施注冊會計師審計暫行辦法》，以購買審計服務(wù)規(guī)范事業(yè)單位財務(wù)會計行為，首先選擇醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、大中專院校等部分事業(yè)單位率先試點，之后將實施范圍逐步擴大。2014年，上海市財政局發(fā)布《上海市市級事業(yè)單位年度財務(wù)會計報表和部門決算報表審計監(jiān)督工作辦法》，自當(dāng)年起，預(yù)算主管部門在編制年度部門預(yù)算時，將另行申請一筆財政預(yù)算資金，作為支付給會計師事務(wù)所的審計費用，明確由上海市各市級預(yù)算主管部門采用政府購買服務(wù)的方式，委托會計師事務(wù)所對使用財政性資金的事業(yè)單位年度財務(wù)會計報表和部門決算報表進行審計并出具審計報告。由此，該市財政局將原本對事業(yè)單位的事務(wù)性管理外包給會計師事務(wù)所，借助社會專業(yè)機構(gòu)提高事業(yè)單位預(yù)算編制與執(zhí)行的科學(xué)性和準確性。2013年，江蘇省揚州市試行財政出資為市區(qū)政策性扶持的初創(chuàng)期小微型企業(yè)購買代理記賬服務(wù)，通過政府采購部門組織公開招標，選聘13家代理記賬機構(gòu)作為小微企業(yè)代理記賬定點服務(wù)商，對自愿提出申請的小微型企業(yè)依據(jù)相關(guān)規(guī)定進行資格審查，公開評審確定107家小微型企業(yè)入圍試點；同時，該市財政局還公開招標購買了第三方績效評價的會計服務(wù)，將政府專項資金績效評價項目外包給中標會計師事務(wù)所完成。

十八屆三中全會公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提出“加快轉(zhuǎn)變政府職能”、“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。政府向?qū)I(yè)機構(gòu)購買公共服務(wù)，一方面有助于增加公共服務(wù)產(chǎn)品，更好滿足社會需求，另一方面可以減少機構(gòu)運行的行政成本，提高資源配置效率，有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，同時加強市場機制的調(diào)節(jié)作用。

近年來，政府購買公共服務(wù)內(nèi)容涵蓋了醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社區(qū)、培訓(xùn)、就業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域。與此同時，在社會發(fā)展需求以及財政部門的推動下，會計、審計、評估等服務(wù)成為政府購買的重要領(lǐng)域，在加快改革的過程中，力度將越來越大。政府購買會計服務(wù)主要為：會計中介機構(gòu)服務(wù)，通過招投標的形式與事務(wù)所或代理記賬機構(gòu)合作，主要包括審計、績效評價、專項檢查和代理記賬工作;會計考試工作，將各類會計考試的實施外包給社會機構(gòu)和學(xué)校；將會計人才培養(yǎng)工作委托給高等院?；驎媽W(xué)院完成。通過購買會計服務(wù)，政府將可以交給市場的服務(wù)全部交給市場，其職責(zé)將有效歸位，中介機構(gòu)的服務(wù)也會促進政府角色的校正。政府購買會計服務(wù)，還有助于形成區(qū)域經(jīng)濟數(shù)據(jù)平臺，以代理記賬為例，武漢市漢陽區(qū)通過政府購買該項會計服務(wù)進一步掌握小微型企業(yè)全面的經(jīng)濟運營數(shù)據(jù)，通過企業(yè)每個會計年度在信息系統(tǒng)上報的財務(wù)指標、納稅情況等企業(yè)運營的核心衡量標準，可以比較分析企業(yè)的運營狀況、會計工作規(guī)范程度，乃至?xí)嬋藛T誠信建設(shè)；就地方經(jīng)濟而言，可在所監(jiān)管數(shù)據(jù)覆蓋面較大的前提下，通過被審核企業(yè)的總量、規(guī)模、行業(yè)分布，摸清整個區(qū)域經(jīng)濟的“家底”，為制定下一步小微型企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略提供有力支撐，為政府經(jīng)濟決策提供借鑒。

政府購買會計服務(wù)也為整個會計服務(wù)市場提供了發(fā)展的良機。政府購買的服務(wù)項目將會日漸增多，代理記賬機構(gòu)、評估機構(gòu)、咨詢公司等也都可以在日益擴大的政府購買會計服務(wù)領(lǐng)域看到更多的市場機遇，并提供越來越豐富的會計服務(wù)。武漢市漢陽區(qū)財政局購買代理記賬服務(wù)時，在依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，為保證服務(wù)質(zhì)量規(guī)定承接財政補貼從事代理記賬服務(wù)的會計中介機構(gòu)必須具備的條件為：注冊資金10萬元以上，在該區(qū)有固定辦公場所且面積不少于120平方米，實現(xiàn)電算化會計核算和網(wǎng)上辦稅；10名以上持有會計從業(yè)資格證書且具有助理會計師以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格的從業(yè)人員，主管代理記賬業(yè)務(wù)的負責(zé)人必須具有會計師以上的專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格?！拔覀冊诳疾熘薪闄C構(gòu)時，還以辦理各類社會保險及薪資待遇狀況為標準，判斷其人員的穩(wěn)定性，進而選擇規(guī)范的中介機構(gòu)，達到優(yōu)中選優(yōu)的目的?！睆堁嘞冀榻B說。郭均清向記者表示，長期以來，代理記賬行業(yè)“一張辦公桌、一間出租屋，通過低價競爭招攬委托服務(wù)”的作坊式、粗放式發(fā)展方式，是影響行業(yè)健康、行業(yè)信譽的痼疾。政府購買會計服務(wù)時設(shè)定某些方面的條件，也是監(jiān)督和激勵，促使中介機構(gòu)完善自身建設(shè)，提升服務(wù)質(zhì)量，逐步形成行業(yè)規(guī)范，促進行業(yè)的良性競爭。作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)重要組成部分的會計服務(wù)行業(yè)，業(yè)務(wù)范圍還將擴展，能為社會經(jīng)濟提供“更多高質(zhì)量、有價值的服務(wù)”。

包括購買會計服務(wù)在內(nèi)的創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，有效動員了社會力量，提供了更加優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。張燕霞告訴記者，該區(qū)域政府購買代理記賬服務(wù)已進行到一定階段，投入到該類會計服務(wù)的財政支出已正式列入預(yù)算編制，有必要對其產(chǎn)生的績效進行重新總結(jié)和評估。她說：“目前，掌握的數(shù)據(jù)只是反映漢陽區(qū)‘大財政’收入每年在增長，還有待細分和挖掘不同經(jīng)濟組織的貢獻率。我們正在考慮對全區(qū)代理記賬公司進行摸底調(diào)查，對這些中介機構(gòu)所服務(wù)的享受財政補貼和未納入此范疇的企業(yè)的相關(guān)經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行比較，再將這兩類企業(yè)稅收增幅與全區(qū)‘大財政’增幅作對比，作為確定下一步工作部署和計劃的依據(jù)?！?013年12月，財政部下發(fā)《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》，要求將政府購買服務(wù)的資金納入預(yù)算，按照建立全過程預(yù)算管理、績效管理機制的要求，推進購買服務(wù)預(yù)算績效評價，強化部門支出責(zé)任，加強成本效益分析，不斷提高財政資金使用效益和公共服務(wù)的質(zhì)量。一位不愿具名的專家指出，保障政府購買服務(wù)的質(zhì)量，績效評價是關(guān)鍵。政府購買的公共服務(wù)項目大都具有非量化性和績效滯后的特點，進行科學(xué)、合理、可靠的績效評價存在一定難度。目前，我國各地各級政府對于不同類別事項或職能是否購買服務(wù)沒有統(tǒng)一規(guī)定，且購買方式、付費標準不一，因此需要構(gòu)建規(guī)范的指標評價體系，完善相關(guān)配套措施，提升政府購買公共服務(wù)投入產(chǎn)出“賬本”中的績效，確保政府購買公共服務(wù)的健康發(fā)展。